论行政控权的技术路径＊

钱大军，孟葆玥

（1.吉林大学司法数据应用研究中心暨法学院，长春 130012；2.吉林大学法学院，长春 130012）

“规范公权力，提高政府决策的科学化、民主化、法治化水平，严格规范文明执法”①马怀德：《法治政府建设：挑战与任务》，《国家行政学院学报》2014年第5期。的要求使得控制政府权力成为法治政府建设的应有之义。虽然自2004年3月国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》）始，我国正式开启了制度层面的法治政府建设，随后又通过2010年10月出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《法治政府意见》）和2015年12月发布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《实施纲要（2015—2020年）》）着重构造了法治政府建设中的实体行政权结构和边界，但有关具体行政决策和行政执法中的违法预防、纠错机制仍然是建设中的短板。受制于外部监督的实效，行政机关的内部控权一直是规范公权力的重要面向。行政自制理论对行政控权问题进行了比较系统的总结。根据行政自制理论，既有行政控权机制并没有对行政人员非法用权的现象给予有效规制，行政控权的功能预期难以得到充分实现。因而，应当寻找具有可操作性的控权方式和技术来弥补既有控权机制的不足，规制非法用权现象。技术路径的中立性和客观性能够很好地排除非正当因素的干扰，可以成为规制行政人员非法用权的有效手段。因此，探索技术在行政控权中的应用颇具实践价值，这也是实现行政控权的重要路径。

一、选择技术路径的理由

之所以在权力治理中选择技术路径，是因为其能够补足既有行政控权机制中的短板。技术的中立性、客观性特质及其所具备的外部保障条件，使得技术路径能够有效解决权力控制的难题，确保公共权力按照预期运转，进而促进法治政府建设的顺利展开。

（一）既有行政控权机制的短板

西方法治发达国家按照孟德斯鸠提出的分权原则建立了立法、行政、司法三权分立的权力制衡体系。分权成为西方发达国家对行政权进行监督制约的有效手段。我国法治建设同样关注对行政权的制约，例如宪法中明确规定了政府由人大产生并对其负责、通过体制改革加强司法对行政权的监督制约。但在实践中人大与司法体制对行政权的监督作用有限。②就我国的人大监督来说，从现行的执法检查方法看，多数仅限于召开座谈会、听汇报、看典型，很少触及执法中的实质性问题。从检查的内容看，往往侧重于法律实施的组织和宣传工作，而调查路线的选择、需要走访的对象以及监督内容的安排都取决于人大工作部门事先的安排。针对具体行政行为的直接监督方面，真正承担起实质监督的方式是人大代表直接就某一行政行为向政府主管部门进行质询，但这又难以就整个行政权形成统一的利益诉求，导致利益诉求个别化。在司法监督方面，缺少对抽象行政行为的司法审查使得仅仅对具体行政行为的监督碎片化，同时人财物受制于庞大行政体系的现状并没有得到实质改变，司法对行政的监督功能仍然受限。参见孟宪艮：《人大监督制度运行失灵的原因与对策分析》，《海南大学学报（人文社会科学版）》2012年第5期。行政权力运行的权威性、广泛性及随行政职能扩张而不断膨胀的行政自由裁量空间，使得分散于人大和司法的法治监督难以形成专业化监督机构的完整框架，从而难以对整个行政行为进行全面监督。参见蔡林慧：《试论中国行政监督机制的困境与对策》，《政治学研究》2012年第5期。在此背景下，为回应法治政府建设对规范公权力的要求，来自行政系统内部的控权措施不断涌现，行政控权成为我国法治政府建设中的一个重要面向。③这些措施主要体现在来自上层政府的控权政策和下层政府的微观实践。前者如《实施纲要》《法治政府意见》《实施纲要（2015-2020年）》这三大政策文件，后者可见于具体到某一职能部门处理具体事项的微观流程等。崔卓兰将这种行政系统自我控权的实践系统化地总结为行政自制理论。所谓行政自制，“是指行政主体针对自身存在的违法或者不当行为所作的预防、发现、遏止及纠错等一系列的下设机制，其首要功能是弥补单纯的外部控制模式的诸多不足，进一步编织好规范行政权力的法治之网。行政自制蕴含行政主体对相对人及社会组织的尊重之意，在处理政府与市场、政府与社会的关系方面保持克制。也只有行政主体与相对人及社会组织之间存在平等的法律关系，行政主体才不得不对相对人及社会组织加以认真对待。”④崔卓兰、丁伟峰：《治理理念与行政自制》，《社会科学战线》2016年第3期。因此，为避免分析对象的散乱并对行政控权形成较为全面的认知，本文将借助“行政自制”这一概念来对行政控权现象进行分析。

