陕甘宁边区参议会民主实践探析

蔡 薛 文

(复旦大学 马克思主义学院, 上海 200433)

中国共产党在十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中提到:“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,积极发展全过程人民民主。”[1]中国共产党自建党伊始,就坚持为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心使命,在践行初心使命的历史实践中,实现真正意义上的人民民主是党领导下的民主革命的必由之路。回溯历史,中国共产党领导中国人民走过的社会主义革命、建设和改革的奋斗之路,就是一条通往社会主义民主的真理之路。在新民主主义革命时期,这条真理之路最直接地体现为党领导下的工农联盟和已经建立的民主政权。

陕甘宁边区参议会是中国共产党在极其艰苦复杂的斗争环境下,对建立民主制度的积极探索。1936年西安事变后,在中共中央关于在特区实行普选的彻底民主制度的要求下,特区行政组织法起草委员会拟定了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》,提出:“要实行最适合于抗战的彻底的民主制度——议会民主制”[2],而后议会民主制被修正为参议会制度。这一制度经中华苏维埃西北办事处讨论并通过后予以贯彻执行,1937年在陕甘宁边区就组织了广泛的民主普选。陕甘宁边区彻底的民主制度实践的内在制度考量是建设真正的、彻底的人民民主。陕甘宁边区的彻底民主制度实践为党在基层政权建设方面积累了宝贵的实践经验,同时也“使解放区的人民取得了实行民主的经验,也使广大干部受到了民主运动的锻炼和考验,也为党与非党之间,尤其是党与党外人士的团结打下了基础。”[3]从1949年中央人民政府通过《县各界人民代表会议组织通则》,直到1950年中国共产党领导的西北军政委员会在西安群众礼堂成立,这标志着陕甘宁边区参议会结束了其历史使命。陕甘宁边区参议会民主制度实践,为人民民主的具体践行发挥了不可磨灭的历史贡献。从1953年延安专区展开第一次普选工作,到1954年第一届全国人民代表大会在北京召开,这标志着中国共产党所领导的人民民主进入了新的历史实践阶段。

一、无产阶级革命的理论宗旨:实现真正的人民民主

实现真正的人民民主,是马克思、恩格斯在论述无产阶级革命时的现实落脚点,黑格尔认为“政府事务具有客观的性质,它们本身已经作出决断的性质”[4],这是因为在黑格尔的话语中,国家能够依赖一些“代表”来执行公权力。但是马克思认为,每个人都有可能成为国家官员,并不代表每个人都能把握这种机会,这也许是作为现存的能力,但不是现实的权利。故而无产阶级的普遍性是由于自己完全被剥夺,而走向了自我的瓦解,成为了非市民社会的等级。所谓真正的人民民主也就是马克思所说的:“问题不在于每个市民是否有献身于特殊等级的普遍等级的可能性,而在于这一等级是否有能力成为真正普遍的等级,即成为一切市民的等级”[5]。无产阶级革命之前的国家和市民社会是相互分离的关系,即以往的一切政治国家,都是产生于社会而同社会相分离并最终服务于特定阶级利益的政治形式。官僚政治是旧的国家作为现实的人调和利益矛盾的手段,官僚政治的神秘化靠的是等级制,人民很容易认为在官僚政治中居高位享厚禄是个人特殊能力的集中表现。国家是政治观念的集合,代替这个观念行使行政权的官僚体系就是这个观念最现实的表征,因此以往对君主制的崇拜,转变为了对官僚制的崇拜。官僚政治中的等级制,是由于知识的垄断(管理知识)和社会地位的固化(阶级)造成的。从表面上看,人民可以在其中以担任官职的形式获得权力,但是无产阶级在旧制度的官僚体系中,只能使自己蜕变成一个新的等级代表。

