绥芬河自贸片区加快构建 “双循环”新发展格局的对策建议

■ 庄艳华

中国（黑龙江）自由贸易试验区绥芬河片区（以下简称绥芬河自贸片区），是黑龙江省重要的对俄口岸，是加快构建“双循环”新发展格局的重要抓手和有力支撑。经过两年多实践，绥芬河自贸片区以绥芬河市4.3%的面积，集聚了80%的企业，贡献了80%的税收和82%的进出口总额，示范作用不断增强。

新时代，在“双循环”新发展格局下，绥芬河自贸片区需要破解发展瓶颈，从而实现高质量发展。

一、绥芬河自贸片区发展现状

（一）上下联动构建高效运行机制。绥芬河自贸片区构建了市县联动运行机制，实现行政区、片区、园区“三区”管理机构合一。黑龙江省政府及30 余个部门先后出台多项措施，支持自贸试验区建设。在落实好省级配套政策的基础上，地市级层面不断加大行政审批权下放力度，绥芬河自贸片区根据发展实际出台了《促进经济发展扶持办法》《支持企业发展21条措施》《优化营商环境78 条》等政策，初步形成了政策体系。

（二）先行先试高效落实试点任务。加快各项改革试点任务落实，发挥好改革“试验田”作用。绥芬河自贸片区积极承接黑龙江省自贸区总体方案中60 项试点任务，实施率达到100%。围绕贸易便利化、投资自由化、金融国际化等领域，全国改革试点任务复制推广率达到98%，为黑龙江省及全国沿边开放提供了有益参考和借鉴。

（三）大胆探索推动制度创新。围绕从商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，积极探索更具竞争力的制度安排。在互市贸易、口岸通关、跨境结算、优化服务等领域形成了70 项制度创新案例。在已经完成评审的40 项案例中，互市贸易全流程监管模式、对俄特色医疗旅游模式等19 项为全国首创，29 项入选省级创新实践案例，为扩大沿边开放提供了新经验、新模式。设立全国首个中俄互贸交易结算中心，开通了全国首个铁路互贸交易市场，占全省互贸市场总量的85%。在全国首次推出俄籍自然人跨境人民币支付、代理人办理跨境人民币支付、代理边民支付外汇等金融服务，率先开通了卢布现钞陆路跨境调运通道，开辟了中小微企业拓宽融资渠道新途径，为探索中俄金融合作新模式和金融国际化奠定了良好基础。

（四）多式联运提升互联互通水平。积极参与“一带一路”建设，深化中俄“监管互认”“过境货物不开箱、不查验”等通关便利化改革措施，承运中欧班列和“哈绥俄亚”班列，依托俄罗斯符拉迪沃斯托克港口实现“借船出海”，与我国17个沿海主要港口合作建立了“东出西联、南上北下”的口岸集疏运体系。在俄建设7 个境外园区和70 个投资项目，总投资额16.7 亿美元，木业、粮食、水产等商品回运加工常态化运行，口岸过货占全省陆路进出口货运量的87%左右。

（五）再造流程全面优化营商环境。持续深化“放管服”改革，实行多规合一、多评合一、多图合一、联审联验模式，推出16项“一件事”主题式服务清单，开通商事登记“跨通办”，实现绥芬河与东宁工商注册异地互办。成立绥芬河片区行政审批局，实施以“一口受理、一网服务、一枚印章管审批”为核心的行政许可权改革，发布1247 项“办事不求人”清单、1236 项“最多跑一次”清单。创新“不见面”招商方式，2021年集中签约项目141个，绥芬河自贸片区实际利用内资同比增长413%，利用外资同比增长122%。

（六）贸工一体加快振兴实体经济。强化产业支撑、项目带动导向，坚持贸工一体、双链融合，以产业赋能经济高质量发展。加快产业集聚，一批“头在境外、尾在境内”的全产业项目加快发展。边境经济合作区木材加工企业达182 家，阔叶单板年产量1500 万平方米，占全国市场份额70%。启动总投资102.6亿元、占地480万平方米的进出口加工产业园建设。结合国家跨境电商综试区政策，开通了“9610”和“1210”跨境电商服务端口。

此外，绥芬河自贸片区广泛交流打造联动发展平台。与俄罗斯方面就疫情防控、跨境设施改造、优化通关环境等方面达成广泛共识；与深圳前海片区、广东、河南等自贸试验区片区建立合作；与南沙、黑河、德宏、红河、崇左片区签订沿边自贸试验区协同发展框架协议；与东北林业大学、哈尔滨商业大学、黑龙江大学推进校地共建。

二、绥芬河自贸片区发展的瓶颈

（一）片区发展内生动力不足。绥芬河自贸片区作为县级市承载的片区，城市规模、经济总量相对较小，财税渠道相对较窄，口岸受疫情影响制约较大，影响了建设发展必要投入。同时，受产业基础、体制机制制约，投资、贸易、金融等方面层次、领域深度和广度还有差距。比如，在金融方面，绥芬河自贸片区的金融机构除中国银行为分行外，其余均为市地级下设支行，在评级授信、贷款审批、国际结算、贸易融资等方面缺少权限。

