我国农业保险大灾风险分散机制的思考

◎冯文丽 苏晓鹏

一、绪言

十几年间，一些学者对农业保险大灾风险分散机制问题进行了研究。王德宝（2011）提出，构建农业保险大灾风险分散体系需要综合运用再保险、巨灾风险基金和巨灾风险融资机制等多种风险分散工具和手段。赵晨（2012）对农业保险大灾风险的概念进行了界定，即农业保险公司无法承受过高赔付率的风险。庹国柱等（2013）提出，解决农业保险大灾风险问题需要的是一套制度安排或“应对预案”，可以是多元化的融资授权。庹国柱（2013）认为，我国可以从省和中央两级建立农业保险大灾风险分散体系，省一级政府层面选择市场化融资手段，如农业保险特种债券或政策性金融机构借款；中央一级可以设立大灾风险准备基金和农业保险再保险机构。何小伟、王克（2013）认为，农业保险大灾风险分散机制的财政支持方式有补贴性支持方式（保费补贴、经营管理费用补贴和税收优惠等）、直接投入性支持方式（政府出资建立风险准备金或资助购买再保险）和担保性支持方式（政府利用财政收入提供担保帮助保险公司获得融资）三种。吕晓英等（2014）则提出，我国农业保险大灾风险分散体系应该包括四个层面：第一个层面是农险经营机构的大灾风险准备金，第二个层面是农业保险经营机构购买再保险，第三个层面是中央和地方政府的大灾准备金，第四个层面是贷款及农业保险大灾风险债券等融资方式。吕晓英等（2016）认为，我国构建农业保险大灾风险分散体系有“财政兜底”和“融资预案”两种方式，“财政兜底”方式操作简单快捷，“融资预案”方式则有利于提高资金运用效率，是更优模式。吕晓英、倪海（2017）继续提出构建以“融资预案”为主的农业保险大灾风险分散体系的思路：对于大多数省级经营机构的亏损，在经营机构总公司申请、中央财政担保的前提下，通过融资方式获得缺口资金，并由全国大灾付息准备金支付融资利息；对于少数经济发达地区，可由地方政府承担或通过购买再保险的方式，为经营本地农险的机构提供大灾损失赔偿缺口资金。郑伟等（2019）将农险大灾分散体系经营主体实体化，整合地方政府建设的农业保险大灾分散体系和公司层面大灾风险准备金的职能，形成一套简单但涵盖全国的农险大灾分散体系。

综上所述，上述学者的共性观点是建立分层式、融资式的农业保险大灾风险分散机制，目前的共识是，我国农业保险大灾风险分散体系应包括保险公司的大灾风险准备金、再保险、中央和地方政府的大灾风险基金或融资等四个层面，这些成果是本文研究的重要基础。

本文的边际贡献为，提出我国农业保险大灾风险分散机制主要由保险公司层面的大灾风险准备金、再保险和中央政府层面的国家大灾风险基金构成，不主张省级政府层面成立大灾风险基金或对国家大灾风险基金出资，在此基础上，对国家大灾风险基金的提取、使用、规模和管理等问题进行具体分析。

二、建立农业保险大灾风险分散机制的原因

（一）大灾风险分散机制是农业保险制度建设的重要元素

农业风险很多时候都是系统性的，这削弱了保险公司在农户之间、作物之间、地区之间分散风险的能力，使农业保险具有“三高”特点，即“高风险性、高集中度、高赔付率”。Miranda & Glauber（1997）的研究表明，农业保险人的赔付率的变异系数大概是一般财产保险人的十倍，即农业保险人所面临的风险大约为一般财产保险人的十倍左右。

如果没有农业保险大灾风险分散机制，遇到农业巨灾损失，农业保险人要么陷入偿付能力不足甚至破产的境地，要么通过压低赔付以保证持续经营，但这种违反保险合同约定的做法，会使农民的损失难以得到充分补偿， 也影响农业保险惠农政策的效果和声誉。

为了防止保险公司因农业巨灾损失陷入破产境地、保证农业保险制度的可持续性，很多国家都建立了完备的农业保险大灾风险分散机制，一般至少包括三个层次：第一层次是直接保险人的大灾风险准备金制度；第二层次是政府支持的再保险制度；第三层次是再保险之后的超赔责任安排。例如，美国是由联邦农作物保险公司和私人再保险公司构成再保险体系分散大灾风险，当经营农业保险的商业性保险公司出现“赔不起”问题时，还可以向“商品信贷公司”融资或使用专项票据、债券融资支付巨灾损失赔款；西班牙是由国有农业再保险公司为直保公司提供再保险支持；加拿大联邦政府和省政府都向直保公司提供再保险支持，如果直保公司再保险摊赔及历年盈余积累仍不足以赔付时，联邦和省两级财政部门都向直保公司提供无息贷款帮助其履行赔偿责任；日本农业再保险体系由两层组成，第一层次由合作性质的都道府县农业共济组合联合会提供，第二层次由中央政府的农业共济再保险特别账户提供。

