对化解不动产登记历史遗留问题的思考——以广西为例

马晓东

不动产登记事关社会民生与城市营商环境，它已经成为社会各界普遍关注的热点，国家与地方各级人民政府都非常重视。2021 年1 月，自然资源部印发《关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发〔2021〕1号）文件。2021 年5 月，自然资源部办公厅印发《不动产登记领域开展“我为群众办实事”实践活动工作方案》，要求为群众办实事解难题，加快开展处理不动产登记历史遗留问题工作。广西不动产登记历史遗留问题情况复杂，但广西通过出台政策、督促指导、落实责任、党建融合等一系列重要举措，积极开展化解历史遗留问题工作，并取得了一定的成效。

一、广西化解不动产登记历史遗留问题的基本情况

因分散登记时期政策适用不同、房地产开发企业履责不尽职、房地产市场监管不到位等原因，形成了大量的不动产登记历史遗留问题，这些问题导致购房业主无法拿到不动产权证书，不断地进行信访、投诉。

为有效解决不动产登记历史遗留问题，广西在借鉴和吸收广东、山东、浙江等先进地区处理历史遗留问题经验和做法的基础上，立足区内实际展开工作。首先，在南宁、柳州、桂林、梧州、钦州等地广泛进行实地调研，全面梳理不动产登记历史遗留问题。其次，多次召开专题研讨会，明确和细化因历史遗留问题导致不动产“登记难”的处理政策。同时，向14个设区市人民政府、自治区高级人民法院、自治区财政厅、自治区住房城乡建设厅、自治区国资委等相关部门征求意见。

各部门、各界群众和专家学者共反馈了100 多条宝贵意见。经过广泛征求意见、反复研究讨论、多轮修改完善后，2021 年8 月10 日，广西印发了《关于加快解决不动产登记历史遗留问题的指导意见》（桂自然资发〔2021〕54 号），文件要求3 年内集中开展不动产登记历史遗留问题化解工作。文件印发后，全区各级各相关部门高度重视，压实主体责任，强化统筹协调，以开展“我为群众办实事”实践活动为契机，按照“尊重历史、兼顾现实、服务于民、取信于民、让利于民”“缺什么补什么、谁审批谁负责”的原则，加快化解因历史遗留问题导致的不动产“登记难”。

二、广西解决不动产登记历史遗留问题存在的主要困难

一是不动产登记历史遗留问题形成时间久远，材料缺失严重，数量庞大，给梳理工作带来了一定的难度。

二是产生的原因复杂，各种问题复杂多样、情况不一，加大了化解工作的难度。

三是政策文件不健全。原有的政策依据无法解决广西开展统一不动产登记之前就已经形成的各种历史遗留问题。同时，各地方历史遗留问题形成情况复杂，地方上缺少结合实际情况的政策文件。

四是专业人才缺乏。区内不动产登记队伍缺少核心人才，基层工作人员的业务能力难以满足加快解决历史遗留问题的需要。而且，地方条件和资源有限，部分领导干部的责任意识、担当意识欠缺，基层工作人员缺乏主动、敢于解决矛盾和问题的能力。

五是涉及的职能部门多。各部门之间的职能和规划存在差异，在解决不动产登记历史遗留问题的工作上，未形成整体合力。

三、广西破解不动产登记历史遗留问题的对策

（一）前期深入调研，摸清历史数据情况

成立加快解决不动产登记历史遗留问题党员先锋服务队，制订调研计划，以片区包干负责制形式组成调研工作组，定期到全区各地开展调查研究，主动找问题、察实情，收集问题清单和线索。

以创建“登记先锋+”党建品牌为抓手，集结各级党员先锋服务队，建立自治区、市、县3 级上下联动机制，集中开展“地毯式”历史遗留问题排查，准确掌握现有历史遗留问题的数据。

建立与中国铁路南宁局集团有限公司、广西幼儿师范高等专科学校、广西广播电视技术中心、广西机场管理集团等企事业单位的业务、服务、党建“三结对”，及时将企事业单位反馈的突出问题形成专项问题台账，主动为企业送服务。

到基层、进社区、入企业开展排查和调研，每月定期更新历史遗留问题台账数据。安排专人建立专项问题台账，制作责任清单，落实到人到点，确保处理历史遗留问题工作落实到位。

2021 年至今，广西自然资源各级党员先锋服务队已开展上门服务办实事活动1 500多次，累计为2 万名群众、100 多家企事业单位解决不动产登记疑难问题。

（二）出台政策文件为化解历史遗留问题提供政策支撑

印发加快解决广西高速公路项目历史遗留问题的工作方案。2020 年10 月，广西自然资源厅、广西交通运输厅印发《关于印发加快高速公路不动产确权登记工作方案的通知》（桂自然资发〔2020〕64 号）。2021 年，广西交通投资集团有限公司办理高速公路不动产确权登记1 235 宗，共完成17 533.33 公顷的高速公路确权登记工作，占该集团批复用地总面积的80.98%。

