新时代中国社会治理法治化发展进程的逻辑展开

●龚廷泰

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。在以习近平同志为核心的党中央领导下，坚持中国特色社会主义法治道路，贯彻中国特色社会主义法治理论，中国特色社会主义法治体系不断健全，法治中国建设迈出坚实步伐。伴随着新时代全面依法治国建设的不断推进，中国的法治社会建设取得了重要进展。这些重要进展，既有国家层面顶层设计的逐步展开，也有地方层面扎实推进的丰富实践，还有理论界对当代中国法治社会建设的理论、制度和实践的审慎研探，这些鲜活的法治研究理论成果、制度文献和实践样本，共同勾画了一幅中国法治社会建设场域的理想图景。全面依法治国是一个多要素、多层次、全景式的系统工程，它需要整体推进、协同发力，也需要夯实基础、扭住重心，这个基础和重心就是社会治理法治化。社会治理法治化的目标定位可以分为三个层面：在“宏观领域”，要把社会治理法治化放置到国家治理体系和治理能力现代化的“总体目标”的背景中来审视；在“中观领域”，要通过省域、市域、县域社会治理齐抓共管，上下聚力，建立和完善共建共治共享的社会治理制度，将国家治理目标嵌入到社会治理法治化建设的全过程之中；在“微观领域”，要以基层社会治理和服务为重心，通过完善城乡基层治理体系，提升基层社会治理法治化水平，用为基层民众提供精准化和精细化服务以及人民群众的获得感、幸福感、安全感和满意度为价值依归来检验其治理效能。

一、法治现代化在国家治理体系中的应有之义

中国特色社会主义进入新时代的一个重要标志是，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等等方面的要求日益增长。”〔1〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第11页。这表明，经过改革开放40多年奋斗，在中国共产党的领导下，人民对物质文化生活提出了更高的要求。从法学理论的视角看来，人民日益增长的、更加广泛的、层次更高的对美好生活的需要，即是人民各项权利要求体系的内容结构日益增长扩容。我们注意到，在人民权利要求体系结构中，其增量部分的绝大多数都与权利的法律确认和法治保障紧密相连，诸如民主、法治、自由、公平、正义、安全、环境等权利要求及其实现，乃是法治的题中应有之义。因为法治既是人民权利要求体系的重要构成要素，也是人民需要的条件保障体系中最重要的满足方式。〔2〕参见龚廷泰：《人的需要、社会主要矛盾与法治保障》，载《法学》2018年第8期，第131页。它告诉我们，破解新时代社会主要矛盾，须臾离不开法治现代化建设。中国法治现代化建设是一项整体性、体系性、系统性的伟大工程，它与国家的经济、政治、文化、社会和生态文明建设紧密相关，与社会的全面进步和人的全面发展共生共存，与国家治理现代化有着密不可分的嵌入和互促关系。

（一）中国特色社会主义法律制度是人类制度文明史上的伟大创举

一个现代性、完备性、良善性的法律体系，是实现法治现代化的前提。在中国共产党领导下，经过改革开放30多年的不懈努力，我国立法成绩斐然。2011年3月，在第十一届全国人大第四次全体会议上，时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布：“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设实现有法可依，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。”〔3〕《吴邦国作全国人大常委会工作报告 中国特色社会主义法律体系如期形成》，载《北京日报》2011年3月11日，第3版。这个体现人民意志、符合人民根本利益的中国特色的法律体系，是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度载体，它以法律规范的形式凝聚法治共识、保障公民权利、制约公共权力、实现公平正义、维护社会秩序，规范人的行为，保障国家根本制度、基本制度、重要制度的有效运行和良性实施。习近平总书记指出：“中国特色社会主义国家制度和法律制度是在长期实践探索中形成的，是人类制度文明史上的伟大创造”，“是一套行得通、真管用、有效率的制度体系，这是我们坚定‘四个自信’的一个基本依据”。〔4〕参见习近平：《坚持、完善和发展中国特色社会主义国家制度与法律制度》，载《人民日报》2019年12月1日，第1版。可见，中国特色的社会主义法律体系既是中国特色社会主义制度体系的有机组成部分，也是中国特色社会主义制度体系不断完善的法制保障。

