我国10 个国家公园体制试点区对比研究

张星烁 ，周大庆 ，邢圆

（1. 生态环境部南京环境科学研究所，南京210042；2. 东北林业大学，哈尔滨150040）

建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，对于提升我国生态文明建设水平、促进人与自然和谐共生、建设美丽中国具有极其重要的意义（黄宝荣等，2018；唐芳林等，2019；杨锐，2021）。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，标志着我国国家公园体制的顶层设计初步完成，国家公园建设进入实质性推进阶段。2019 年6 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求创新自然保护地管理体制机制，建立形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系（中共中央办公厅，国务院办公厅，2019；陈君帜，唐小平，2020）。

为稳步推进国家公园体制建设，我国开展了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、神农架、海南热带雨林、武夷山、南山、普达措、钱江源-百山祖等10 个国家公园体制试点，总面积约230 000 km2，涉及吉林、黑龙江、浙江等12 省，约占陆域国土面积的2.3%（李博炎等，2021）。国家林业和草原局正在组织开展国家公园体制试点区任务完成情况评估验收（侯鹏等，2019），国务院于2021年9月30日对三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等5 个国家公园予以批复，并于同年10 月12 日《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议（COP15）领导人峰会上公开宣布。作为第一批国家公园，涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类。这意味着国家公园体制试点取得初步成效，国家公园总体布局迈出坚实步伐，对于建立以国家公园为主体的自然保护地体系具有重要的示范引领作用。

本研究基于国家公园总体规划和公开渠道刊发的权威新闻、公报等资料，结合对祁连山、东北虎豹、海南热带雨林等国家公园的实地调研，通过对比分析我国10 个国家公园体制试点区，以及首批正式设立的5 个国家公园和另外5 个国家公园体制试点区的差异，明确了各国家公园体制试点区的优势和不足，并据此提出相关政策建议，为稳步推进我国国家公园体制建设提供技术支持。

1 研究方法

1.1 搜集整理国家公园总体规划

通过网络搜索、联系相关部门和编制单位等，获得10个国家公园的总体规划文本：《神农架国家公园总体规划（2016—2025 年）》（2017 年 6 月发布）、《东北虎豹国家公园总体规划（2017—2025 年）》（2017 年12 月发布）、《三江源国家公园总体规划》（2018 年1 月发布）、《祁连山国家公园总体规划》（2019 年2 月）、《南山国家公园总体规划（2018—2025 年）》（2019 年7 月发布）、《大熊猫国家公园总体规划》（2019 年10 月发布）、《武夷山国家公园总体规划（2017—2025 年）》（2019 年 12 月发布）、《海南热带雨林国家公园规划（2019—2025 年）》（2020 年4 月发布）、《香格里拉普达措国家公园总体规划（2019—2025 年）》（2020 年4 月发布）和《钱江源-百山祖国家公园总体规划（2020—2025 年）》（2020年8月发布）。

1.2 筛选关键指标并提取相关数据

根据研究内容，考虑数据的针对性和可对比性，筛选反映国家公园体制试点区基本情况、人类活动、生物多样性现状、管理情况的关键指标18 个。其中，反映国家公园基本情况的指标5个：区位、总面积、功能分区面积、自然保护区面积占比、主要保护对象等；反映国家公园人类活动情况的指标3 个：人口密度、耕地面积、集体土地面积；反映国家公园生物多样性现状的指标7个：主要生态系统类型、脊椎动物种类、高等植物种类、国家重点保护野生动植物种类等；反映国家公园管理情况的指标3个：管理体制、制度建设、投资预算等。

特别说明两点，一是《指导意见》要求：“国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。”因部分国家公园总体规划编制时间早于《指导意见》印发时间，因此在划定国家公园功能分区时，存在多于2 个分区的情况，如三江源国家公园被划分为核心保育区、生态保育修复区和传统利用区，东北虎豹国家公园被划分为核心保护区、特别保护区、恢复扩散区和镇域安全保障区，神农架国家公园被划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区等。为与《指导意见》有效衔接，且便于对比，在统计一般控制区面积时，将核心保护区（或者严格保护区）之外的功能分区均作为一般控制区。二是由于10个国家公园总体规划的编制时间均早于2021 年，而国家重点保护动植物指标数据来自总体规划，故本研究中涉及的国家重点保护动植物种数仍依据《国家重点保护野生动物名录》（1989 年）和《国家重点保护野生植物名录（第一批）》（1999年）核定。

在总体规划中，提取18 个指标相关数据或信息。为保证数据的时效性，通过梳理公开渠道刊发的权威新闻、公报等，整理各国家公园体制试点区在制度建设、生物多样性监测等方面的最新进展。通过对比，分析10 个国家公园体制试点区在基本情况、人类活动、生物多样性、管理情况等方面的差异。