印发加快解决广西农村信用社“三类资产”不动产登记历史遗留问题的工作方案。2021 年3 月，广西自然资源厅办公室印发《关于印发农村信用社改革涉及“三类资产”确权登记操作指引的通知》（桂自然资办〔2021〕117 号）。2021 年，广西农村信用社已解决“三类资产”不动产登记历史遗留问题1 500 宗，助力企业盘活土地资源、提高土地利用率，拓宽了企业的融资渠道。

印发化解不动产登记历史遗留问题的工作方案。2021 年8 月，广西自然资源厅印发《关于加快解决不动产登记历史遗留问题的指导意见》（桂自然资发〔2021〕54 号），通知明确广西将在3 年内全面化解包含开发建设单位申请主体不清或缺失、土地权属来源不清或权属资料不全、国有土地上已经出售的房屋供地手续不全或相关费用未缴、规划许可和竣工验收手续不完善、房屋土地信息不一致和跨宗地建设等六大类问题18 种情形的不动产登记历史遗留问题。截至目前，广西已成功化解历史遗留问题约15 万个，惠及群众约40 万人。

加快推动各地自然资源主管部门出台当地解决历史遗留问题的工作方案和配套政策文件。目前，区内14 个地级市已经全部制定了当地的历史遗留工作方案或细化方案。

（三）强化系统培训，促进政策落实

一是充分凝聚不动产登记队伍中的先锋力量，以“党建+”为载体，充分发挥“党建+登记先锋”的党员先锋模范作用，推动党建与不动产登记业务工作的融合和一体化建设。目前，全区自然资源系统共成立各级党员先锋服务队81 支，开设党员先锋服务窗口115 个，设置党员先锋服务岗115 个，形成了处理历史遗留问题的战斗堡垒。

二是定期开展全区自然资源和不动产确权登记培训班，定期开展广西登记业务大讲堂、历史遗留问题工作专题培训，提升全区不动产登记队伍应对、化解历史遗留问题的能力。

三是注重总结、推广典型案例和典型经验做法，及时印发推进化解不动产登记历史遗留问题典型案例，发挥处理历史遗留问题典型案例的示范效应和指导作用。

四是紧密联系服务对象，定期组织专人赴一线项目现场开展调研或上门服务，多方了解服务对象的诉求，针对性地开展点对点、面对面的业务服务和指导，提高社会参合率。

2021 年，广西主动为企业纾困解难，着力化解中国铁路南宁局集团有限公司的不动产历史遗留问题。2021 年，在广西自然资源厅的指导下，中国铁路南宁局集团有限公司累计为75 079 户铁路职工办理了不动产权证书，总体办证率达99.3%。增量在全国铁路系统排名第一。

（四）健全政府主导、部门高效联动的工作机制

不动产登记历史遗留问题，在分散登记时期形成，是特殊历史时期和发展阶段行成的症结，成因涉及政府和各职能部门，范围涉及面、社会影响程度广。

在政府层面，建立以政府主导，司法、住建、金融、税务、财政、国资委、人民法院、自然资源等相关职能部门参与的处理历史遗留问题专项工作组，合力统筹协调、督促落实、研究政策，确保经费和人员到位。

在自然资源主管部门层面，建立业务会、业务例会等制度，由法规、规划、利用、审批、执法、不动产登记中心等业务部门集体会商，集思广益，采取“一案一策”“一企一策”“一事一议”的办法，分解细化具体任务，确保不动产登记历史遗留问题处理到位。

在处理历史遗留问题程序层面，先由自然资源主管部门牵头梳理、排查，接着召集职能部门召开业务会议专题研究，通过业务研讨能够解决的要全力解决，形成处理意见和会议纪要；无法及时解决的，形成初步处理建议，报请当地人民政府，通过召开联席会议、办公会议、常务会议等方式集中、逐一研究解决。

在政策文件出台后，各部门利用政策文件优先统一解决一大批具有共性的历史遗留问题。然后再按照“先易后难”“急用优先”“成熟一批解决一批”的原则，继续解决一批比较棘手的历史遗留问题。如属于土地房屋历史遗留问题的，采取“以函代证”“先证后责”“证缴分离”等方式分类处理；属于缺少报建、验收材料的，通过函询、安全鉴定等方式完善手续等。

（五）建立长效机制，规避新问题

按照“疏堵结合”的原则，在加快解决存量历史遗留问题的同时，广西应从源头上规避新问题的产生。

指导地方建立容错纠错机制，鼓励领导干部主动作为、勇于担当，加大解决问题的力度。

推动各地建立失信惩戒机制。对于开发建设单位不配合或者不缴纳所欠的土地出让金、相关税费等原因导致历史遗留问题未有效解决的，及时将开发建设单位和有关责任人的失信信息反馈至房地产开发监管单位，并配合监管单位对其失信行为进行联合惩戒。

积极推动落实“多测合一”“交房即交证”等创新举措，持续扩大不动产登记改革成果的惠及面和覆盖面，从源头上杜绝新的“登记难”问题产生。

2022 年，广西100 多个市、县实现了新建商品房“交房即交证”，累计发放“交房即交证”的不动产权证书3.5多万本，涉及小区100多个，改革成果惠及10 多万群众，有效地规避了新问题发生。