2019年10月，财政部等四部委发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，进一步明确了农业保险的政策性属性，提出农业保险作为分散农业生产经营风险的重要手段，具有推进现代农业发展、促进乡村产业振兴、改进农村社会治理、保障农民收益等重要作用。政策性农业保险不同于普通的商业性保险，它是我国农业支持保护政策的重要组成部分，保险公司随时退出经营会影响支农政策的稳定性，因此必须要有完备的大灾风险分散机制保证其业务经营的可持续性。

（二）全球气候变化对农业保险机构产生更大风险压力

中国是全球气候变化的敏感区和影响显著区，极端高温、极端强降水和极端天气事件呈增多趋势。1951-2019年中国年平均气温升温速率明显高于同期全球平均水平，近20年是20世纪初以来的最暖时期，20世纪90年代中期以来中国极端高温事件明显增多。2019年，云南元江等64站日最高气温达到或突破历史极值。在全球气候变暖的趋势下，我国高温灾害风险呈逐年升高趋势，旱灾发生频率上升、范围扩大，洪涝灾害高风险区域增加，使得农业巨灾和农业保险大灾风险发生概率较高，有必要完善农业保险大灾风险分散机制。例如，2021年7月中下旬，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，造成全省1515万亩秋粮受灾，绝收521万亩1。

（三）农业保险行业累积的风险逐渐变大

如图1所示，2007-2021年，我国农业保险简单赔付率（以下简称赔付率）呈现逐步升高的趋势，最低为46.99%（2011年），最高为78.50%（2019年），14年间平均为66.47%。

资料来源：中国银保监会。

如图2所示，2021年，我国农业保险赔付率为73.81%，在36个省、市、自治区中，赔付率最高的为西藏自治区，达到152.62%，最低为深圳市，为16.39%。2021年12月底财政部发布的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》规定，政策性农业保险承保机构的综合费用率不高于20%，这就意味着政策性农业保险业务的盈亏平衡赔付率为80%左右，即赔付率如果超过80%，保险公司就会亏损。如图2所示，在36个省、市、自治区中，有16个农业保险赔付率高于80%。

资料来源：中国银保监会。

而且，这十几年来，我国农业保险的发展主要表现为数量扩张，理赔的精准性不高，存在协议赔付、封顶赔付等不规范做法，导致实际赔款比合同要求的要低。如果严格按照保险合同精准赔偿，农业保险赔付率应该比现在的数据更高，无论是各省还是保险公司，亏损的年份会更多。

另外，在农业保险高质量发展的大背景下，农业保险的发展趋势正如很多文件提到的要实现“扩面、增品、提标”、“扩大农业保险覆盖面”、“提高农业保险保障程度”、由保成本到保产量、保价格、保收入转变，这些发展趋势都会使农业保险总金额即风险敞口大幅增加。

总之，通过观察15年来农业保险赔付率的纵向变化、2021年各省份赔付率的横向比较、实际赔付率可能更高以及不断变大的农业保险风险敞口，都凸显了加快建立农业保险大灾风险分散机制的必要性。

三、我国农业保险大灾风险分散机制建设现状

（一）国家对建立农业保险大灾风险分散机制高度重视

2006年以来，《农业保险条例》和很多中央文件都明确提出，国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》指出，要“完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”。2007年至2022年的16个中央“一号文件”中，有9个提到要建立大灾风险分散机制的问题。2013年3月1日起实施的《农业保险条例》，第一次从法规角度对我国建立农业保险大灾风险管理制度提出了要求。2013年7月国务院办公厅发布的《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》提出“建立完善财政支持的农业保险大灾风险分散机制”。2013年底，财政部出台《农业保险大灾风险准备金管理办法》，建立了保险公司层面的农业保险大灾风险准备金制度，标志着我国农业保险大灾风险分散机制的建立迈出了重要步伐。2014年8月发布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，明确提出“完善对农业保险的财政补贴政策，建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”。2019年2月，人民银行等五部门联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，提出“落实农业保险大灾风险准备金制度，组建中国农业再保险公司，完善农业再保险体系”。2019年10月，财政部等四部门联合发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出：“完善大灾风险分散机制。加快建立财政支持的多方参与、风险共担、多层分散的农业保险大灾风险分散机制。”