2 结果

2.1 国家公园基本情况

10个国家公园体制试点区：西部4个、东部和中部各3个。总体上，国家公园体制试点区的选取，充分考虑了地区的差异性和均衡性，以期为将来推广建立全国性的国家公园体制积累经验。

10 个国家公园平均面积为22 397.2 km2±36 945.4 km2，其中面积最大的是三江源国家公园（123 141.4 km2），普达措国家公园面积最小（602.1 km2）。10 个国家公园核心保护区平均面积为14 945.9 km2，占平均面积的57.5%；一般控制区平均面积为7 451.3 km2，占42.5%。7 个国家公园核心保护区面积占比低于平均值，其中，东北虎豹国家公园核心保护区面积占比是唯一低于50%的国家公园；大熊猫国家公园核心保护区面积占比最高，达74.2%（图1）。

图1 10个国家公园体制试点区核心保护区和一般控制区面积占比Fig. 1 Area ratio of core protection zone and general control zone in the 10 pilot areas of national park system

10 个国家公园共涉及70 个自然保护区，其中大熊猫国家公园包含的自然保护区数量最多，为42 个；其次为海南热带雨林（9 个）和东北虎豹（7 个）国家公园，其余7 个国家公园仅包含1~3 个自然保护区，如武夷山、南山、普达措国家公园仅包含1 个自然保护区。自然保护区面积占国家公园总面积的51.8%，其中，自然保护区占三江源国家公园的比例最大，达91.7%；普达措国家公园的比例最小，仅23.5%。

关于主要保护对象，以保护野生动物及其栖息地为主的有2个：东北虎豹、大熊猫国家公园，其余8 个均是以保护森林、草原、湿地等自然生态系统为主。以自然生态系统为主要保护对象的国家公园，其主要保护对象一般较为综合，涵盖典型植被、生物多样性、自然资源、文化等多方面。

2.2 国家公园人类活动情况

从人口密度、集体土地面积、耕地面积3 个方面探讨10 个国家公园体制试点区的人类活动情况。人口密度方面，10 个国家公园平均人口密度为（1.9±12.8）人/km2，总体上人口密度较低，但差异很大，其中，南山国家公园的人口密度最高，三江源国家公园的最低。集体土地方面，国家公园平均集体土地面积为1 369.8 km2±2 282.7 km2，占10 个国家公园平均面积的34.4%，占比较高，其中，大熊猫国家公园的集体土地面积最大，祁连山国家公园的占比最小。耕地方面，国家公园平均耕地面积为110.2 km2±176.7 km2，占10个国家公园平均面积的1.6%，其中，东北虎豹国家公园的耕地面积最大。总体上，南山、钱江源-百山祖等国家公园的人口密度以及集体土地和耕地面积占比均较高，人类活动强度大，为国家公园后续管理带来较大挑战（表1）。

表1 10个国家公园体制试点区人类活动概况Table 1 Overview of human activities in the 10 pilot areas of national park system

2.3 国家公园生物多样性现状

10 个国家公园体制试点区中，祁连山、三江源国家公园的主要生态系统类型为高寒草原和高寒草甸生态系统，其余8个国家公园的主要生态系统类型均为森林生态系统。8 个以森林生态系统为主的国家公园，其保护的主要植被类型各不相同，具有广泛的代表性。海南热带雨林国家公园为热带雨林，东北虎豹国家公园为针阔混交林，普达措国家公园为硬叶常绿阔叶林和云冷杉林，大熊猫和神农架国家公园为常绿落叶阔叶混交林，南山、武夷山和钱江源-百山祖国家公园为常绿阔叶林。

不论是脊椎动物和高等植物的物种丰富度，还是国家重点保护野生动植物的物种数，10 个国家公园体制试点区的生物多样性都很高。物种丰富度方面，10 个国家公园脊椎动物和高等植物平均为 2 768.8 种±1 212.7 种，其中神农架、海南热带雨林、大熊猫国家公园的物种丰富度最高。从单位面积保护的脊椎动物、高等植物、国家重点保护动植物物种数看，面积较小的普达措、钱江源-百山祖国家公园居于前列，以较小的面积保护了大量野生动植物，单位面积生物多样性保护效率最高（表2）。

表2 10个国家公园体制试点区脊椎动物和高等植物物种数Table 2 Number of vertebrates and vascular plants in the 10 pilot areas of national park system

国家重点保护野生动植物方面，10 个国家公园国家重点保护野生动植物平均种数为85.2 种，其中大熊猫、海南热带雨林、神农架国家公园最多，东北虎豹、南山、普达措、三江源国家公园的均低于平均值。从单位面积国家重点保护物种数看，无论是脊椎动物还是高等植物，钱江源-百山祖国家公园均位居第一位（图2）。

