部门整体支出绩效评价问题研究

邱月华，邓 佳

（1.集美大学财经学院，福建厦门 361021；2.仰恩大学会计学院，福建泉州 362000）

一、引言

部门整体支出绩效评价是指采用恰当的绩效评价指标，运用科学的绩效评价标准和评价方法，对使用财政资金的预算部门的工作进程实施绩效监控，考核绩效目标的完成情况，分析预算部门的履职情况，并评价财政资金使用的经济性、效率性和效益性。相对于项目支出绩效评价，部门整体支出绩效评价的覆盖范围更广、评价层次更深，但评价难度也更大。近年来，随着我国全面预算绩效管理工作深入开展，部门整体支出绩效评价已逐渐成为我国预算绩效管理领域关注的重点。

目前，我国学者主要从事前绩效评估、绩效目标编制、指标设计等方面对该内容进行研究。童伟和田雅琼（2017）研究发现，部门整体支出事前绩效评估具有积极作用；胡若痴和武靖州（2014）强调，绩效目标的确定是部门整体支出绩效评价工作得以顺利进行的前提，也是工作进程中的难点；刘敏和王萌（2015）认为整体支出绩效评价指标体系设计质量直接关系到评价的准确性和科学性，并探讨了绩效评价指标体系的不同类型及差异点；陈秋红（2019）从部门整体支出评价的必要性出发，重点探究了部门整体支出评价在我国具体实践中的主要难题，并提出了优化开展该工作的路径方法。还有一些学者开展了相关案例研究，如刘勇辉和郭颖（2016）、姜国兵和韩笑（2017）、杨清源和杨天山（2019）分别以交通运输部、Y 省文化厅和高校的部门整体支出绩效评价进行案例研究。另外，鉴于美国、英国、澳大利亚等西方国家在绩效管理方面积累了成功经验，一些学者也深入研究了国外绩效预算管理的成功经验，如陈工（2006）、曹堂哲和罗海元（2019）、陈凯和肖鹏（2019）、马恩涛和齐文燕（2019）、陈馨（2020）。

然而，鲜有文献系统梳理我国部门整体支出绩效评价发展历程并深入分析其存在的问题。2018年9月，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号），我国开始全面实施预算绩效管理，部门整体支出绩效评价是预算绩效管理的重要内容，有助于提升部门财政资金的使用效益。但是，由于这一绩效评价方法的综合性和复杂性，各地在评价过程中还存在指标设计不合理、评价信息公开程度不足、评价结果难以得到有效应用等问题。如何进一步完善部门整体支出绩效评价是目前我国预算绩效管理应重点关注的问题。

二、部门整体支出绩效评价发展的历程及现状

（一）制度层面

为提高部门财政资金的使用效益，中央相继出台了一系列部门整体支出绩效评价的制度办法。2011年4月，财政部出台《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285 号），将预算支出绩效评价划分为三大类，这是部门整体支出绩效评价首次出现在官方文件中。2011年7月，财政部发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416 号），提出要推进部门支出管理绩效综合评价。2012年10月，财政部出台《预算绩效管理工作规划（2012－2015年）》（财预〔2012〕396 号），强调要以部门绩效管理工作评价为突破口，推进预算部门、预算部门对下属单位支出管理绩效综合评价试点。2013年5月，财政部发布《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53 号），提出了部门整体支出绩效评价共性指标体系的参考性框架。2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号），提出要实施部门和单位预算绩效管理，以促进部门和单位认真履职尽责，全面提升政府效能。

随着预算绩效评价顶层制度设计的不断完善，各地区、各部门积极开展部门整体支出绩效评价的探索，出台了各自的实施意见或管理办法。2011年，财政部首次提出部门整体支出绩效评价概念，北京、河北、山东、广西、吉林、安徽6 省市当年便颁布了有关部门整体支出绩效评价的文件或发布了相应的通知。目前，各省市均已参照中央文件发布了相关管理办法，并逐步有序地推进。各省市首次出现部门整体支出绩效评价相关文件或报道的时间，如表1 所示。