（二）建立公司层面的农业保险大灾风险准备金制度

2013年底，财政部出台《农业保险大灾风险准备金管理办法》，规定经营政策性农业保险的保险机构都要建立“大灾风险准备金”。该准备金由“保费准备金”和“利润准备金”构成，保险机构分别按照农业保险保费收入和超额承保利润的一定比例计提大灾准备金并逐年滚存，专项用于弥补农业大灾风险损失，可在农业保险各大类险种之间统筹使用，以农业保险大类险种的综合赔付率作为使用大灾准备金的触发标准。

近年来，大灾风险准备金在农业保险补偿中的重要作用和意义已经显现。例如，2014至2019年，阳光农业相互保险公司提取大灾风险保费准备金9.61亿元、利润准备金3.88亿元。至2018年末，公司累计动用大灾风险保费准备金8.82亿元。2019年，公司再次遭受重大自然灾害，历年积累的大灾风险保费准备金全部用于支付赔款。

（三）不断完善农业保险再保险机制

2014年11月，由中国财产再保险有限责任公司和中国人民财产保险股份有限公司发起成立的由24家（后来发展到34家）成员公司参与的中国农业保险再保险共同体（以下简称“农共体”），为我国农业保险作出了重要贡献:第一，“农共体”发挥农业再保险市场主渠道的作用。“农共体”成立后，扭转了我国农业保险对国际再保市场高度依赖的局面，大幅提升了国内农业再保险市场的定价权和话语权。2015-2019年，“农共体”共承接266.53亿元分保费，共支付292.38亿元赔款，保费和赔款均占全国农业保险再保险市场50%左右的份额，发挥了市场主渠道的作用。第二，“农共体”有力支持农业保险的创新发展。“农共体”为国家推进农业大灾保险、完全成本保险、收入保险、特色农产品保险奖补试点及地方各类价格保险、气象指数保险、优势特色农产品保险等创新产品提供再保险支持，有力支持了农业保险的创新发展。第三，“农共体”为中国农业再保险股份有限公司（以下简称“中农再”）奠定了初步的技术和市场运作基础。“农共体”经过五年发展，为“中农再”积累了很多经营技术和经营经验，为我国建立财政支持的多方参与、风险共担、多层分散的农业保险大灾风险分散机制奠定了运作基础。

2020年12月，“中农再”获批开业。“中农再”是经国务院批复、由中央财政和八家金融机构共同发起设立，由银保监会批准的中央金融企业，是我国唯一的专业农业再保险公司。“中农再”定位于财政支持的农业大灾风险分散机制的基础和核心，基本功能是分散农业大灾风险，推动建立并统筹管理国家农业保险大灾风险基金，加强农业保险数据信息共享，承接国家相关支农惠农政策。“中农再”成立后，接手了“农共体”的业务和职责，与35家农业保险经营公司签订了再保险标准协议，为农业生产提供风险保障约1万亿元（庹国柱，2020）。

（四）地方政府探索农业保险大灾风险分担机制

在农业保险试点探索的这十几年，一些省、直辖市建立了地方政府参与的农业保险大灾风险分担机制（简称地方政府分担机制）。地方政府分担机制主要有两种方式：一是直接分担方式，即地方政府通过财政托底、建立和使用大灾准备金等方式，承担一部分农业保险超赔责任；二是再保险介入方式，由地方政府出资购买再保险或为直保公司提供保费补贴购买再保险转嫁部分超赔责任。

地方政府分担机制中，上海模式相对简单，至今还在发挥作用。2006年，上海率先制定出台了《上海市农业保险特大灾害补偿试行方案》，2014年建立了农业保险大灾风险分散机制。目前实施的办法是2019年8月发布的《上海市农业保险大灾风险分散机制实施办法》，该办法规定：政策性农业保险业务年赔付率90%以下的赔偿责任，由保险机构自行承担；90%-150%的赔偿责任，鼓励保险机构通过购买再保险、使用公司大灾准备金等方式承担，政府提供60%的再保险保费补贴，补贴总额最高不超过800万元；赔付率150%以上的损失，使用公司大灾风险准备金仍不能弥补的，可向市农业农村委、市财政局申请大灾风险补助资金。

四、我国农业保险大灾风险分散机制存在的问题

（一）缺乏系统性顶层设计

目前，我国农业保险大灾风险分散机制还缺乏系统性的顶层设计，主要表现为：保险公司层面的大灾风险准备金制度还不完善；政府支持的再保险供给能力还很有限，经营比较粗放；只有少数地方政府建立了农业保险大灾风险分担机制，但建立的模式各不相同，和以后将要建立的全国性分担机制很难接轨；中央政府层面财政支持的农业保险大灾风险分担机制如何建立尚无明确思路，等等。在大灾风险分散机制不健全的情况下，我国农业保险面临的风险敞口很大（冯文丽、苏晓鹏，2019），如农业大省黑龙江省的农业风险敞口就非常大，2019年农业保险赔付率为144.29%，但没有建立地方政府支持或参与的大灾风险分担机制。