行政自制将行政控权实践归纳为三方面，即自制法规建设、行政权力结构调整和外部压力的引入。就自制法规建设来说，首先，其厘清了行政权运行所产生的法律关系。“一层关系是行政系统内部的层级关系和监督关系，主要是行政机关之间的上下级关系和横向的协助和监督关系，如行政许可法和政府采购法中的批准和监审关系。第二层关系是行政机关与公务员的关系，这在行政监察法、公务员法和行政机关公务员处分条例中有详细的规定。第三层关系是行政机关与自然人、法人或其他组织之间的间接关系，即行政自制所调整的行政关系对私人产生间接的、反射性的利益影响。”①崔卓兰、于立深：《行政自制与中国行政法治发展》，《法学研究》2010年第1期。其次，在行政权运行三种法律关系的基础上有针对性地制定程序性规则。其中，纲领性规则主要规定了行政自制的正当性依据；办事规则主要是在政府部门原本工作规则的基础上再次进行分工细化；公文规则主要是对政府部门对外和对内的发文形式进行规范；自我约束规则主要是具体执法程序、信息公开等对行政权进行直接约束的规则；行政裁量基准制度规则主要指从行政机关内部建立一套区别于外部判断机制的裁量依据，并据此形成一套严密科学的判断机制。

就行政权力结构调整来说，其借鉴权力分立原理将行政权更加细致地划分为决策、执行和监督三方面。这样，在行政机关内部事权划分明确的前提下，形成决策、执行和监督“相辅相成、相互制约的一种权力配置模式，构建既相互分离制约、又能协调高效运转的行政机制”。②崔卓兰、刘福元：《论行政自由裁量权的内部控制》，《中国法学》2009年第4期。

就外部压力引入来说，行政自制虽然是以行政内部视角来阐述行政控权机制的，但是在控权机制形成的动力源上，其将行政机关之外的监督压力视为促使行政权主动进行自我规制的外生动力。当外部监督机制强大到一定程度，真正能够对行政权进行有效制约并产生实质的行政责任时，潜在的责任压力将促使行政机关主动地依托自身组织优势，通过人事、财政、晋升激励等多元方式进行控权。

然而，这三类自制机制在抽象制度层面推进行政控权时，忽视了具体行政过程中行政人员不当、非法用权对行政权运行的影响。这直接降低了行政自制控权的实效性，原因主要为行政机关“难以自制”“不愿自制”和行政关系的人格化。

具体来说，第一，“难以自制”和“不愿自制”的问题。周雪光曾从组织学的角度分析过上下级政府之间（特别是上级政府与基层政府之间）在政策制定和执行中存在的一个悖论：政府部门活动的特点之一是上级政府部门通过行政指令（或政策）机制来指导规定下级部门的工作部署以实施其组织目标，而在国家政策统一性的前提下，执行灵活性是下级政府一个不可缺少的运行机制。这种执行灵活性的主要表现形式之一便是“中央政策是合理的，但是它涉及某些群体的利益，因此这些群体通过执行过程中的灵活性操作加以歪曲，以达到维护本群体私利目的”。③周雪光：《中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》，生活·读书·新知三联书店2017年版，第206-207页。这一悖论导致了上级政府“难以自制”和下级政府“不愿自制”的问题。就上级政府来说，即使其愿意就提高行政法治化进行自我规制，制定自制规章、下达政策和指令，但受制于下级政府的执行灵活性，易形成“上有政策，下有对策”的局面，导致行政控权难以实现。对下级政府来说，严格执行上级政府的自制要求就排除了灵活执行政策指令的可能性，这将直接导致下级政府无法通过执行灵活性来有效完成上级下达的任务和维护自身的利益。因此，在这一悖论下，下级政府尤其是与公民最频繁发生直接行政关系的基层政府根本不愿自制。既有控权机制并没有针对这一问题提出具有可操作性的解决路径。