党的十九大从中国现代化发展道路层面，提出了新时代中国特色社会主义思想和基本方略，全面依法治国是十四个重要的基本方略之一。毫无疑问，中国现代化宏伟目标的实现，离不开国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化是由传统治理向以法治为主轴的现代治理的根本性变革，完成这一变革，又必须实现中国法治现代化。中国法治现代化是由传统法治向现代法治、再到新时代法治的革命性跃迁，它是实现国家治理体系和治理能力现代化、建设世界一流强国的法治保障。习近平总书记在不同场合多次阐述了现代法治对实现中华民族伟大复兴的重要意义，他强调指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，当然要高度重视法治问题”，因为“法治是治国理政的重要方式”“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，法治也是“事关我们党执政兴国的一个全局性问题”“法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。”“观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好地解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”〔5〕中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第3、5、6、7、8、12页。从这个意义上，我们完全有理由说，深入推进中国特色社会主义法治现代化，完善中国特色社会主义法律体系，是完善中国特色社会主义制度体系的重要内容。

（二）提升国家治理能力现代化必须提升依法治理能力

国家治理现代化包含国家治理体系和治理能力现代化，前者是国家治理现代化的制度前提，后者是实现国家治理现代化的能力要素。两者紧密相连、相辅相成，相互促进，不可或缺。习近平总书记指出：“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”〔6〕习近平：《在庆祝澳门回归祖国15周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼上的讲话》，载《人民日报》2014年12月21日，第1版。法治具有全局性、根本性、长期性、稳定性、可预期性的制度优势，全面依法治国，确立法律权威、制度权威，厉行法治、杜绝人治，这是中国之治的必然选择。在立法上我们用40多年的时间，走完了西方300年走过的道路，这是“中国之治”的最大奇迹。可以说，改革开放以来的中国法制建设的伟大成就，是我们改革发展稳定的压舱石和根本保证。

但是，法律的生命在于执行，否则就形同虚设。因此，提升国家治理现代化必须提升依法治理能力。法治能力包括党的依宪依法执政能力、立法机关的立法能力、行政机关的执法能力和司法机关的司法能力，它是一个国家整体法治能力和法治文明水平高低的重要标尺。就此而言，各级党和国家机关、各级领导干部要学会运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险。唯有如此，才能切实有效地提升国家治理能力现代化水平。各级领导干部在国家法律规范体系已经形成的条件下，如何提升自己的法治能力应当成为衡量他们是否适格的主要标准。

（三）中国特色社会主义法治体系是国家治理现代化的保障性体系

习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出，建设中国特色社会主义法治体系是全面推进依法治国的总抓手，建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。〔7〕参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第50-51页。中国特色社会主义法治体系是一个内容丰富的有机整体，〔8〕党的十八届四中全会决定关于中国特色社会主义法治体系的表述是：在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。同上注，第4页。是国家治理体系的保障性体系，它既是全面推进依法治国总揽全局、牵引各方的总抓手，也是发挥中国特色社会主义制度优势实现中华民族伟大复兴的最重要、最有力的依托和保障。完善中国特色社会主义法治体系、实现法治现代化，契合中国特色社会主义制度的本质规定性，具有改革开放和社会主义现代化建设行稳致远的客观现实性，符合国家长治久安、人民安居乐业的主体需求性，也有着实现“两个一百年 ”奋斗目标、完成中华民族伟大复兴、建设社会主义现代化强国的内在必然性。

中央全面依法治国工作会议于2020年11月16日至17日在北京召开。习近平总书记出席会议并发表重要讲话，强调推进全面依法治国要全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，从把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的实际出发，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以解决法治领域突出问题为着力点，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。〔9〕参见人民日报评论员：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路——论学习贯彻习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上重要讲话》，载《人民日报》2020年11月19日，第1版。习近平总书记强调要围绕建设中国特色社会主义法治体系，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，不仅揭示了中国特色社会主义法治体系在国家治理现代化中的逻辑关联和行为准则，而且指明了它在中华民族伟大复兴过程中的重要地位和保障作用。

