新型农业经营主体参与乡村治理的制度探究

2022-11-28王川绮

农业科技与装备 2022年2期

王川绮

（南昌大学公共管理学院，江西南昌 330031）

新型农业经营主体是乡村新生产力和发展力的重要推动力量，也是农业经营制度的创新成果。然而，乡村治理制度对新型农业经营主体的定位是市场生产者和服务者，严重落后于时代发展实践需求，进而造成一系列不良影响。新型农业经营主体逐渐由经济诉求向政治诉求拓展，体现出乡村治理的客观必然性和主观需求性。为此，基于新型农业经营主体的内涵和制度需求，从激励机制和约束机制方面，分析其参与乡村治理的优化途径，为充分发挥他们的作用提供参考。

1 新型农业经营主体的内涵

农业经营主体主要是指直接或者间接从事农产品加工或者生产等行业的工作者。随着时代发展和社会变革，新型农业经营主体应运而生。它主要指在家庭承包经营制度下大规模、集中化、强技术的农业经营组织和农民。国内的学者和研究者赋予新型农业经营主体不同的内涵和定义。

陈锡文认为培育新型农业经营主体时，必须家庭经营与多种经营共同发展，才能实现农业经营主体高质量发展。陈晓华则认为新型农业经营主体主要是在家庭经营的基础上，根据市场发展要求不断扩大规模，实现专业集约化生产的现代农业生产经营组织形式。

虽然不同学者对于新型农业经营主体的界定不同，却不约而同地强调家庭联产承包经营的重要地位。相比于传统农业经营主体，新型农业经营主体具有规模化、集约化和多元化等特征。

2 新型农业经营主体参与乡村治理中的制度需求

2.1 参与原因

目前，大多数企业未能实现承包农民土地后为农民提供就业机会的承诺，导致大批农民既失去土地使用权，也没有工作维持自身生存，这是市场化改革的弊端之一。从市场型农业视角来看，大多数新型农业经营主体承担着向乡村提供公共物品的责任，但部分新型农业经营主体过度重视经济利益，对乡村振兴缺乏兴趣，导致农村建设出现“偏区现象”。甚至部分经营主体打着务农旗号肆意掠取乡村资源，并参与乡村治理。

其主要表现为以下两个方面：一是农业经营主体以向乡村提供基础设施建设的方式，为出让土地的农民牟取福利；二是加大乡村资源掠夺力度，恶化“失地”农民处境。总而言之，目前新型农业经营主体参与乡村治理的目的和效果，都取决于该群体的主观意识。缺乏政策制度规范的情况，不利于乡村振兴战略的实施。

2.2 参与途径

乡村振兴战略中的重要一环是农业现代化建设发展，即立足于现有乡村社区不断优化自身结构和谋求高质量发展。新型农业经营主体应成为农业与农村之间沟通的桥梁，但由于相关制度缺失，它们可能会异化为掠夺乡村资源的下乡资本。

虽然新型农业经营主体已经以各种形式广泛参与到乡村治理环境中，但大多依附于非制度化的体制外。新型农业经营主体作为土地改革和乡村治理的交集点，参与乡村治理的途径主要有以下几种：第一，在村委会的主导向村集体提供资金或者公共设施；第二，通过村干部选举和入党等渠道参与乡村顶层设计；第三，独立向村集体提供基础设施或者公共物品。

新型农业经营主体是农业现代化建设发展的中流砥柱，也是乡村公共物品的提供者，在一定程度上能替代集体组织，是农业多样性的体现。但受国家土地以及农业政策的影响，新型农业经营主体经常被大众单纯定义为生产者和服务者。然而，实际上新型农业经营主体已经超越这一角色定位。这种角色矛盾导致乡村振兴出现诸多问题。

新型农业经营、主体由经济诉求向政治诉求转变后，中央和地方政府没有及时回其诉求，使其落后于基层实践发展，并随着土地流转的扩大日益严重。由于缺乏有效的制度支持，新型农业经营主体参与乡村治理过程中引发一定的负面效应，与乡村治理行为产生分化。

3 新型农业经营主体参与乡村治理的制度供给

从21世纪开始，土地承包经营权的流转让新型农业经营主体与乡村集体建立起一定联系，并在乡村治理中承担重要作用。例如在豫东郸城县，村委会在解决基础设施建设、征地补偿等纠纷时，经常需要新型农业经营主体的协助。然而，若新型农业经营主体在经营过程中与村民之间产生矛盾，又过分依赖于村干部调解的话，就极易滋生贪污腐败，甚至出现新型农业经营主体掠夺乡村资源的现象。