第二，行政关系的人格化问题。行政自制所依赖的一个条件是官僚制度的非人格化，但是官僚制度非人格化的理想状态却被行政关系人格化的现实打破。④周雪光认为，在实际运行过程中，组织内部和组织间的交往很大程度上通过非正式关系——人缘化及其关系网络——经营运作；各级政府官员花大力气经营与上级部门领导、同级同事以及各个合作单位之间的非正式关系和特殊性关系。参见周雪光：《中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究》，第215页。行政自制将在科层组织中难以回避的人格化问题交由内部行政伦理来解决，其认为，通过对行政人员进行定期的专业技能培训和职业伦理教育，能够使行政人员在参与行政权运行的过程中普遍持有为公众服务的义务感，进而不会脱离自制机制对行政施加个人的影响。①崔卓兰、刘福元：《论行政自由裁量权的内部控制》，《中国法学》2009年第4期。但问题是，行政人员为什么要主动限制自己行使的权力？虽然行政自制给出了法规建设等依据，但就权力本性来讲，行政权的行使者仍然会尽可能回避制度约束，因而依靠伦理自觉是难以实现功能预期的。首先，行政组织结构与激励机制无法去除权力行使中的人格化因素。行政自制理论认为，行政自制相较于外部监督之所以具有优势，是因为行政机关自身在科层结构下的强大组织能力和效率性，上级行政首长可以通过人、财、物等行政管理激励来促使自制机制的形成和下级机关、行政人员对自制机制的严格遵循。然而，完美的科层结构只存在于理想状态中，处于科层体制中的行政人员及其行为也并非都是理性的。因此，科层结构与激励机制并不能保证行政人员完全按照法律、决策和伦理行事，行政自制也难以解决“不愿自制”的难题，当然也不能摆脱对行政人员的过度依赖。其次，内部权力分立也不能摆脱人格因素的影响。在行政权三分的权力结构中，理想状态是决策、执行和监督各司其职、互不相属。然而在三分制的正式决策程式外，行政机关内部还存在一种隐性决策程序。某一事项在进入正式决策程序之前，已经通过领导批示或“打招呼”的方式对决策结果进行定调，之后的正式决策程序便流于形式，成为对先前隐性决策结果进行形式合法化的补充。相应地，执行和监督也难以发挥其原有的分立作用，甚至会三权合一，共同为这一决策结果保驾护航。如此，即使在某一行政机关内部形成了行政权三分机制，也面临流于形式的风险。而从行政监督的角度看，“行政首长在本行政机关的权限范围内享有最终的行政决策权，就此承担责任。合法性审查作为重大行政决策过程中的一种内部辅助性的程序设计，仅具有‘建议权’的价值属性，应当服务、服从于宪法所设定的行政首长负责制。因此，合法性审查不能对行政首长行使重大行政决策权产生实质性的剥夺效应。”②王锦杰：《重大行政决策合法性审查与行政首长负责制的冲突与弥合》，《甘肃政法学院学报》2020年第2期。可见，虽然行政权三分在形式上可以实现权力分立，但决策权一般由行政首长控制，监督权无法获得与决策权的平等地位，难以起到实质分立的作用。最后，影响领导政绩的行政法治评估、行政绩效往往会限制行政自制的实现。法治评估作为我国衡量法治政府建设成效的主要制度，通过行政绩效指数、行政违法指数、内部纠错指数等多要素来评估行政法治化程度。一方面，行政自制注重内部监督，从行政自制角度看，内部纠错上升则法治指数上升，但内部纠错上升又意味着行政违法的多发，致使在另一要素上拉低了政府法治指数。另一方面，行政自制在法治政府建设中的作用是保障行政权依法行使。现实中，某一行政目标的达成往往可能会违反行政自制，这便产生了行政绩效与行政自制的冲突问题。由于我国行政机关实行首长负责制，这几类评估要素的冲突结果都会归于行政首长，在此过程中，为实现评估结果最优，行政首长很容易利用职权进行干预。正如学者所言：“基于科层式运作的法治评估本身并不具有固定的根基，它是组织（政府）为实现特定目标而采用的方法和手段。这种‘工具主义’的法治评估认知图示，使得法治评估很容易被当作政府自己的‘化妆品’，而其本来作为社会对政府的一种监督和压力则被消解掉。”③姜永伟：《法治评估的科层式运作及其检视——一个组织社会学的分析》，《法学》2020年第2期。因此，行政自制实际上仍然没有对如何解决行政关系人格化问题提出可行的方案。