无产阶级革命成功的关键是无产阶级成为其自身的代表。在现实政治中,代表某个阶级说话的人不一定都是这个阶级的成员本身,或者是“崇拜”(向往)这个阶级生活的人,也有可能只是在物质利益和社会观念上和被代表阶级是一致的,以至于他们所说的虽然是这一阶级成员平时不会去直接思考的内容,但却是符合他们内心真实想法的表述。工人阶级在以往革命中的可悲之处在于,如果工人阶级只是希望自己能够依附于某个“开明”的资产阶级政党,那么他唯一可能的就是完整地经历所有资产阶级政党的失败。如果工人阶级不能站起来自己代表自己,那么他唯一可能得到的只是资产阶级政客对他们开出的“空头支票”。更有可能的结果是在工人阶级帮助资产阶级政党夺取政权后,资产阶级政党联合其他更反动的势力一起瓜分工人的权益——政治权利和生存权利。

国家和自由是一对矛盾的概念,但是在一定历史时期,无产阶级不能抛弃国家机器本身,只是无产阶级的国家机器要比以往社会,尤其是资产阶级的“现代”政府要简单的多。巴黎公社是无产阶级革命第一次在世人面前展示“真正的人民民主”,无产阶级在旧的国家制度面前,所能做的也是必须做的一件事就是砸碎一切旧制度。无产阶级是无产阶级革命的领导者,无产阶级政党是其中的鲜明代表。列宁在俄国社会主义革命中提出问题的关键在于“全部政权归苏维埃”[6],也就是无产阶级全面掌握国家机器,实现真正意义上的人民民主。因此,一切社会主义政权与以往一切形式政权的重要区别不在于是否有代表和机构。区别是在于它是否能够实现真正意义上的、真实的人民民主,也即无产阶级能否成为真正意义上的领导阶级。

二、边区参议会的民主实践:延安时期的民主制度设计

1.扩大的人民范围与充分的民主参与

新民主主义革命时期的中央苏区的苏维埃是无产阶级政权的组织形式,是无产阶级在无产阶级政党的带领下全面掌握政治权力、砸碎旧的国家机器、建立新的国家机器的政权组织形式。中国共产党对于建立苏维埃式的无产阶级政权,是在不断革命和学习过程当中摸索出来的。在中共六大通过的《苏维埃政权的组织问题决议案》中,已经明确提出中国的苏维埃政权是以革命委员会的形式,将工农组织起来、彻底推翻反动统治、建立新政权的无产阶级专政模式。这样的政权组织形式,应当被称之为“中国工农兵代表会议(苏维埃)政府”[7]。这一时期中国共产党对于“人民”的认识,即谁有权掌握国家机器,基本停留在一切受剥削的民众身上。在苏维埃政权组织模式下,工农兵代表会议(苏维埃)政府的选举仅面向于一切受剥削的民众,这其中不仅将剥削阶级及其家属排除在外,也将知识分子、宗教人士排除在外。

陕甘宁边区参议会的民主制度的创设是在中共中央的直接指示下,服务抗日民族统一战线、依托边区政权建设的民主实践,也是中国共产党取得革命胜利的“三大法宝”在陕甘宁边区的集中表现。陕甘宁边区参议会第一届常驻议员5人都是中共党员,其中含1名女议员。第二届常驻议员5人,据可查信息其中有1名中共党员,其余4人有前清贡生(后任小学教员、延川县第一届参议会议员)、商会代表和普通劳动人民代表。第三届常驻议员7人,含1名中共党员,这直接反映了中国共产党领导作用的发挥和服务抗战目标的明确。毛泽东曾说:“抗日统一战线政权的组织形式,应该是民主集中制。”[8]陕甘宁边区参议会是在中国共产党的领导下,一切服务抗战、立足生产发展、坚持党的领导的彻底的民主实践。一方面,参议会有权选举和罢免政府工作官员、审议政府和法院工作报告;另一方面,在政策的实践中生动展现了人民政府与人民群众的血肉相连。《新中华报》在1938年8月30日的社论中,以《顺利的来完成陕甘宁边区会议》为题报道了即将召开的边区第一届议会(1938年11月15日)的诸多情况[9]。