图2 10个国家公园体制试点区国家重点保护动植物物种数Fig. 2 Number of nationally key protected wildlife in the 10 pilot areas of national park system

2.4 国家公园管理情况对比

管理体制方面，目前10 个国家公园体制试点区主要有3 种管理模式：中央直管、中央和省级政府共同管理、中央委托省级政府管理，基本建立了国家公园统一、分级管理架构。其中，采用中央直管模式的仅1 个，即东北虎豹国家公园，由中央委托国家林业和草原局垂直管理；采用中央和省级政府共同管理模式的有2个，分别为祁连山国家公园和大熊猫国家公园；其余7个均采用中央委托省级政府管理模式，其中三江源、海南热带雨林、武夷山、钱江源-百山祖等4 个国家公园由省政府垂直管理，神农架国家公园由湖北省政府委托神农架林区政府代管，普达措国家公园由云南省政府委托迪庆藏族自治州政府代管，南山国家公园由湖南省政府委托邵阳市政府代管。

制度建设方面，各国家公园体制试点区积极编制出台保护管理条例或办法，探索实行“一园一规”，其中已出台的有8个，按照其发布时间依次为三江源、神农架、武夷山、大熊猫、南山、普达措、海南热带雨林、钱江源-百山祖国家公园。目前，祁连山国家公园编制的《祁连山国家公园条例》已组织召开专家咨询会，但尚未发布实施；东北虎豹国家公园正在开展立法工作。

投资预算方面，仅4个国家公园总体规划明确了投资预算和总额，分别为神农架、武夷山、普达措、钱江源-百山祖等国家公园。其中，钱江源-百山祖国家公园的投资预算额最高（254 776 万元），其后依次为普达措国家公园（96 235 万元）、神农架国家公园（93 584 万元）和武夷山国家公园（79 637 万元）。

3 讨论

3.1 比较首批设立的国家公园与其他试点

通过对比分析首批正式设立的5 个国家公园（三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山）和尚在试点的5 个国家公园（祁连山、神农架、南山、普达措、钱江源-百山祖），结果表明：二者在总面积、核心保护区占比等14 个可量化指标方面无显著差异（表3）。结合平均值可以看出，首批设立的国家公园面积普遍较大，其人类活动干扰更小，单位面积的动植物和保护物种也更单一。国家公园的设立不仅倾向于避免历史问题继续遗留，考虑如何解决自然保护地与当地居民发展的矛盾，也会优先保护群落组成更简单、抵抗力稳定性较弱的生态系统。

表3 首批设立的国家公园与其他试点对比分析Table 3 Comparative analysis of approved and other pilot national parks

3.2 科学确定国家公园及其功能分区的面积

当前我国国家公园体制试点区划定的国家公园范围一般以现有的多类型自然保护地为基础，其范围的确定综合考量了原有的保护地边界和功能分区以及生态完整性、与地方经济发展的协同性等因素（何思源等，2019；侯鹏等，2019；朱里莹等，2019）。将现有自然保护地周边生态系统保存良好、生态区位极为重要、保护管理基础较好的区域纳入国家公园范围，是具有中国特色、适合中国国情的国家公园设立模式。

根据《指导意见》，国家公园以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，其重要特征之一就是“保护范围大、生态过程完整”。国家公园的大小并无统一的标准，国家公园的面积应平衡生态系统原真性、完整性、保护与管理可操作性（申小莉等，2021）。10 个国家公园体制试点区面积差异非常大，其标准差达到36 945.4 km2，三江源国家公园的面积甚至达到了普达措国家公园的204 倍。大面积的国家公园，一方面给日常的管理、巡护、生态环境监管带来压力，另一方面对于中东部人口密度较大的区域，协调保护与发展关系的难度更大；而国家公园面积过小，又可能难以保证生态系统的原真性和完整性，也面临代表性不足等问题。

建议国家公园在范围和功能分区划定时，在保证生态过程和生态功能的连续性、完整性的基础上，充分考虑生态重要性和管理可操作性，实事求是、统筹考虑、科学划定；划定核心保护区时，要加强科学研究，综合考虑东、中、西部的实际情况，科学合理确定核心保护区面积占比，着力通过优化不同功能分区的管控规则提升保护成效，平衡保护与发展。

