新时代国有资本运营公司微观治理路径研究

江少波

（广西农业职业技术大学，南宁 530005）

0 引言

党的十八大以来，国有经济改革发生了质的飞跃，尤其是国有企业盈利质量、股权结构、内部治理等方面取得了较大的成就，进一步强化了国有经济对国民经济发展的正确导向和影响力。在推进国有企业深度改革实践中，国家提出了发展国有运营公司的新策略，与原有的国有企业管理路径（“国资委—国有企业”）相比，新改革措施增设了资本运营公司作为国资委与国有企业之间的“缓冲层”，能进一步减轻国资委对国有企业的干预，最大程度激发国有资本运营的市场活力。资本运营公司是实现国有资产市场化运作的平台，能充分发挥国有资本的投资活力，扩大辐射范围，有利于实现由“管资产”向“管资本”变革。资本运营公司不仅连接政府与国有企业，又是国有资本的运营主体，其内部环境和治理机制对决策制定、实施及有效性具有重大影响。当前，国有资本运行治理理论与实践处于先行先试阶段，积累了一定的经验，但其与传统公司的治理方式和路径存在不同，基于此，本文在新时代背景下，探索国有资本运营公司微观治理路径，以期对促进新时代国有企业高质量发展提供有益借鉴。

1 国有资本运营微观治理研究综述

国有资本运营是新时代国有企业改革的延伸和深化，根本目的是提高国有资产的运营效率和市场竞争力，国外文献主要从国有资本控制权安排、国有资本管理体制和国有资本经营效率等方面展开研究，而国内研究则聚焦于国有资本运行主体职能确定、国有资本运行机制和监督机制设计等领域。

1.1 国外研究综述

在国有企业改革过程中，国有资本的出资者决定着控制权与管理体制，也决定着国有资本运行效率。Koppell（2007）认为，国有企业的目标包括经济效益和部分政府职能的履行；Coase（1994）认为，当国有产权的交易费用高于市场交易费用时，产生低效率的资源配置，国有企业改革的重点就是产权改革，实现资源合理配置。Chan（2009）认为，国有企业改革的关键节点在于产权、管理权的安排。Grossman（2005）在批判Coase（1994）观点的基础上提出了不完全契约理论，以解释国有企业出资者的双重角色和代理成本问题。在国有企业改革及产权安排研究实践方面，西方研究者提出国有企业私有化的改革理念，Sam（2013）认为，私有化程度存在最优化状态，公私合营、交叉持股等混合所有制企业是提高国有企业运营效率的最佳方式。

1.2 国内文献综述

国有企业改革历经长期实践发展，已经形成稳定的治理结构，现有研究聚焦于混合所有制产权制度安排及相应的机制和效应、资本运营公司在国有资本中职能界定、运行与监督机制等。潘泽清（2016）认为，国有运营公司扩宽了混合所有制改革的范围。吴秋生（2019）认为，混合所有制改革对资本结构、现金持有量优化、企业创新等具有重要影响。厉以宁（2014）认为，应设置综合性国有资本投资基金公司。陈道江（2014）认为，国有资本运营公司核心职能是作为国资委的经理人，以出资人的身份运营国有资产。陈信元（2007）、余明桂（2010）认为，政府干预显著降低绩效，设置资本运营公司能显著降低行政干预，提升绩效，被称为“放权机制”。股权结构安排能显著缓解代理冲突，降低代理成本，进而提升公司业绩，通过“人格化”股东身份地位确定，使国有企业有明确的股东地位，切实履行监督职责。

2 国有资本运营治理理论与机制分析

2.1 国有资本及国有资本运营概念界定

国有资本运营公司是在党的十八届三中全会首次提出国有企业改革全新理念与措施，其内涵原理、改革理念与实践操作层面与传统国有资产监管体制存在较大的差异。国有资本是指“国家履行出资，在企业中依法形成的资本和权益”，《企业国有资本与财务管理暂行办法》中的定义为：国有资本是国家对企业各种投资和投资所形成的权益，国有资本不仅具有资本一般特征，还具有体现社会主义生产关系的特殊功能，国有资本营运的主体是资本所有者、管理者，但与一般资本相比，国有资本运营主体是全民，是一个抽象且缺乏直接实施决策行为能力的主体，因此，国有资本必须由国家经过授权、代理等形式赋予其“人格化”的管理者来实施投资等决策。国有资本运营管理体制的变革核心是减少行政干预，提升市场化程度。

2.2 资本运营治理理论与机制分析

委托代理理论认为两权分离导致所有者与经营者利益期望存在差异，进而产生有悖于契约精神行为，最典型的就是“逆向选择”和“道德风险”，从而给所有者造成不利后果的行为。资本运营公司是资本运营的主体，其目的是减少行政干预，通过国有资本运营公司的“隔离层”作用以及“人格化”股东治理机制能较大程度缓解代理问题。

有效的激励机制对治理代理冲突问题具有重要意义。从作用机制上来看，首先，有效的激励能提高股东、董事会内部治理的积极性和质量，从而减少代理成本、提升业绩，设置国有资本运营公司并给予国有资本股份赋予“人格化”的股东，并通过实施有效的激励，降低了国有企业长期所有者“缺位”代理成本。其次，有效的激励机制提高了全体员工的积极性与创新精神，员工能把自己的收益期望与公司的可持续发展、绩效密切联系起来，尤其在全球商业模式快递迭代、科技创新加速的背景下，有效的激励机制对提升公司的市场竞争力具有重要意义。

董事会是公司常设权力机构，自20 世纪以来，其权限和作用逐渐扩大，在公司实际经营活动中，董事会不仅是单一地负责执行股东大会决议的机构，也是具有一定的经营决策的职能。在公司权力分配实践中，董事会则实际上成为经营决策的机构，而经理制度安排则成为实际执行机构，董事会成为公司决策、执行系统的中枢环节，也是公司治理、运营的中心。因此，对国有资本运营公司治理必须考虑董事会治理。