（二）技术路径的优势与可行性

法治国家的形成与依法行政的坚守往往需要长时间的建构与累积，而科学技术却可以提供法治建设的加速机制，即通过技术来迅速解决法治建设的难题。技术路径的价值主要来源于两方面，即技术路径的优势和技术路径建设的可行性。第一，技术路径的优势。技术路径减少了行政自制对行政人员的依赖性，降低行政关系人格化程度，进而解决“难以自制”和“不愿自制”的难题。严密明确的制度是行政控权建设的根本保证，这一点是毋庸置疑的。④崔卓兰、卢护锋：《行政自制之生成与构建探讨》，《社会科学战线》2009年第1期。但在行政控权建设中仅仅进行静态的制度建构也存在弊端，那便是制度执行和落实对行政人员的过度依赖，最终导致决策和执法的不可控。在一个庞大的行政组织中，制度制定者与执行者的分离使得上级政府难以对下级政府和具体行政人员的决策、执法行为进行监管。即使上级政府制定了明确的自我规制制度，但对于具体行政过程中决策和执法是否遵循了该制度难以了解和控制，这也是行政控权的难点。因而，如果将行政控权完全视为繁复的制度设计，而忽视了制度在微观层面的落实保障，势必难以达到行政控权的预期目标。技术路径通过中立性和客观性的技术手段形成了对行政权的算法规制，弥补了制度落实中对行政人员过度依赖这一缺陷。“算法规制是规制某一领域行为的决策系统，利用从无数与受规制环境相关的动态组件中（实时和持续）产生和直接收集数据，实现知识的计算生成，借此达成管控风险、改变行为、确认和自动优化系统操作，以便实现预定的目标。”①［英］凯伦·杨、马丁·洛奇著，林少伟等译：《驯服算法——数字歧视与算法规制》，上海人民出版社2020年版，第4-5页。首先，技术路径极大地降低了行政人员在行政资料数据获取中的作用，其通过技术方式将行政决策和行政执法过程中的资料数据记录、保留下来，保证了资料数据的客观性，使得行政决策和行政执法的过程能够被再次呈现。同时，技术对行政资料数据的保留极大地增强了行政过程的可视化程度，形成了对决策者和执法者的决策与执法行为的强力监管。其次，算法系统通过对行政资料数据的优化处理，逐渐代替行政人员依靠专业知识所作的判断。将明确、无争议事项和常规事项的决策纳入算法决策系统中进行固定，排除其他行政人员对该事项的决策权；在其他事项的决策中，算法系统能够根据数据处理结果形成决策的参考值，防止因权力滥用而形成过度偏离参考值的决策结果。由于算法决策结果的固定性和明确性，当算法决策结果延伸到行政执法时，执法行为受算法决策结果的规制也就具备了明确性，从而限制了过度裁量等权力恣意现象。“从治理效能来看，以数字和评估作为基石的量化治理方式具有可预测性、可协调性以及非人际化优势，有助于增加问责度、透明度和效率性。”②张欣：《算法行政的架构原理、本质特征与法治化路径：兼论〈个人信息保护法（草案）〉》，《经贸法律评论》2021 年第1期。

第二，技术路径建设的可行性。传统控权机制大都倚赖制度的完善和行政人员对制度的自觉遵守，这种软机制的形成需要一个漫长的建构过程。而技术路径建设更侧重于软硬件设施的普及而非行政人员自身素质的形成。一旦行政机关引入技术路径控权，技术强大的规制能力将迅速在行政中显现。因而，相较于传统控权机制建设，技术路径的显著优势便是技术可以作为一种便捷、可操作性的工具迅速在行政中应用。信息科技的发展消除了技术在行政权运行中应用的诸多难题，诸如数据的传输与保留、算法对数据处理的效率等。同时，随着我国政府对行政信息化、科技化的重视，对行政技术应用的财政投入不断加大，为技术路径建设提供了物质保障。技术应用旨在程序意义上对行政权运行进行规制，并不改变行政决策和行政执法的实质，行政决策和行政执法无须为适应技术路径消耗大量时间。此外，技术应用在各地试点也取得了比较成熟的经验，因而当技术路径在行政中大规模铺开时，预期不会遇到较大的阻碍，从而保证了技术路径建设可以在一个相对短的时段内完成。

本身带有中立性和客观性的技术在具体行政过程中成为防止行政人员权力恣意的重要制度方式，可以有效解决政府“难以自制”“不愿自制”和行政关系人格化的问题，帮助行政自制形成功能发挥路径的闭环。同时，随着现代信息科技的发展，技术应用具备了现实的可能性，保证了技术路径功能预期能够顺利转化为客观功能。因此，技术可以成为在短时间内解决政府控权难题的可选途径。

二、技术路径的运作机制

行政控权的技术路径之所以能够为人们接受，就在于其通过技术制度设计与运转能够确定地实现控权的功能预期。技术路径的运作机制主要表现为对行政决策、行政执法的规制和催生行政机关自制动力。技术路径对行政监督的影响内化在行政决策和行政执法中，而行政决策和行政执法又是行政权运行的主要形式；同时，自制动力是推动行政控权功能得到实现的保障。