表1 各省市首次出现部门整体支出绩效评价相关文件或报道的时间

（二）实践层面

目前，我国以项目支出为主的预算绩效管理框架已初步确立，所有本级项目均已纳入管理范围。在此基础上，财政部大力推动部门整体支出绩效评价在中央各部门的试点工作，通过考察落实，完善工作内容。海关总署、银保监会、卫健委等部门也积极探索对下属单位开展整体支出绩效评价试点。例如，水利部2014年以黄委三门峡水文水资源局和淮委水环境中心为试点开展部门整体支出绩效评价，并在2015年扩展到9家部属三级预算单位；2017年，海关总署制定《海关部门整体支出绩效评价试点工作方案》，选择上海海关启动整体支出绩效评价试点工作，2018年又在北京等6 个省份海关继续推开试点；2019年，中国气象局以国家气象中心作为试点单位开展了整体支出绩效情况评价试点工作。

各省份结合自身特点，开展部门整体支出绩效评价试点工作，呈现“由点及面，由面及线”的发展特征（陈招娣，2018）。2016年，广东省选取省国土资源厅等6 个省直部门为试点单位，委托第三方评价机构开展2015年度省级部门整体支出绩效评价工作，2018年将部门整体支出绩效自评覆盖到全部省直部门，并选取15 个部门开展部门整体支出绩效重点评价，2020年继续拓展整体支出绩效评价范围，将重点评价部门增加至26 家。2014年，江西省选取两个省直部门试点整体支出绩效评价，2018年实现省直部门整体支出绩效评价全覆盖。安徽省2014年将省级124 个一级预算部门全部纳入部门整体支出绩效评价范围，2019年又在所有省直一级预算单位开展2019年度省级部门整体绩效目标试编工作。2017年，江苏省首次开展部门整体支出评价试点，涉及财政资金81.2 亿元，2019年实现了部门预算执行进度和目标实现程度绩效“双监控”，目前已有147 个部门整体被纳入监控范围。上海市最初从嘉定区开始，然后逐步扩大部门整体支出评价的范围。上海市嘉定区财政局2014年3月对嘉定区残联2013年整体支出开展绩效评价工作，2015年和2016年又进一步扩大部门整体支出绩效评价试点范围到区环保局、区安监局等预算单位，2019年7月上海市财政局印发《上海市市级预算部门（单位）整体支出绩效管理办法（试行）》（沪财绩〔2019〕19 号），进一步规范了绩效指标和目标内容。

三、当前部门整体支出绩效评价实施过程中存在的问题

随着预算绩效管理工作的推进，部门整体支出绩效评价已成为中央及各地方部门积极探索并关注的重点，相关工作正由点及面有序推进中。随着试点工作逐渐铺开，部门整体支出绩效评价在实施过程中也出现了一些问题。

（一）部门整体支出绩效评价的法律体系尚有缺失

完善的法律体系能为绩效评价工作的推进提供强大的法律保障，减少改革阻力，推动部门整体支出绩效评价的深入开展（王泽彩，2016）。1994年，《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）颁布实施，并在2014年和2018年进行了两次重大修订。《预算法》是我国第一部以法律形式出现的绩效管理法案，明确要求我国财政预算收支要实施绩效管理，并在预算的各个环节中充分体现绩效思维。但《预算法》只是原则方面的要求，之后我国并未出台其他部门预算绩效管理的法律。近年发布的相关文件大多是以“意见”“管理办法”“工作规划”等形式出现，如《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285 号），《预算绩效管理工作规划（2012－2015年）》（财预〔2012〕396 号），《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）等。在部门整体支出绩效评价方面，中央尚未出台专门的法律法规，主要由地方发布具体的操作细则或者工作方案，如北京市的《北京市市级预算部门整体支出绩效评价操作细则（试行）》，江西省的《江西省省直部门整体支出绩效评价工作方案》（赣财绩〔2015〕6 号），广东省的《广东省省级部门整体支出绩效评价暂行办法》（粤财评函〔2015〕132 号）等。这种由各省市发布、未经过整合的条例或规定由于缺乏统一的标准而显得较为散乱。总的来说，我国的绩效评价法律体系尚未搭建完成，相关法律法规仍需进一步完善。