3 国有资本运营微观治理路径构建与评价机制

我国当前国有资本在资源配置方面存在结构性问题，突出表现在高杠杆性与低收益率之间不匹配，国有企业还存在预算“软约束”等问题，因此，国有经济改革的关键和重点是“政企分开、政资分开、两权分开”，国有资本运营公司是新时代国有企业资源配置治理的排头兵，是国有产权代理链条上的重要节点，具有重要意义。

3.1 国有资本运营微观治理路径构建

3.1.1 国资委与国有资本运营公司代理治理路径

国有资本运营微观治理主体是国有资本运营公司，其职能和核心业务是推进产业资本与金融资本的融合，实现对企业间的重组、兼并，作为国资委与国有企业之间的“隔离层”和国有资产代理链条重要节点，其公司治理不仅涉及对董事会、监事会、经理层等方面的治理，还与国有资产监管机构的党委会治理、双重代理治理密切相关。

国有资本运营公司微观治理首先要解决第一层“委托—代理”问题，即“国资委”与国有资本运营公司的治理问题，但“国资委”作为国有资产监管与治理的首个关键节点，其具有多种角色与职能配置。譬如可以作为出资人，也可以作为党建负责人和国资监管人。作为出资人，国资委必须履行作为股东角色对资本营运公司的重大战略决策、投资方向的制定等职能；作为党建负责人，其必须确保国有资本运营公司党的先进性建设，发挥党对资本运营公司的治理和监督作用；作为监管人，必须确保国有资本运营公司稳健运行和国有出资额保值、增值功能。梳理现有理论研究成果与实践经验，发现国资委与国有资本运营公司存在多个直接或间接的代理关系，对各职能治理机制分解，形成各种治理路径或机制，如图1 所示。

图1 第一层代理关系与治理机制

3.1.2 国有资本运营公司内部治理路径

国有资本运营公司在新一轮国企业改革中，具有典型的三重角色：首先，从第一层代理关系来看，国有资本运营公司是独立的市场主体；其次，作为所持股企业的出资人，履行出资人职能；最后，国有资本运营公司是专门从事国有资本运行的专业化市场平台。这三重角色各司其职是国有资本运营公司高效运转的前提，也是其内部治理的重要研究对象。具体来说，其内部治理应围绕党委会、董事会、监事会与经理人展开。党委会发挥领导核心和政治引领作用，包括党建工作，党员先进性建设、人才的管理以及对重大经营和投资决策的监督。董事会通过内部管理与控制、市场化高管选聘机制决策、差异化激励与分配制度等路径实施有效治理，监事会通过公司财务监督对董事和高管人员违规行为履行监管职责并提出罢免建议，经理人接受董事会和监事会的监管，执行董事会制定的决议，其内部治理路径如图2 所示。

图2 国有资本运营公司内部治理路径

3.2 国有资本运营微观治理评价机制

对国有资本营运公司而言，其内部治理评价与一般公司和国有企业存在差异性，其本质差异源于国有资本运营公司内在目的和使命。因此，对其治理质量评价亦应从本质目标出发，即围绕“资本价值表现优异”和“平台市场化表现卓越”来展开，梳理其评价研究理论与实践，概括出其微观治理的评价聚焦于内部管理与制度保障两个方面，具体来说必须突出其主营业务创新协同、业务能力与风险管控能力，制度保障层面必须突出治理高效与灵活转换。国有资本运营公司内部治理评价机制与实施路径，如图3 所示。

图3 评价机制与实施路径

4 国有资本运营公司微观治理应用研究——基于广西A 资本运营公司案例分析

广西A 资本运营公司（以下简称“A 公司”）是2016 年经自治区人民政府确定的国有资本运营公司，其主要担当区域内国有资本调结构增效益重任，明确以“资本运营+资产经营”双核驱动、滚动式发展思路，目前已形成以资本运营与投资、资产经营与管理和市场化要素交易与过程咨询平台等三大主营业务。经过多年的发展，A 公司的资产总额、净资产、营业收入、利润总额、净利润、净资产收益率等核心财务指标都有了较大的增长，尤其是营业收入增幅是成立时的10.59 倍，这与A 公司有效的微观治理与评价机制存在密切联系。

4.1 A公司组织结构与微观治理机制

A 公司是落实新时期国有资本运营公司的试点企业，其组织结构设置为“国资委—资本运营公司”“资本运营公司—国有企业”两层，并积极探索实施其内部治理措施，A 公司组织结构和微观治理路径分别如图4 和图5 所示。

图4 A 公司组织结构

图5 A 公司微观治理路径

4.2 A公司微观治理评价与考核体系

A 公司在微观治理评价方面，重点从党建、风险防控、结构调整、产业升级、资本业务可持续以及经济指标等六个方面进行综合评价，初步构建了微观治理的评价和考核体系，如图6 所示。

图6 A 公司微观治理评价与考核体系

5 研究结论

设立国有资本运营公司是新时代党和国家对国有企业改革做出具有本质性的重大举措，有力地提高了国有资本的市场竞争力和对经济发展的引领作用。本文对当前国有资本运营公司内部治理路径进行梳理和综述，并以A 公司作为案例分析，研究发现国有资本运营公司内部治理路径聚焦于党委会、董事会与经理层之间的权力制衡方面，在治理过程中突出党建特色，在评价机制方面突出国有资本的价值表现、管理创新和市场化平台建设，但地方性国有资本运营公司由于行政划拨等原因，其内部治理路径和质量存在一定问题，这也是今后理论与实践研究应关注的改革热点。