（一）技术路径对行政决策的规制

技术路径对行政决策的规制主要体现在决策过程和决策程序分化两方面。第一，在行政决策中，电子决策系统的应用可以更细致地对行政决策进行监管，促进决策规则的真正落实，有效对行政决策程序进行规范。首先，电子决策系统的应用规范了决策的整体流程。传统决策过程的呈现主要是纸质材料的组合，相应地，传统行政决策的形式合法性也主要是通过纸质材料所记录的决策人员、决策意见、决策会议纪要、签字以及决策法定流程中各环节的审核意见和签字来证成。由于难以确定纸质材料的形成时间，此种情况下，非正式决策结果经常在决策程序开始前就已经完成，甚至根本没有启动决策程序，只是在事后补办纸质材料以完善“程序”。电子决策系统区别于传统决策形式，它将全部决策环节置于一个统一的电子系统中，决策的每个环节必须通过电子系统提交完成。这样，在决策的形成中，决策流程是否完备有了明确的客观记录，决策意见的形成时间具体固定，避免了隐性决策中的人格化影响。电子决策系统对每一决策事项的客观记录，使得行政决策在事后的监察监督和追责认定中有了明确的依据，形成了一种对人格化决策的威慑。其次，电子决策系统的应用还能起到规范具体决策环节的作用。例如，在系统交叉技术的数据对比中，发现了大量虚假参与决策会议的行为。在数据对比中发现，行政机关中同一工作人员在同一时间既在行政机关内参与了行政决策会议，又处于执勤系统中的出差状态。技术应用使得在传统决策形式中难以发现的违法行为得以显现，这也成为证明该行政决策违反法定程序的有力证据。因此，技术路径在行政决策中发现既存问题的同时也对后续决策进行了规范。

第二，电子决策系统可以对决策程序进行实质分化和匿名化。传统决策各程序之间在名义上虽然也是分化的，但各流程之间统一的决策组织和统筹安排仍然需要特定人员进行信息传达和材料传递，难以实现实质的程序分化和各流程运作的匿名化。对比传统决策，电子决策系统通过对决策环节进行统一的流程安排和时间统筹，使参与决策的各职能部门和决策环节之间的材料交接、信息传达均在自身的系统权限中完成，极大地减少了决策中特定人员的作用，真正实现了程序分化。再者，电子决策系统对决策程序的实质分化也促进了决策的匿名化。在传统决策中，意见材料、审批材料在各部门之间的流转使得各部门意见甚至具体到意见提出人员很容易确定，使其易受人格化影响难以给出真实决策意见。而实质的程序分化使得决策职能部门和决策人员在电子决策系统中只能看到专属自身权限内的决策内容，对其他环节的决策意见和决策人信息并不知晓，从而大大降低了人格化对决策的影响。同时，在难以获取其他环节意见和整体决策导向等信息时，各环节的决策者即使想通过违法决策获取不正当利益，也难以保证决策意见在其他环节获得支持，因而各环节的决策者对自身职权行使的最大保护便是依法决策，这也促进了行政决策的法治化。

（二）技术路径对行政执法的规制

技术路径对于行政执法的规制主要通过对行政执法过程的即时记录来实现。行政执法的即时记录主要解决了两个问题，即行政执法人员在执法过程中的不当裁量问题和行政执法监督难的问题。