（二）部门整体支出绩效评价指标体系有待进一步完善

2013年，财政部印发《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53 号），提供了部门整体支出绩效评价共性指标体系框架，各省市根据此框架做进一步细化，形成各自相应的指标体系。例如，海南省和湖南省以投入、过程、产出、效果为一级绩效评价指标，北京和上海从部门决策、部门管理、部门绩效三个维度出发设计评价指标，安徽省和江西省选择产出、效益、满意度三个方面进行绩效评价，广东省则是以预算编制情况、预算执行情况及预算使用效益三个维度进行分析，等等。在实践中，我国该指标体系中指标内容的选择和权重的分配显得过于僵化，缺乏部门特色，无法凸显各部门重点关注的内容；评价指标中定性指标的评价存在较高的主观色彩，在很大程度上影响了指标体系的质量。

同项目支出相比，部门整体支出绩效评价更具综合性（白景明等，2018），但有些部门的实际情况是：部门整体支出绩效评价指标体系仅由项目支出绩效评价指标随意堆积而成，只对每个项目指标进行单独、分散评价，忽略了各指标间的协同作用，这就使指标体系违背了综合性要求，难以全面、综合地反映部门绩效评价工作的主旨要义。而且，各部门职能不同，部门整体支出绩效评价应秉持分类评价原则，区分不同行业不同领域设计相应的评价指标，一刀切的评价指标体系忽视了各部门的职能差异，指标设计缺乏指向性，无法细致化地反映各部门管理的产业特质和工作内容，难以发挥绩效评价的价值所在。目前，虽然有个别省级财政部门组织已经建立绩效指标库，如江苏省选择14 个重点省级单位建立分行业分领域绩效指标体系试点，但大多数地区还未区分行业或领域构建相关内容的指标体系。

（三）部门整体支出绩效评价方式有待加强

由于人力、物力、财力等资源方面的限制，我国部门整体支出绩效评价主要采取部门自评的方式，只选取一些重点部门开展第三方绩效评价。例如，《江西省财政厅关于开展2017年省级部门整体支出绩效评价工作的通知》（赣财办〔2018〕27 号）要求省直各单位，从预算编制、预算执行、预算管理、履职效果四个方面进行部门整体支出绩效自评；2019年，广东省开展省级部门预算支出进度通报工作，将部门整体支出自评范围扩大到全部省直预算单位，只选择了20 个省直部门进行第三方重点评价。一般情况下，为了使自己部门在竞争上不致落后，以便在下一年度获得更多的财政资源倾斜，预算部门在部门整体支出绩效评价自评中可能会倾向于展示自己的优点和已取得的成绩，而忽视工作中的不足之处或掩盖自身的缺点，这会造成绩效评价结果并不准确，无法发现部门整体支出绩效管理工作中存在的问题，更不利于对存在的问题查漏补缺。

（四）部门整体支出绩效评价信息公开程度不足

部门整体支出绩效评价能够反映部门使用财政预算资金的效率和效果，因此体现政府部门运行成效的报告内容深受公众关注。然而，实际上该报告对外公示的范围相当有限，公众难以获取部门整体支出绩效评价的结果。根据笔者在各省政府及财政厅网站等公开渠道收集的数据，湖南、广东等省市的部门整体绩效评价报告对外进行了比较完善的公布，海南省的公布数据比较零散，仅有少数几个省直部门在少数几年进行了公示，还有的省市（如青海省）几乎找不到有关部门整体支出绩效评价的公示信息。一些省直部门的自评报告虽然对外公示，但报告中多为文字性的部门相关介绍和大而笼统的完成情况及存在问题的文字表述，缺乏量化的绩效评价指标评分内容，公众无法从中获得真正有用的信息。信息的不对称不仅使公民的监督权无法得到保障从而影响政府的公信力，还会造成财政资源的浪费，损害政府和公民利益。因此，通过在网站、报纸等平台公开部门整体支出绩效评价信息，深化人民群众对部门绩效管理的参与感，使相关信息内容得到大众的有效监督，对推进我国预算绩效管理改革具有重要意义。