3.3 稳步构建自然生态的梯度保护体系

《关于进一步加强生物多样性保护的意见》再次强调了就地保护的重要意义，旨在通过优化调整自然保护地，加强对生物多样性保护优先区域的保护监管（中共中央办公厅，国务院办公厅，2021）。遥感监测显示，国家级自然保护区内的人类活动非常普遍（刘晓曼等，2020），目前各地对于设立国家公园的态度都非常积极，并且希望通过国家公园的设立来解决自然保护地内的历史遗留问题，但设立国家公园并不能解决所有问题。本研究发现南山国家公园、钱江源-百山祖国家公园内的人类活动强度较高，协调保护与发展的关系难度较大；大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园的集体土地和耕地面积总量大，给后续的监督管理带来一定挑战。

建议综合考虑地理位置、区域特点、自然环境、保护对象、社区发展等因素，科学论证其保护价值与保护优先级，合理确定国家公园、自然保护区、自然公园、风景名胜区等保护形式，逐步构建自然生态的梯度保护机制，实现以国家公园为主体、自然保护区为基础、自然公园为补充的中国特色自然保护地体系。对于人口密度较大、集体土地和耕地较多的自然保护地，因其生态系统完整性将大幅降低（彭杨靖等，2021），需谨慎纳入国家公园，建议优先保持其现有保护地类型，在对其保护价值进行科学论证后再适当调整为其他保护形式。

3.4 努力探索建立人与自然和谐共生新模式

对于国家公园内的人类活动，要有科学的认识。一方面，自然保护地的人类活动并不代表生态破坏，有些人类活动对主要保护对象是有益的（丁长青，李峰，2005）；另一方面，自然保护地的人类活动也不等同于人类干扰，只有威胁主要保护对象生存繁衍、造成一定程度生态破坏的人类活动才能称之为人类干扰（高吉喜等，2021）。对于具有明显负面影响的人类活动，要予以清理整治；对于与管理密切相关的人类活动，要优化管控规则，通过管理促进保护；对于有利于主要保护对象的人类活动，要通过制度、资金、技术等予以规范和支持。

部分国家公园对于如何促进社区参与和惠益共享已经进行了一定的探索（龙文兴等，2021；申小莉等，2021；杨宇明等，2021；曾晴，雷光春，2021；赵新全，2021）。建议进一步梳理明确国家公园人类活动清单，完善法律法规与相关政策，进一步探索建立人与自然和谐共生的新模式，努力促进生态环境高水平保护和经济社会高质量发展的双赢。

3.5 持续开展国家公园生态调查和监测

《指导意见》明确国家公园是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域。《关于进一步加强生物多样性保护的意见》提出2025 年国家重点保护野生动植物物种数保护率达到77%，2035 年国家重点保护野生动植物物种、濒危野生动植物及其栖息地得到全面保护。由此可见，保护生物多样性是国家公园的主要目标之一，对于国家公园科学管理、有效管理至关重要，有利于摸清国家公园自然资源状况，有利于识别国家公园生态系统动态变化和威胁因素，有利于评估管理活动的影响（姚帅臣等，2019；邓冉等，2021；张丛林等，2021）。

部分国家公园已经初步建立了生态监测体系（武夷山国家公园管理局，2021；徐卫华等，2021），建议加强国家公园监测监管体系与生物多样性监测网络的深入融合，根据管理目标、保护对象等持续开展生态环境调查和监测，定期系统地开展生物多样性调查监测，掌握生物多样性的变化动态，必要时将国家公园附近生态环境较好的区域、与生态保护密切相关的社会经济、人类活动等纳入调查范围，为优化国家公园的边界范围和功能分区、制定针对性的保护措施、开展保护成效评估等提供基础数据支撑，将监测与管理进行有效融合，实现国家公园长期高质量发展。

3.6 进一步加强国家公园生态环境监管

强化国家公园生态环境监管是自然保护地改革的重要内容，是“源头严防、过程严管、后果严惩”的全过程国家公园生态环境监管制度体系的重要内容（李博炎等，2017；刘伟玮等，2019）。一是要充分发挥法制在国家公园生态环境监管中的引领和推动作用，加快推进“自然保护地法”“国家公园法”等立法工作，做好顶层制度设计，尤其是明确中央和地方以及相关部门在国家公园设立、建设、管理、监督等任务中的事权划分和责任分工，完善资金保障体系以及执法监管制度等（李博炎等，2021；欧阳志云等，2021；苏红巧等，2021）。二是建立国家公园生态环境监管平台，集成生态监测、人类活动监测、环境监测等模块，开展国家公园保护成效评估，定期发布国家公园保护成效评估报告，并加强成果运用，将评估成果纳入生态文明建设目标考核等。三是加强对破坏国家公园生态、总体规划实施情况的监管，尤其是涉及工程建设、生态环境保护措施等相关内容，持续开展“绿盾”自然保护地强化监督，强化上下联动，严厉打击国家公园内违法违规问题，坚决守住国家生态安全中最重要的一环。