第一，技术路径对执法不当裁量的限制。在行政执法过程中，存在大量行政执法人员滥用职权的行为，尤其在涉及行政处罚时，受熟人关系和自身利益的影响，执法人员经常刻意减轻或加重处罚力度。特别在处罚依据不明确的裁量领域，可以说行政执法人员主导了执法全过程，拥有相当的裁量权力。行政执法领域的即时记录技术要求行政执法人员通过专门的电子设备严格记录执法开始到执法结束的全过程。执法记录的完整性构成了执法正当性的重要依据。与传统执法中的录音录像方式相比，即时记录技术有独特优势，其可以大大削弱执法人员对电子记录的操作权限。首先，在传统录音录像中，执法人员可以决定开始录音录像的时间或仅对特定的关键行为进行记录。在执法结束后，唯一的电子记录仍然在执法人员的掌握中，受不正当因素影响，执法人员可能会对录音录像进行剪辑甚至销毁。即时记录技术通过联网的实时数据传输，电子设备所记录的音像数据会同时传输并保留到上级系统中，行政执法人员仅有开启与关闭电子记录设备的权限，无法对已经记录的数据进行修改。同时，在即时记录技术的应用中，由于执法人员仅有开启和关闭的权限，当执法人员不开启或延迟开启、提前关闭电子设备来对其执法过程进行非正当干预时，责任认定又是极其清晰明确的。以《行政处罚法》第16条为例，其作为支撑综合执法改革的法律依据仅针对行政处罚权的集中作出了规定，对执法权外延所涉及的行政强制权、行政检查权等却未提及。即使一些地方性法规或规章在对综合行政执法的界定中附带提及了后两种执法权，不过仅是对改革后重组的组织结构进行确定，仍旧难以对职权界限予以明确。在由此产生的巨大模糊地带中，尤其在追求效率的运动式治理中，出现了大量的无明确合法依据滥用行政强制和行政检查的情形，而且顶格处罚、从重处罚又是两种权力运用的常见结果。①杨丹：《综合行政执法改革的理念、法治功能与法律限制》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》2020年第4期。即时记录技术在综合行政执法中的应用，使综合执法队伍内部在执法时产生了以职权为依据的分工，虽然多部门共同完成同一执法活动，但强制与检查必须通过队伍内部有明确授权的职能部门进行，而不是多部门的职能共享。因而，即时记录技术在行政执法中的应用，有效地限制了执法人员在执法过程中的不当裁量，保证了执法过程的客观性和真实性。据此形成的责任认定明确清晰，也形成了对行政职权滥用的威慑。

第二，技术路径对执法监督难的解决。行政执法的传统监督方式主要是执法结束后由执法对象发起的行政复议和行政诉讼等事后的间接监督方式。如前所述，由于执法材料受执法人员控制，事后监督难以对之前执法过程有一个全面客观的了解。在行政内部监督中，虽然行政自制给出了决策、执法和监督的行政权三分制度，但由于难以排除行政关系人格化问题，致使内部监督名不副实。“内部监督主要由政府和各职能部门的法制机构负责，法制工作机构传统上已经承载了包括法制宣传、咨询、机关规范性文件的拟定、行政复议、行政应诉等在内的很多职能，工作量繁重。而且，在最近的发展中，一些地方部门的法制工作机构很大程度上还参与了重大行政执法决定环节，后期若再由其续行监督权，则不具有程序上的正当性。即时记录等技术的应用促使执法机关建立了内部信息共享平台，在行政执法的同一时间，执法过程通过实时网络传输呈现在了监督平台，减少了执法与监督之间的关卡，实现了监督机构对执法的动态、实时监督。”②唐璨：《论行政执法内部监督体系的创新与完善》，《学术研究》2020第3期。同时，由于即时监督需要保证点对点、人对人的直接监督，其反向促进了行政权三分制制度的实现，促使行政机关设置专门负责即时记录监督的人员和部门。此外，即时记录等技术能够防止上层行政权力对执法、监管数据的干预。即时记录等技术中拥有视频编码的功能，独立于执法与监管的上层权限。如果对即时记录的影音数据进行更改，必定会破坏视频编码的完整性，因而其有效地排除了其他非正当因素对即时记录的干扰。这一技术运用在地方实践中获得了效果良好的反馈，例如，“从珠海城管执法的数字监管到深圳城市管理智慧中心的打造，包括南沙正在探索的行政执法信息平台和监督平台的投入使用，通过智慧监管实现监管和执法的无缝衔接，从而打造无漏洞和无死角监管”。③曹鎏：《法治政府建设的多维面向》，《人民论坛》2020年第5期。