社论中介绍了第一届议会召集的情况,边区发生的翻天覆地的大变化。①动员了边区人民。在政府号召下,边区人民齐上阵,把军需品一直送到了山西前线。②武装了全边区人民。边区人民通过自卫军与少先队等方式组织起来,不仅能够帮助剿匪锄奸,而且十分之一以上的边区人民可以直接在前线与日寇作战。③发展了国防经济和教育。1938年开荒相较于1937年增加了60%,学校增加了两倍。④密切了人民和政府、军队的联系。边区人民和政府、军队没有隔阂,而是彻底打成一片。⑤发动了劳动人民和在前线的战士。劳动人民被组织起来为抗日战士代耕,在边区没有一个高俸厚禄的官吏[9]。这直接反映了通过边区参议会的选举,边区各阶级(阶层)广泛享有民主权利的人民,在中国共产党的领导和抗日民族统一战线的号召下被紧密组织起来的景象。在陕甘宁边区已经进行的土地改革和公有制工厂的发展、人民武装的建设背景下,陕甘宁边区人民所体验的“民主”不再是政治的宣传,而是其生活本身。

如果说陕甘宁边区政府在抗日战争时期实践民主制度的目标是建立人民政权、反抗侵略者,那么中国共产党革命的历史使命恰恰在于带领最广大的劳动人民建设自己的民主政权,实现真正意义上的人民当家作主。在中国共产党领导下,中国最广大的劳动人民第一次从被压迫、被奴役的处境中解救出来,成为国家的主人。中国共产党的“三大法宝”(党的建设、武装斗争、统一战线)作为具体的工作方法,其根本目的是实现彻底的、真正意义上的人民民主。中国共产党在延安时期以扭转工作作风、建立抗日民族统一战线为契机,在陕甘宁边区实行彻底的民主改革,这与之后的新民主主义社会和新中国的人民民主实践一脉相承。

2.普遍的选举实践与真实的代表推选

陕甘宁边区实行的民主制度实践包含了边区、县、乡完整的三级参议会组织机构,在普选的实际操作之中除了汉奸、被判罪剥夺公民权和患有精神疾病的人以外,都享有选举和被选举权;拥有代表资格可以参加选举的不分阶级、党派、性别、信仰,不对财产占有和文化程度进行规定和限制。中国共产党的“人民观”扩大的政治现实表现是公民政治权利范围扩大,这不仅是陕甘宁边区自身的民主制度实践创新,同时也是中国历史上民主制度的最大创新。1945年黄炎培在“窑洞对”中的经典一问:“一部历史,‘政怠宦成’的也有,‘人亡政息’的也有,‘求荣取辱’的也有。总之,没有能跳出这个周期律。中共诸君从过去到现在,我略略了解了的,就是希望找出一条新路,来跳出这个周期律的支配。”[10]毛泽东对此的回答是:“我们已经找到了新路,我们能跳出这周期律。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈;只有人人起来负责,才不会人亡政息。”[10]参议会代表的资格具有强烈的属地特征,一切处于县域生活之中的“国民”在其没有被剥夺权利之前,都天然享有“公民”的一切权利。而代表的选择是公民将自身政治的表达权利寄托于公权之中,故而在不能实现全民参与决断的政治实践中,民主的彻底性直接体现在选举权和被选举权的普遍性之上。

从陕甘宁边区组织的选举结果来看,第一次普选的参与率就达到了70%以上,在延安等地达到了80%以上。从1937—1946年,陕甘宁边区先后组织了3次参议会议员普选,3次选举的参与率一次高过一次,即使是偏远的乡村选举,参与率也在70%～80%。边区、县、乡等各级参议员的选举囊括了工人、贫农、中农、富农、商人、知识分子、地主等阶级或阶层,其中贫农和中农所占代表比例最大。从民族来看,有汉族、回族、蒙古族等;从政治立场看有共产党员,也有国民党员和无党派人士;从宗教信仰来看,既有无神论者也有伊斯兰教徒、天主教徒等[11]。“每一位代表都承受了抗战建国大业的委托,每个委员都担负着神圣的民族使命”[12]88。享有政治权利的人数扩大、参与选举的比例非常之高,可见陕甘宁边区参议会扩大的人民权利,最大限度地动员了边区人民的广泛的民主政治参与热情。