（五）部门整体支出绩效评价的评价结果难以得到有效应用

绩效评价结果得到应用是预算管理工作内容的落脚点,也是预算绩效管理贯彻执行、取得成效的重中之重。《关于全面实施预算绩效管理意见》（中发〔2018〕34 号）要求绩效评价结果要与预算安排、政策调整相关联，然而现实情况却是大多数部门对其的应用只是流于形式，评价结果并没有得到有效应用。从主观层面来讲，一方面一些部门和单位虽一再强调“讲绩效、重绩效”的理念，但“用绩效”的观念仍未形成，更多的是把绩效评价当成上级交代的任务去完成，敷衍了事的心态造成绩效评价报告的不完整和不全面；另一方面有些部门的整体支出绩效评价流于形式，无论指标设计还是问题陈述都不够严谨，监督部门得不到充分有效的信息，无法很好地对其行使监督权，导致在实际工作中部门整体支出绩效评价结果的好坏可能并不能直接在新一年度各部门资金配置情况上有所反映。这种情形反过来使部门更加不重视其绩效评价的结果。从客观层面来讲，目前绩效评价体系仍未完善，评价结果可比性仍有待提高，因此在这种评价体系下，部门整体支出绩效评价结果的应用可能并不能达到资源最优配置的目的，绩效评价结果难以得到有效应用。

四、完善部门整体支出绩效评价的对策

公共部门绩效管理的成功受政治、结构、管理、技术、文化和行为六个因素的影响（Hawke，2012）。各国（地区）拥有自身独特的政治、经济、文化特征，所以公共部门绩效管理也呈现出不同特点。例如，美国和澳大利亚拥有相对完善的法律框架来支撑公共部门绩效管理体系，英国、澳大利亚将权力下放、赋予部门更多自主权，等等。我国虽然无法简单复制国外的绩效管理模式，但他国（地区）几十年来的成功经验对我国具有重要的借鉴意义。

（一）完善部门整体支出绩效评价的法律法规体系

建立、完善部门整体支出绩效评价的法律法规体系，使部门整体支出绩效管理真正做到有法可依，对推动我国部门整体支出绩效评价变革、增强预算绩效管理的权威性和公信力具有重要意义。从国外公共部门绩效管理的进程来看，绩效管理变革的成功离不开相关法律法规的支持，美国、英国等国家先后为预算绩效专门立法。例如，1993年，美国颁布《政府绩效与结果法案》（GPRA）宣告其进入政府绩效管理的新时代，成为世界上最早以立法形式规范预算绩效管理的国家，2010年奥巴马政府对该法案的内容作了进一步细化，形成了《政府绩效与结果修正法案》；1997年，英国实行的“公共服务协议”（PSA）制度奠定了英国政府绩效管理的基础，1999年英国政府又颁布了《地方政府法案》，进一步完善了预算绩效法律；澳大利亚1997年发布的《审计总法》和1999年颁布的《公共服务法案》为澳大利亚政府完善公共部门绩效管理制度提供了法律保障。各国政府绩效管理法制化植根于自身的政治制度和行政体制（冉敏，2016），因此我国相应的法制体系也应根据我国国情加以确立，建议国家有关部门尽快完善绩效管理法律体系，进一步明晰部门整体支出绩效评价的目的、方式、责任和奖惩等内容，使部门整体支出绩效评价在实施过程中真正做到有法可依、有章可循，从而推动我国部门整体支出绩效评价的发展。

（二）构建分行业分领域的部门整体支出绩效评价指标体系

部门整体支出绩效评价指标体系是考量部门预算支出绩效目标完成的工具，是进行绩效评价的关键技术。完善部门整体支出绩效评价相应指标体系，构建分行业分领域的共性指标体系框架，建设符合部门真实需求、独具特色的指标体系，可以使该评价更具客观性，从而更加凸显绩效评价的导向功能。部门整体支出绩效评价指标的构建应从部门整体的产出和效果出发，综合考虑绩效评价的目的、标准以及内容，结合人事绩效、业务绩效，构建科学、合理、权威的绩效评价指标体系，推动自上而下的部门绩效管理工作，综合反映部门运行成本、工作效能、社会反响、核心价值完成进度的绩效指标和绩效体系，并在充分论证后逐步建立分行业、分领域、分层次的部门整体绩效评价指标库。