（三）技术路径催生的行政控权动力

在对行政决策和行政执法进行规制之外，技术路径还催生了行政机关进行自我控权的动力。第一，技术应用带来的内部控权动力。法治评估制度的一项重要内容是通过对行政执法情况的反馈来研判行政立法、行政决策的合法性和科学性。在法治评估制度的实际运行中，由于法治评估主体和评估对象的混同，法治评估活动仍然要依靠法治评估所监督的具体行政机关来组织，而且评估对象的资料也要通过行政机关来提供，导致行政机关会将其置于自我的掌控之中而加大宣传、推广和应用。④姚建宗、侯学宾：《中国“法治大跃进”批判》，《法律科学》2016年第4期。“这种立法主体、执法主体和评估主体集于一身的‘既做裁判又做运动员’的内部评估模式有损行政立法后评估的客观公正性，易滋生部门保护主义和地方保护主义，使行政立法后评估的实际效果大打折扣。”⑤项程舵、魏红征：《多维视域的行政立法后评估：依据与进路》，《行政论坛》2020年第2期。此外，行政机关经常将行政执法的原始记录进行二次加工处理或者只是提供简要的执法条目和执法结果，甚至通过“操作数据，辅之以大量的专门术语来掩盖被抽空的生活事实”，以此减少所受压力。⑥姜永伟：《法治评估的科层式运作及其检视——一个组织社会学的分析》，《法学》2020年第2期。当即时记录技术应用于行政执法时，大量的原始执法数据被全过程保存下来，使得法治评估所需真实数据能够越过被评估对象直接通过技术系统获取，排除了行政机关对执法数据的二次处理和数据置换。同时，执法数据获取的直接性和便捷性也使得跨部门评估真正具有了可操作性和技术保障，打破了某一行政机关集立法、评估和执法于一身的情况。当技术应用真正使法治评估具有了可操作性和实质规范性时，评估对象基于政绩考核激励和行政责任压力，便会主动对自身行为进行规制，推进行政控权。第二，技术路径建设带来的外部压力。随着即时记录技术将完整的执法数据客观化和独立保存，获取证据的便捷也不断加强外部监督机制的实效，这在更宏观的环境中将原先强势的行政组织扁平化、去中心化，进而对行政机关产生了法治压力。这种来自行政系统外部的法治压力与行政系统内部的法治压力一道催生着行政控权的主动性和自觉性，形成了这样一种良性循环：技术路径在行政控权中发挥的作用越强，外部监督带来的压力就越大；外部监督的压力越大，又促使行政机关加强技术路径建设以推进行政控权。技术路径带来的两种压力在促进行政控权的同时，也作为行政伦理失效时的后备保障，契合了行政机关自我规制的理念，“思维理念、生成建构和发展完善的源头和动力，来自行政系统的内部。它是行政自律意识、自省精神、克制品格得到发扬的产物，是行政机体内发、能动的自我组织、自我防控、自我更新的体现。”①崔卓兰、于立深：《行政自制与中国行政法治发展》，《法学研究》2010年第1期。

三、技术路径的保障和限度

作为一种规制行政权的技术手段，技术路径与其他行政控权机制一样，其功能发挥有赖于自身所得到的组织支持与制度保障，否则诸多与之相关的制度、外在环境等系统因素便会对技术路径进行干扰和侵蚀。同时也需要考虑，技术路径能否一劳永逸地解决行政控权问题，是否为行政控权难题的最佳解决方案？如果不是，那么技术路径的功能限度又在哪里？

（一）技术路径功能发挥的保障

总体来看，应从内部多级别开放系统、独立的专门技术部门和形成技术路径法规三种制度建设来保障技术路径的功能发挥。

第一，建立内部多级别开放系统。技术路径在行政权运行中所发挥的规制作用有赖于系统对各行政环节的统筹安排，同时行政权运行的各环节也均通过技术手段储存在系统之中。如果该系统的实际控制权限和技术记录数据的处分权限仍然被技术规制的特定对象掌握，技术引入和技术路径建设也将再次落入特定行政机关集“运动员”与“裁判”两种角色于一身的窠臼，技术的中立性和客观性必将受损。因此，为保障技术路径功能的实质发挥，应针对技术系统权限问题采取多级别开放系统的设置。首先，应当保证特定行政机关对技术的应用和系统的使用权限。技术路径建设的起点便是行政机关在行使行政权时应用技术，所以应当首先保证技术应用的一线部门和基层部门对系统数据信息的获取和使用，以帮助一线部门和基层部门对自身行政行为进行监督和规范，同时也便于其发现自身行政决策和行政执法中存在的问题。对处于一线的基层部门来说，系统权限仅限使用权而不应涉及处分权。其次，在技术应用的一线基层部门之外，其同级政府、上级政府以及垂直的上级职能部门均应获取系统权限，而且行政部门级别越高权限应当越大。尤其是涉及系统数据的处分权时，应当在人员数量和所处级别方面进行严格限制，以最大程度地避免系统数据处分权的滥用，阻碍技术路径预期功能的实现。例如，在基层城市执法机关的技术路径建设中，除其自身拥有系统权限以进行自我规制外，县（区）级政府应当拥有系统权限，使其设立的监察部门能够对辖区各职能部门进行行政监督；市级政府应当有权限，以保证对其所辖下级政府及基层职能部门进行技术监管。同时，市级城市执法机关也应有系统权限，对下级职能部门实行技术监管。以此类推，形成多级别的开放系统。