（二）缺乏人才人口的支撑力。绥芬河地理位置相对偏远，人口基数小、流动性较大，加之疫情冲击等因素影响，人员外流加剧，劳动力、消费力、智力等方面难以形成有力支撑。绥芬河自贸片区内没有高等院校、研究机构、专家智库，且引进贸易、金融、电商、法律、管理等方面优秀人才相对困难。

（三）溢出效应体现不明显。从总体方案任务看，目前虽然绥芬河自贸片区实施率已达到100%，但部分改革试点任务只实现政策畅通，受体量规模限制，缺少适合的市场主体，市场运行成效不明显。综保区、边保区、互贸区等特殊功能区体制机制改革尚待深化，改革效应尚未完全释放。

（四）中俄跨境通道不畅。在铁路运转方面，绥芬河至俄罗斯格罗迭科沃口岸，全线26公里铁路为宽标轨混合跨设、客货车共线行驶，设计最高运量750 万吨，目前实际运量在1000 万吨左右，处于饱和状态，亟须改造升级。在公路运转方面，俄方对应口岸因建设资金问题，改造已停滞9 年，中俄双方口岸设施、查验通关能力不均衡。

三、绥芬河自贸片区发展对策建议

（一）坚持以制度创新为核心，建设自贸引领创新高地。以可复制、可推广为基本要求，注重首创性、差异化、特色化探索，高起点、高标准对标上海、前海、苏州和粤港澳大湾区，加快并推动更深层次、更宽领域的制度创新。进一步深化“自贸+”模式，将自贸优势延伸到经济社会发展的每个角落。要继续深化“自贸+境外园区”模式，将政策创新不断地由国内“单边试验”向境外“嵌入发展”；深化“自贸+落地加工”模式，发挥好综合保税区和边境经济合作区作用，在俄粮加工、木材加工等方面不断壮大；深化“自贸+互市贸易”模式，积极探索壮大互市贸易模式，最大限度释放政策效应；深化“自贸+跨境金融”模式，加大金融支持实体经济转型升级力度，扩大人民币跨境使用，推动金融机构对外开放，支持“走出去”企业融资安排，促进贸易投资便利化。

（二）着力做强做优产业链，筑牢产业集群发展平台。以供给侧结构性改革为主线，发挥绥芬河自贸片区“一区引领”，综保区、边合区、互贸区等“多区联动”作用，充分利用国内外两种资源、两个市场，围绕主导产业，引入优质增量，向供应链前端、产业链终端、价值链高端延伸，提升实体经济综合实力。重点围绕木业产业、食品加工、粮食加工、能源加工等领域推动贸易与加工发展良性互动，由以贸易为主向贸工并举格局转变，培育和壮大产业集群。进一步加快互贸加工产业园、集疏运物流园、清洁能源产业园等园区建设，着力推进贸易、产业、合作、服务“四个转型”，以产业高质量发展带动经济增长，形成现代产业体系和未来口岸经济发展新支点。

（三）推动口岸互联互通，建设向北开放通道枢纽。积极发挥口岸通道战略前沿和桥梁纽带作用，全面增强对外开放、对内集散能力，促进国内国际双循环。2022 年绥芬河机场正式通航后，立体口岸形成，要围绕机场谋划发展航空港国际物流；进一步做强“哈绥俄亚”班列、服务中欧班列，做大莫斯科至绥芬河“中俄直列”，开通与中亚国家“互贸专列”。积极争取上级支持，多层面推动俄方加快铁路和公路口岸建设，争取绥芬河至俄罗斯格罗迭科沃口岸26公里铁路扩能改造、俄方公路口岸等口岸基础设施建设改造升级，提升中俄口岸运能，为长远发展蓄力，建设集铁路、公路、航空、陆海联运于一体的口岸集疏运体系。

（四）不断提高政策含金量，持续优化营商环境。落实好绥芬河自贸片区纾困惠企系列政策，正确处理好创新与便利、实施与落实、复制与推广、评估与评审“四个关系”，在外商投资准入、涉外民商事调解、对俄金融开放等特色领域，测试一批压力事项、破解一批创新壁垒，在扩大生产、拓展市场、融资货款等方面，提供“一企一策”的精准化服务。积极对上争取，对标先进地区自贸区，深入研究相关法律法规，从创新角度争取国家相关部门给予试点支持，开展先行先试，当好“试验田”，为全国自贸区，特别是沿边地区自贸发展探索新路径、贡献新经验。研究对标高标准国际经贸规则，借鉴和学习国际和国内自由贸易港、自由贸易区的经验做法，积极探索贸易和投资、金融等领域自由化、便利化程度更高的规则和制度安排，打造国际化、法治化、便利化的营商环境。

（五）推进区域协同发展，充分释放自贸溢出效应。积极推动绥芬河片区与中心城市互动，绥（芬河）东（宁）穆（棱）互动联动，加快制度创新成果向牡丹江空港、B型保税物流园和经开区推广复制，向周边和省内县市延伸拓展，促进企业、资金、项目、政策等要素高效便捷流动，进一步提升全域全方位开放水平。

此外，围绕发展需求，实行更具竞争力的人才政策，坚持引进、聘用、培养相结合，集聚服务绥芬河自贸片区建设的专门紧缺人才。