3.科学的代议流程与彻底的代表议政

陕甘宁边区参议会自组织伊始就是一场动员边区各阶层广泛参与的、伟大的民主运动。自1937年陕甘宁边区组织广泛的民主普选以来,民主运动在陕甘宁边区成为了一场历史实践与社会运动。

扩大的政治权利需要给参与其中的人民提供更为便捷的参与方式,在具体的选举过程中,一般有组织的选举流程对选票的填写规则有特定的规定,且当选代表也需要在确定当选的选票上,填写确认当选的信息。如果选民不能按照既定要求填写选票或者存在字迹潦草、夹杂他事等情况,该选票都当被判作作废。而在文盲率很高的时代,任何复杂的选举流程都有可能葬送选举本身,且陕甘宁边区的文盲率高达95%以上,一些偏远地区的选民亦存在组织困难、文盲率高等特点。中国共产党人在陕甘宁边区的民主实践中,创造出了十几种选举方式。例如:对于便于组织的农村,采用当场投票当场宣布的方式;对于农民居住较为分散的地区,则采用设置带锁的投票箱流动投票的方式。而选票填写则采用常规填写选票、画圈、画道、烧洞、数豆子等诸多方式,确保每一个拥有政治权利的农民,不会因为搞不清选举流程而浪费选举权利。

在边区绝大多数人民(享有选举权和被选举权的)的参与下,1939年1月17日—2月4日,第一届陕甘宁边区参议会第一次会议在延安举行,会议通过了《陕甘宁边区政府抗战时期施政纲领》、12项重要提案、6项单行法规(施政纲领和法规在同年4月相继施行),同时面向边区人民发出了《告边区同胞书》。整个边区参议会的流程非常地合规且完整,并且在整个代表选举流程中实现了普遍选举、直接选举、平等竞争、无记名投票、差额选举,针对行政官员的选举则以政绩为主,并且严格落实代表的罢免制和“三三制”。为了更好地布置和动员,在地方选举前还专门组织了一个“选举培训班”[12]818,课程从新民主主义理论到具体的选举流程方法,内容之详实令人惊叹。而上课的学员包括了当地干部,女子学校和行政院校学生等共一百余人,负责组织、宣传和纠偏选举。

在陕甘宁边区参议会具体的议程上,真正实现了人民决断,参议会不是中国共产党的下属机构,也不是边区政府的下属机构。相反,边区参议会有权选举产生边区政府、法院等,而边区政府和法院又向边区参议会负责。边区参议会代表是各阶层民众行使权利选出来的、边区政府的施政纲领是由边区参议会审议通过的、对于不合格的代表和公职人员人民是有权利罢免的。此外,在中国共产党的有序领导下,边区参议会又不至于陷入不同利益群体的扯皮和派系斗争,参议会在代表议政和为人民解决真正需要解决的问题层面上,实践了彻底的民主制度。

三、边区参议会的制度创新与现实启示

中国共产党所领导的陕甘宁边区参议会民主实践在代表选举的广泛性、代表议政的彻底性和代议制度的完善性等方面进行了制度创新,其对于当前人民代表大会制度的完善有较为重要的历史意义与现实意义。