第二，设置独立的专门技术部门。首先，在技术系统的应用过程中，系统运行的维护和功能升级需要依赖专业的技术人员，其在技术监管的数据获取、存留、提取和数据分析方面发挥着重要的作用。即使在高级别系统处分权的运用中，也需要依赖技术人员完成一系列的技术性操作。为了防止非正当因素对技术人员的影响，保证行政控权技术路径的中立性和客观性，应建立由专门技术人员组成的专门技术部门。而且，技术部门应独立于其所服务的行政职能部门，由各职能部门的同级政府、上级政府或上级职能部门通过独立的编制、财政直接管理。其次，技术人员和技术部门之外的行政人员和其他部门对于系统的运行、系统数据的获取、尤其是数据处分应当通过专门的程序完成，保证技术应用过程的透明并留痕。

第三，技术路径建设的法律保障。现阶段，行政机关对技术控权方式的引入和应用并没有在全国范围内推展。原因在于，首先，行政机关对控权技术引入和应用的依据目前只存在于特定地方性立法和地方性法规中，其适用范围有限。其次，行政机关各职能部门对所引入技术的功能预期侧重不同，难以形成统一的技术建设需要。最后，受制于地方财政的差异状况，财政预算难以保证对技术建设的有效推进。因此，为保证技术路径建设的整体推进，应在中央层面出台统一的技术路径建设规划纲要和制定相应的法律法规，为各地各级行政机关进行技术路径建设形成实体依据。地方政府也应在中央的总体规划下，根据自身行政区域内的实际情况，依据法律法规更加细致地对自身技术路径建设进行完善和升级。同时，在技术应用的试点实践层面，应逐步形成“试点——修正——铺开”的有序衔接，避免过度追求技术引进速度和形式，而忽视了技术路径在行政控权中实际功能的发挥。

（二）技术路径的功能限度

依托自身的技术优势以及技术与行政体制的契合度，技术路径能够迅速推进行政控权，但同时也应注意到技术路径在行政控权中的功能限度。

第一，技术无法完全代替行政人员的判断。一方面，技术路径虽然可以有效限制行政人员的权力滥用，但要通过技术路径完全覆盖每一行政行为，便需要一个极其复杂的算法系统。即使信息科技发展为技术在行政中的应用提供了有力的保障，但是目前仍然没有一种算法能够实现这一目标。另一方面，技术路径通过标准化、模式化的流程来对行政人员和行政行为进行控制。当完全排除行政人员的主观判断，仅仅将行政人员视为技术路径的执行者时，在行政执法行为中便会出现“一刀切”现象，特别是在特殊群体和特殊事件的处理过程中，必定会频繁出现合法却不合理的机械性决策和执法。

第二，技术路径监管功能的有限性。首先，技术路径功能发挥有赖于上级行政机关通过多级别开放系统对下级行政机关的技术监督。这意味着，在这一开放的监管系统中，最上层行政机关仅仅在技术路径中形成了监管者角色而不能被监管。监管主体的缺乏使得多级别开放系统无法在最终的意义上得到实现。其次，技术部门依靠垂直管理的人事、财政预算形成的独立性是相对的。技术部门可以通过省、市、县、乡各层级的上级行政机关获得人事管理与财政预算。但就最上层行政机关来说，其本身是技术部门的设立者，同时也是技术部门人事与财政预算的管理者，导致技术部门的独立性无法得到最终、确定的实现。这种功能限度意味着，即使技术路径有效推进了行政控权，行政人员在行政权运行中的作用依旧不可或缺。行政人员既需要被技术路径所规制，也需要对行政过程中出现的不合理现象进行及时反馈和处理，以保证行政控权不会脱离行政合理原则。而对于最上层行政机关的控权，在很大程度上也需要依靠行政人员的职业素养和伦理自觉来实现。同时，技术路径总是围绕着特定目标来进行推进的，而这些特定目标则需要由更上层的制度设计来进行设定。因而，技术路径在行政控权中的定位是工具性、手段性的，其作为辅助实现行政控权制度的要求而存在。虽然技术路径具备了高效的优势，但脱离制度作为基础和目标引导，技术路径将无的放矢。

综上所述，建立内部多级别开放系统、设置独立的专门技术部门和形成技术路径法规能够有力地保障技术路径的功能发挥。但是从一个长时段来看，行政控权的整体推进还需要从根本上进行科学、完备的制度建构，同时注重提升行政人员的职业素养和伦理自觉。