（三）引入多元化的部门整体支出绩效评价主体

为了增加社会公众对绩效评价的信服度，增强绩效评价的公正性、规范性以及科学性，有必要引入诸如会计师事务所等专业且独立的社会第三方机构作为绩效评价的主体。第三方机构的参与能够使绩效评价呈现专业技术水平高、绩效信息公开透明等特点，引入多元化绩效评价主体也有利于增加其结果的可信度和可靠性。在评价过程中，应坚持自评和第三方评价相结合，坚持内部自评和内部监督相结合、内部评价与外部评价相结合，以保证评价结果的客观与公正。例如，英国是由财政部和完全独立于政府的审计部一起参与绩效报告表格的制定和绩效报告撰写标准的制定，并聘请具备专业能力的外部中介机构与其一起参与绩效评价工作；澳大利亚国家审计署独立于联邦政府，直接对国家议会负责，它通过对政府部门的绩效审计衡量部门支出的经济性、效率性和效果，是澳大利亚政府部门预算绩效的重要评价者。我国单位部门内部应建立独立的预算绩效评价部门，尽量避免与其他被评价部门的利益接触，同时应更多地引入由专业人士组成的、更为多元化的第三方绩效评价机构，如审计机构、民间绩效评价组织等。

（四）实现部门整体支出绩效评价的信息共享与公开

信息共享可以帮助各部门之间更好地协调与沟通，从而提高部门预算绩效管理的效率。当前，可以运用大数据工具完善财政支出绩效管理体系，把财政、金融、工商、税务以及公检法司等各部门的碎片化信息收集在一起，建立统一的大数据平台，实现部门整体绩效数据信息在不同参与者之间的共用共享，打破部门之间的信息壁垒，解决不同部门之间信息不对称的难题。部门之间的信息共享能够保证有效的部门整体支出绩效信息在各部门之间顺畅流动，使各部门之间形成合力，共同推动绩效评价体系的完善，实现资源共享。例如，美国设置专门的绩效改进官，其工作职责之一就是确保政府机构把部门绩效目标的实现情况传达给国会和其他政府机构，并在政府机构的公共网站上公布相关信息；澳大利亚财政部定期更新其工作指南，促进各部门之间信息和经验的交流。部门之间信息的共享能够在一定程度上削弱传统绩效评价难以搜集绩效信息的不足，降低信息收集成本，提高工作的效率。

我国应探索建立部门绩效评价信息公开发布制度，利用信息平台公开相关绩效评价信息，深化人民群众对部门绩效管理的参与感，使相关内容得到大众的有效监督，提高预算部门的资金使用效益。可参考国外的做法，例如，美国政府部门的绩效评价结果经由国会审议后发布到政府信息平台向大众公开，公民可以随时登录网站，查阅绩效评价报告等相关信息，并向政府提出自己的意见；英国政府部门每年至少提交两次绩效目标报告，并定期在网站上公布相关信息。部门整体支出绩效评价信息的公开能够增强社会公众的参与感和使命感，强化公众对政府的信心，充分发挥内外部民众对绩效评价的监督功能。

（五）加强部门整体支出绩效评价结果的应用

部门整体支出绩效评价的最终落脚点在于其结果的有效应用。针对目前我国预算绩效结果应用机制相对“碎片化”的问题，应建立评价结果和部门预算相联系的激励约束机制和多维度结果应用机制，使评价结果和部门预算体系紧密联系在一起，通过问责机制增强部门主体责任意识，推动我国部门预算绩效管理的实质进展。

加强部门整体支出绩效评价结果的应用应着力做好以下三个方面的工作：第一，按照“谁支出、谁负责”“谁使用、谁评价”的原则，将评价结果纳入政府部门考核体系，建立问责和奖励制度，明确相关责任部门和责任人，提高各部门的绩效评价意识。例如，对于绩效评价结果归为“优秀”的部门，在不突破预算总额的前提下，可赋予更大的调剂权限，以提高部门增加财政资金使用效益的积极性和主动性。第二，将评价结果与次年财政预算安排、产业政策优化乃至官员个人考核晋升相关联，通过责任追究和责任倒查形成权责对等、以评促效的预算管理模式。西方国家常将绩效报告等信息作为下一年预算编制的参考依据。例如，美国《政府绩效与结果法案》要求联邦机构根据绩效评价结果向国会、管理和预算办公室（OMB）提交一份长达五年的战略计划，且这个计划每三年要更新一次；澳大利亚预算部门实行四年期滚动预算，澳大利亚财政部以“预算预测同实际结果相差不应超过0.5%”作为衡量预算部门绩效的标准之一。第三，坚持评价结果公开，以利于部门外部的社会监督，及时发现绩效评价工作中存在的问题。目前，我国预算绩效管理应用体系正在逐步构建中，未来还需进一步的完善，三管齐下的方案将推动部门整体支出绩效评价工作的进一步完善，促进我国财政资源更深层次的整合和发展。