当前，新型农业经营主体的发展早已超出乡村建设发展速度，其制度与基础实践要求有一定差距。在土地承包经营权的流转政策制定过程中，政府更倾向于关注主因素和主效果，忽略集约化农业给乡村治理带来的不利影响。

目前，规模化的新型农业经营主体缺少明确的文件或法律支持。部分地区率先鼓励新型农业经营主体等以入党、竞选村民代表等方式，加入乡村治理体系。例如，辽宁省昌图县推广“村社合一”模式，有效发挥党组织的政治优势，并结合农业合作社的产业优势形成资源合力，共同促进乡村治理建设发展。

实践表明，型农业经营主体被纳入体制内有利于完善乡村治理体系，以及深入挖掘村庄资源。但由于缺乏制度选拔、监督、激励等机制，出现村组织和干部“一言堂”的现象，为其掠夺乡村资源提供机会。大型的合作社领办人和家庭农场主等新土地精英凭借规模化、集约化的经营，在乡村获得一定的政治社会地位和影响力，在其为乡村提供公共物品的同时，可能存在套取政府补贴等投机取巧行为，成为空壳合作社、伪家庭农场等。

土地制度改革倾向于关注规模化对农业生产的积极作用，忽略农业发展的多功能性。这就需要打破传统观念中的“弱周边”思维，并采取科学的应对措施，降低改革乡村社区的成本支出。

4 新型农业经营主体参与乡村治理的实现路径

小农农业主要依靠自己劳动，满足自身需求的小范围农业发展。为适应规模化、集约化的农业模式，他们会根据社会的农业需求和企业经济效益做出一些调整和改变。但是这种改变可能是积极的，也可能是消极的。

随着社会经济的发展，政府开始逐渐重视集约化、规模化的农业市场价值，但把新型农业经营主体的其他价值排斥在设计框架之外，导致功能多样的土地制度被简化，制度供给与制度需求错位，无法有效推动其参与乡村治理的制度创新。为此，将新型农业经营主体参与乡村治理的制度具体落实到对积极行为激励和消极行为约束两个方面。

4.1 激励机制

为有效发挥新型农业经营主体参与乡村治理的积极作用，中央与各级地方政府在制度设计中大力支持其参与乡村治理建设，充分发挥他们的优势。中央和地方政府应该重视人才培养，给予参与乡村振兴的新型农业经营主体带头人或者参与者政策扶持和资金补贴，满足其治参与诉求，不断调整和优化政治法律法规中的“弱周边”现象。采取名誉提升以及资金优惠等多元激励手段，鼓励更多的高科技与高技术人才参与乡村治理。

具体操作流程如下：第一，中央和地方政府应从国家政策方面，定位新型农业经营主体参与乡村治理的角色。第二，鼓励党支部引导和吸纳新型农业经营主体带头人、优秀员工等代表，以入党、竞选村干部等形式参与基层治理决策，调动他们参与乡村治理的积极性。第三，对做出杰出贡献的新型农业经营主体给予一定的税收优惠、项目扶持和精神奖励。第四，根据社会经济发展状况创新农业振兴方式，营造良好社会舆论环境，促进新型农业经营主体参与乡村治理工作。

4.2 约束机制

针对新型农业经营主体参与乡村治理的问题，既需要激励机制调动广大人民群众的参与积极性，也需要约束机制规范新型农业经营主体的行为，规避下乡资金掠夺乡村资源的现象，减轻“失地”农民生存困境。通过强化法治建设完善法律法规，加强群众监督等多种约束手段，预防和打击谋取个体私利、损害村民个人利益或者集体利益、阻碍土地改革等恶劣行为。

第一，严格审查新型农业经营主体参与乡村治理的资格，规避套取政府补贴和掠夺乡村资源的现象。第二，政府根据现代农业的定位和发展方向，及时调研乡村的政治、经济、文化等社会背景，设计符合当地乡村治理发展的土地改革政策体系，保证现代农业生产质量，逐渐建立适度的规模化农业。第三，规划新型农业经营主体参与乡村治理的各项工作，加强决策候选人资格的政治审查，避免新型农业经营主体在乡村治理中牟取个人私利。第四，鼓励乡村内部和临近地区之间的土地经营权流转，发展本地新型农业经营主体。生长于乡土的新型农业经营主体，建设家乡的意愿高于其他农业经营者，有利于落实乡村振兴战略。