（二）公司层面大灾风险准备金制度存在不足

公司层面大灾风险准备金制度存在的不足有：第一，大灾风险保费准备金计提比例上限规定过死。《农业保险大灾风险准备金管理办法》分省对种植险、养殖险、林木保费的保费准备金计提比例作了规定，种植保险最高8%、养殖保险最高4%、林木保险最高10%，但其实这种比例是没有必要规定的。第二，税收优惠政策不到位。《财政部、国家税务总局关于保险公司准备金支出企业所得税税前扣除有关政策问题的通知》允许税前扣除的农业保险大灾风险准备金要扣减上年度已在税前扣除的大灾准备金结存余额，导致保险公司按当年保费收入提取的大灾保费准备金无法全额进行税前扣除，甚至还可能调增所得税，导致保险机构不能最大限度地积累大灾风险保费准备金。第三，没有明确规定非公司制的农业互助保险组织如何提取大灾风险准备金。

（三）地方政府层面的分担机制复杂多样不完善

在已建立的农业保险大灾风险地方政府分担机制中，各省、市对农业保险大灾风险这个基本概念的定义标准都不一样，大灾风险分担机制更是各不相同，对政府部门是否出资、如何出资也没有统一的规定，复杂多样、不统一的地方政府分担机制，和将来可能成立的中央政府层面的分担机制很难有效衔接。另外，这些地方政府分担机制也都有不完善的方面。例如，北京市政府出资为农业保险机构统一购买再保险的方式，再保险费用较高，对农业体量较大、财政实力不强的省份不具有可复制性；上海市对赔付率超过150%的损失由财政临时安排大灾风险补助资金，这容易造成政府资金压力过大；江苏模式中各级政府大灾风险基金的结构、资金来源安排及巨灾损失分摊都比较复杂，管理成本较高，等等。

（四）中央政府层面的分担机制如何建立尚无明确思路

目前，学界和业界对于我国农业保险大灾风险分散机制的框架基本有了共识，即构建“公司层面大灾风险准备金——政府支持的再保险——省级政府层面的分担机制——中央政府层面的分担机制”四层分担体系。公司层面的大灾风险准备金制度已经建立但不完善，再保险机制也在积极探索并不断完善，但对于中央政府层面的分担机制如何建立，目前还没有明确思路。

五、完善我国农业保险大灾风险分散机制的建议

（一）构建财政支持的农业保险大灾风险分散机制

《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出“建立财政支持的多方参与、风险共担、多层分散的农业保险大灾风险分散机制”的基本框架，也提出了如何建立的具体思路：落实农业保险大灾风险准备金制度，增强保险机构应对农业大灾风险的能力；增加农业再保险供给，扩大农业再保险承保能力，完善再保险体系和分保机制；合理界定保险机构与再保险机构的市场定位，明确划分中央和地方各自承担的责任与义务。

这些基本框架需要以法律的形式进行规范。建议颁布《农业保险法》或修订《农业保险条例》，通过法律程序构建由直保公司、再保险公司、地方政府和中央政府等主体组成的农业保险大灾风险分担体系，明确直保公司、再保险公司和国家大灾风险基金的赔偿责任及分工，让所有参与者对运行机制具有稳定的预期，并有章可循、有法可依、合规运行，确保农业保险大灾风险分散机制的顺利运行。

（二）完善公司层面大灾风险准备金制度

一是对保费准备金提取比例不再进行规定，由保险公司根据风险水平和经营战略自行提取，只要滚存余额不超过文件所规定的当年农业保险自留保费即可；二是加大税收优惠政策，将大灾保费准备金税前差额扣除调整为全额扣除，鼓励直保公司落实大灾准备金制度，提升抵抗大灾风险的能力；三是加快出台相互制保险组织大灾准备金管理办法，扩大大灾风险准备金管理办法的适用主体范围。