1.代表选举的广泛性

在不同的历史时期,无产阶级的革命性质、革命对象应该与当时的社会主要矛盾密切联系。毛泽东在论述中国革命不同时期的任务时说到:“既然中国还是一个殖民地、半殖民地、半封建的社会,既然中国革命的敌人主要的还是帝国主义和封建势力,既然中国革命的任务是为了推翻这两个主要的敌人的民族革命和民主革命,而推翻这两个敌人的革命,有时还有资产阶级参加……所以,现阶段中国革命的性质,不是无产阶级社会主义的,而是资产阶级民主主义的”[13]。这里所谈到的“资产阶级民主主义”的革命,所指并不是旧民主主义,而是新民主主义的革命,其革命的前途是社会主义和共产主义。在中国革命发展的过程当中,具体的革命对象、革命任务会随着时局的运动而变化,但总体而言都是实现人民民主的进程。无产阶级之所以是最坚定的革命者,是因为他们不会沉溺于某一阶段的目标,在“资产阶级民主主义”式的革命完成之后,无产阶级就应该与一切被压迫群体结成革命同盟,实现社会革命的下一步目标,即社会主义或共产主义。毛泽东在《新民主主义论》中进一步论述中国革命的时候提到,“中国革命的历史进程,必须分为两步,其第一步是民主主义的革命,第二步是社会主义的革命”[14],中国革命在彼时的两大任务——反对帝国主义侵略的民族革命和反对封建地主压迫的民主革命,两者相辅相依、相互关联,共同构成了实现人民民主的历史进程,这种人民民主的实现最直观、最必要的体现就是民众的广泛参与。

这一广泛参与反映在陕甘宁边区参议会代表选举中。其中规定只要居住边区境内的、年满18岁的均有选举权与被选举权,代表选举名额与选区人数关联(以人口数20万人为门槛,人口低于20万人的县选100～200人;人口多于20万人的县选200～350人),每位候选人只允许被登记1次,实行一人一票制。对于谁能参加选举的问题,自陕甘宁边区参议会创立一直到现在,中国共产党始终坚持最广大的人民观。由此可见,代表选举的广泛性是陕甘宁边区参议会制度的首要创新。

2.代表议政的彻底性

在陕甘宁边区参议会上,代表不仅可以选举公职人员,还可制定施政纲领,并对政府、法院工作报告进行审议表决,对于尸位素餐之人可以随时罢免。1953年颁布的《选举法》在中国共产党领导的民主实践中发挥了很大作用。对比陕甘宁边区参议会的代表选举,我们不难发现,在1953年的《选举法》等相关法律中,对于谁能参加选举、选举代表后的参议会召开、代表会议审议通过的政策如何监督落实等问题的要求,与陕甘宁边区参议会参议员的选举办法要求及民主实践原则一脉相承。1954年第一届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》,进一步对各级人民代表大会的组织、人大代表职权等作出了详细规定。1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》,也是在1953年《选举法》的基础之上进行的编订。这部法律(1979年《选举法》)从1979年颁布至今先后经历过7次修改,时至今日对于谁能选举人大代表、如何选举人大代表、如何召开人大代表会议、人大代表职能是什么、人大代表会议审议通过的政策如何监督落实等基本问题,已在历史实践之中经由一系列的法律规范和制度设计予以细致规定,并作为中国特色社会主义民主政治的重要环节被坚决贯彻落实。

3.代议制度的完善性

“民主”不是资产阶级政府的专利,虽然它的概念是由资产阶级率先提出的,它的法理及实践也是资产阶级先行创立和推动的。但是究其现实性而言,资产阶级一方面高谈民主,另一方面却“在各种场合百般阻碍被压迫群众参与政治。”[15]陕甘宁边区民主实践的意义在于:它第一次提出要实行彻底的民主制度,并且在实践中允许最广泛的人民群众参与选举、允许人民代表参与创制、允许人民代表监督政策落实等,这就把民主制度的彻底、完善性全面展示出来了。

选举是民主的一种形式,不能以形式规定民主,但是民主的形式取决于当时的社会生产形式,陕甘宁边区参议会是中国共产党领导的民主化进程中的关键一环,脱胎于人民生产生活本身的边区参议会是陕甘宁边区人民的民主回答。从中华苏维埃时期的民主政治到陕甘宁边区的民主实践,再到新民主主义革命的胜利、人民代表大会制度的确立,直到今日我们明确了走全过程人民民主的道路,实现人民民主是中国人民和中国共产党的奋斗主线。习近平总书记说:“历史充分证明,江山就是人民,人民就是江山,人心向背关系党的生死存亡。”[16]实现真正意义上的人民民主是中国共产党性质宗旨的必然要求,也是占世界人口五分之一的中国人民为人类文明作出的突出贡献。