军民科技协同创新的政策机理及问题对策

■刘鹤

军民科技协同创新在优化科技资源配置、打破国外技术垄断、推动国防科技工业与武器装备高水平发展，发挥着重要支撑作用，相关工作越来越受到军地各方重视，近年来陆续出台了一批指导文件，但仍缺少可操作性强的政策举措。剖析政策运行机理，针对现有政策存在的问题，研究提出打通政策堵点、填补政策空白的实操型政策工具，对于“十四五”时期全方位提高军民科技协同创新水平，具有现实意义。

一、政策现状与机理分析

军民科技协同创新领域政策，主要涉及科研设施共享、科研经费管理、科技成果转化等方面。其中，科研设施共享方面，国务院、国防科工局自2014年开始先后出台《国务院关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》《国防科工局财政部关于推动军工重大试验设施和大型科研仪器向社会开放的通知》《国防科技工业科技创新资源开放共享暂行办法》等文件，明确了科研设施设备开放共享的基本要求、方式程序和奖惩措施。科研经费管理方面，财政部国防科工局于2008年和2016 年先后印发了《国防科技工业科研经费管理暂行办法》《国防科技工业科研项目后补助管理暂行办法》。科技成果转化方面，2015 年，国务院、国防科工局等部门分别出台了《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》《促进国防科技工业科技成果转化的若干意见》《科研行业全面停止有偿服务活动试点政策指导意见》。

军民科技协同创新领域既有军民二元分离导致的体制性障碍和结构性矛盾，也有军地相关制度规定不同步、不统一引发的政策性问题。从政策层面讲，主要矛盾点是军队相关主体责权利不匹配导致的资源配置效率不高问题。具体说，在设备开放共享环节，地方大型科研设施设备开放共享有明确的奖惩规定，但军工设备开放共享政策力度不够，难以形成有效约束和激励；在军工科研项目管理环节，当前科研经费构成中人员经费比例较低，对科研人员智力投入价值体现不够，难以充分调动科研人员的积极性；在武器装备预研环节，通常需要项目承担单位先行投入资金组织开展研究开发活动，成果通过验收并入围后期型号研制后，才能取回前期投入，这对军工企业影响不大，但对民口单位来说负担较重、风险较高；在国防科技成果转移转化环节，军队在科技成果使用、处置和收益管理方面没有完全理顺军队机关、单位、职务发明人三者关系，对科技成果转化来说整体上倾向于约束，激励政策不足，难以起到推动作用（图1）。

图1 军民科技协同创新政策机理分析

二、现行政策存在的问题

（一）军工科研设施开放共享缺少惩戒措施，难以形成有效约束

国务院出台的《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》明确规定，采取停止新购仪器设备、将设备无偿划拨给其他单位、把开放水平和结果作为年度考核内容等方式，对开放共享执行不力的单位进行约束。相比而言，国防科工局出台的《国防科工局财政部关于推动军工重大试验设施和大型科研仪器向社会开放的通知》《国防科技工业科技创新资源开放共享暂行办法》文件规定，对于开放共享水平高、评估考核优秀的，将依托相关科研计划予以重点支持；对于无正当理由拒绝向用户开放的军品科研生产单位，实施通报批评等必要的处罚措施。这种以正向激励为主的政策导向，不利于发挥军工单位履行设施设备开放共享的主体责任，具体执行过程中会对军工设备开放共享的范围和程度造成不利影响。

（二）军队科研设施开放共享政策导向不清晰，设备主管单位积极性不高

《科研行业全面停止有偿服务活动试点政策指导意见》规定，设备设施共享、技术能力服务、科研产品中试等业务可以纳入军地协作项目范围，但具体政策中明确要求，“在优先完成军队任务前提下，可向社会开放，且军队任务占比高于60%。”这种政策不利于提高军队设施设备的使用效益，也不利于提高相关主管单位推动设施设备向社会开放的积极性。

（三）科研经费管理未能充分体现智力价值，难以调动科研人员的积极性

财政部国防科工委2008 年印发的《国防科技工业科研经费管理暂行办法》中规定，有事业费拨款的科研事业单位，可以对没有工资性收入的参与人员、临时聘用人员，按人数和相关标准计列劳务费，但不得列支工资费。客观讲，这是军地双方共同面临的问题，也是我国科研管理制度长期存在、普遍共识但又迟迟难以解决的难题。目前，地方通过发放课题绩效的方式破解该难题，例如允许承担单位按照项目金额的20%提取课题绩效，发放给课题组成员，比例太低，难以形成有效激励。

（四）科研项目事前立项事后补助制度，不利于调动民口单位参与国防科研的积极性

按照财政部国防科工局2016 年印发的《国防科技工业科研项目后补助管理暂行办法》，项目承担单位需先行投入资金组织开展研究开发活动，取得成果并通过验收后，由中央财政给予相应资金补助。这种科研资助方式，对于体制外的民营企业而言，面临先期投入经费不足的困境和后期补助无法收回的顾虑，导致民口企业对国防科技工业科研项目望而却步。

（五）军队国防科技成果转化政策有待畅通，相关工作推动困难

2015 年修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》规定，对科技成果完成人和为科技成果作出重要贡献的人员的报酬和奖励不得少于收益的50%。同年，国防科工局印发《关于促进国防科技工业科技成果转化的若干意见》，明确了国防科技成果转移转化的方式和奖励办法。但长期以来，军队在科技成果使用、处置和收益管理方面，没有完全理顺军队机关、单位、职务发明人三者关系，客观上导致了国防科技成果转移转化工作效果不理想。

三、对策建议

从政策原理及问题分析来看，应从军工设备开放共享、军工科研项目绩效改革、国防科技工业项目补助、武器装备预研经费保障、军队国防科技成果转化等方面，完善军民科技协同创新政策。一是出台军工设备开放共享约束惩戒政策。对标国务院出台的《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》，修订完善国防科工局出台的《国防科工局财政部关于推动军工重大试验设施和大型科研仪器向社会开放的通知》《国防科技工业科技创新资源开放共享暂行办法》，采取停止新购仪器设备、将设备无偿划拨给其他单位、把开放水平和结果作为年度考核内容等方式，对开放共享执行不力的军工单位进行约束惩戒。二是探索建立重大科研设施融资租赁制度。创新中央预算内投资使用方式，对于武器装备科研生产亟需、投资较大、利用率较低、军民通用的重大科研设施设备，由国家出资统一购买，成立租赁公司，面向军工和民口单位开展租赁服务，提高科研设施使用效率。三是提高国防科研项目人员支出比例。对标地方做法，修订完善《国防科技工业科研经费管理暂行办法》，体现智力投入价值，将项目收益比例由5%提高至20%，充分调动科研人员的积极性。四是建立国防科技工业科研项目先期投入制度。针对经费投入大、研制周期长、技术风险高的国防科技工业科研项目，实行国家和企业风险共担、鼓励创新机制，国家在项目立项阶段先期注入部分风险投资资金，与企业共同承担研发风险。五是完善国防知识产权授权转化政策。参照国家促进科技成果转化法，结合地方促进科技成果转化相关政策，尽快制定《国防知识产权归属与利益分配政策》《国防知识产权价值评估管理办法》，积极探索国防科技成果所有权和使用权分离，推动非核心国防知识产权授权，把处置权和收益权下放科研单位，为国防科技成果转化单位松绑。六是建立国防专利合伙人制度。针对国防科技研发人员建立长期“专利合伙人制度”，对照地方科研人员成果转化激励政策，明确军队军工科研人员成果转化激励办法，落实职务发明奖励和收益分配制度，激发科研人员推动成果转化的内生动力。