（三）完善再保险体系和分保机制

农业保险再保险体系是大灾风险分散机制中承上启下的重要环节，承担农业保险的中层风险，与直保公司大灾风险准备金和国家大灾风险基金对接。在完善再保险体系和分保机制过程中，应充分发挥“中农再”的核心作用。一是“中农再”应担任中国农业保险市场上最重要再保险接受人的角色，通过标准再保险协议规范与直保公司政策性农险业务的分保关系，既要有一定的机制保证直保公司向其分保，也要赋予直保公司较大的自由选择权；二是允许其他商业再保公司参与农业保险再保险，以增加市场适度竞争，增加再保险供给，扩大再保险承保能力；三是优化再保险费率测算机制，降低直保公司的再保险费负担；四是“中农再”应充分利用再保险人的身份和有利条件，加强对农业保险基础信息的整合、积累和共享，提高农业保险的信息管理水平，加强对费率分区、大灾风险评估等问题的深入研究，促进农业保险和再保险的科学高效发展，也为政府的农业风险管理决策奠定坚实基础。

（四）建立财政支持的国家大灾风险基金制度

吕晓英等（2014）提出，农业保险大灾风险分担体系，除了公司层面的大灾准备金制度和公司购买再保险以外，还需要建立省级政府和中央政府层面的大灾风险准备金。但本文并不主张建立省级政府层面的大灾风险基金或由省级财政对国家大灾风险基金出资，建议我国建立中央财政支持的、结构简单的、容易操作的国家大灾风险基金。具体思路如下：

1.仅建立中央财政支持的国家大灾风险基金。这样做的好处有：一是大灾风险基金的层级较少，结构简单，筹资较快，便于操作；二是可以在全国范围内更广泛地分散风险；三是如果建立省级财政支持的大灾风险基金或由省级财政对国家大灾风险基金出资，一般都是按照各省的农业产值或农业保险保费规模筹资，无论选取哪个指标进行出资，都会导致农业大省的农业保险补贴财政负担进一步加重；四是省级财政目前及未来的农业保险补贴负担已经很重，需要对中央财政保费补贴品种进行配套补贴，还要对地方特色农业保险提供大部分保费补贴，一些农业大省目前承担农业保险保费补贴都很吃力，再让出资建立大灾风险基金难度很大，也没有必要。

2.如何使用大灾风险基金。以某公司在某省的种植业保险和养殖业保险的赔付率作为申请使用大灾风险基金的触发标准。之所以将种植业保险和养殖业保险的赔付率分开测算，是因为两者的风险因素、风险事故和损失各不相同，混在一起测算触发的概率显著降低，大灾风险基金保障的精准性和效果也受到影响。但也不能以单一险种的赔付率作为触发机制，有些保费规模比较小的创新险种或者特色农业保险，试点初期赔付率超过200%的概率非常大，频繁启动大灾风险基金，会使大灾风险基金失去了“救急”的意义。具体来说，某公司在某省的种植业保险或养殖业保险赔付率200%以下的超赔责任由直保公司购买再保险和公司层面的大灾准备金承担；赔付率在200%-300%之间超赔责任的90%，可向国家大灾风险基金提出使用申请；剩余10%及其他超赔责任，则由保险公司利用其他方式自行解决，这主要是为了防止保险公司过度依赖国家大灾风险基金而产生的道德风险。

3.如何提取国家大灾风险基金。中央财政每年按照上一年度全国农业保险保费收入的一定比例列出预算，往国家大灾风险基金中注入资金，单独列账，逐年滚存累积，单独使用，当积累到一定规模没有使用的话，就不再注入资金。使用之后，可以继续注入资金，直到达到预定规模时中止。例如，2021年全国农业保险保费为965亿元，假如按照2%的比例出资，则需要中央财政往国家大灾风险基金中注入19.3亿元。

4.大灾风险基金规模的确定。国家大灾风险基金承担赔付率在200%-300%之间超赔责任的90%，即承担90%赔付率的超赔责任，理论上基金规模的最高上限为当年全国农业保险总保费收入的90%，但实际上根本不需要这么多，因为全国所有省份、所有公司在同一年度赔付率都达到300%的可能性几乎没有。基金的最佳规模到底应为多少，还需要利用这十几年各省、各公司的赔付数据详细测算。

5.国家大灾风险基金的管理与使用。国家大灾风险基金可以由“中农再”管理，负责大灾风险基金的规模测算、资金申请、拨付、收回及保值增值等工作。保险公司不能无偿使用大灾风险基金，可以低息或者无息，但是本金需要在使用后的一定时期内逐步归还。在特殊情况下，例如连续遇到大灾风险损失，可以延长还本时间。这样设计，主要是为了防止保险公司的道德风险，也有利于资金的有效使用。

注释：

12021年河南发生重大洪涝灾害，秋粮受灾严重，但河南省农业保险赔付率并不是特别高，这主要因为当时河南省取消了玉米政策性保险、而秋粮作物中70%都是玉米所致。2022年，河南省政策性玉米保险已经恢复。