（四）中国国家治理现代化新征程与法治现代化进程同步推进

社会有机体的发展是一个过程，过程论思想是辩证法的核心思想。恩格斯说过：“一个伟大的基本思想，即认为世界不是既成事物的集合体，而是过程的集合体。”〔10〕《马克思恩格斯选集》（第4卷），人民出版社1995年版，第250页。中国的法治现代化建设进程与国家治理现代化进程也是一个过程的集合体，它不可能一蹴而就，而是一个从量变到质变、从初级到高级波浪式前进螺旋式上升、从阶段性目标向总目标迈进的辩证递进过程。党的十八大以来，党对依法治国的目标越来越明确，路径越来越明晰，措施越来越具体，实践越来越深入。党的十八届三中全会提出在全面深化改革过程中，要加强法治中国建设；十八届四中全会对全面依法治国若干重大问题作出了全面部署。党的十九大报告从总体上描绘了“三个阶梯”实现“两个一百年”奋斗目标的时间表和路线图，这就是：从十九大到二十大，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，向第二个百年奋斗目标进军；从2020年到2035年，基本实现社会主义现代化，人民平等参与、平等发展得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；2035年到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力现代化。伴随着这一过程，法治中国建设的目标任务也有三个阶梯：第一个阶梯要健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，继续推进党的领导制度化、法治化，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面，为全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党提供长期稳定的法治保障；第二个阶梯要实现法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度基本完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；第三个阶梯要在我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升的基础上，实现包括法治现代化在内的国家治理体系和治理能力的现代化。〔11〕参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第28-29页。可见，社会主义法治发展阶梯与社会主义现代化发展阶段是同步共进、层层递进、不断融进、相互促进的关系，乃是中国法治现代化发展进程的历史逻辑，也是中国法治现代化实践和国家治理现代化建设实践获得巨大成功的历史经验。

我国实现国家治理现代化征程与法治现代化进程同步推进，是一个时空统一性的过程。它不仅具有过程阶梯性递进的时间特征，还存在过程扩展性的空间特点。中国是一个经济社会文化发展很不平衡的东方大国，区域间发展程度有着很大的差异，即便相对发达的地区，其内部的不同区域发展也很不平衡。因此，法治中国建设进程，在我们这个幅员辽阔的国土空间范围内，也就呈现出既内在统一又格局特色鲜明的区域性特征，构成了新时代区域法治发展的具体生动的法治场景。建设法治中国，实现中国法治现代化的历史任务的提出，不仅为区域法治发展研究提供了重要的理论逻辑，也为区域法治发展实践开辟了广阔的空间。〔12〕参见公丕祥：《区域法治发展的理论分析》，法律出版社2020年版，总序，第2-3页。如果说区域社会治理相对于国家治理而言是社会有机体之整体与部分的关系，那么，要在国家整体层面上实现治理体系和治理能力现代化，就必须着力解决国家治理与区域治理、区域治理与基层治理〔13〕本文中所指的“基层”，是指乡镇（街道）和村、居（社区）两级治理单元和社会空间。笔者认为，在一些并村并镇改设新镇的农村地区，还应包括一些村民小组。以宿迁市洋河镇为例，截止2018年，该镇人口达206 166人，辖区面积198.68平方公里，这个人口超过20万人的洋河镇，共有12个居委会、34个行政村，一些行政村都由2个以上的行政村合并而成，导致一些村民小组地域和人口也大为增加，也给以行政村为单元的社会治理带来了客观条件上的困难。因此，这些较大的村民小组也应成为基层治理的重要单元。参见龚廷泰主编：《江苏省经济发达镇法治国情调查报告》（第1卷），法律出版社2020年版，第340-342页。的辩证关系。我们认为，在整体国家治理现代化建设中，我们绝对不能忽视基层社会治理这个微观空间，它是以“细胞”的形式而存在的、构成国家治理宏观体系中的一个最基本的治理单元。这个“细胞”看起来微不足道，但是其治理法治化的建设水平则直接影响着、制约着地方区域乃至国家整个社会有机体的生存状态、功能发挥和整体活力。因之，建设法治中国，实现国家治理体系和治理能力现代化，就必须高度重视社会有机体中的“细胞”本身的发育成长的状况。因为“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”〔14〕《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，人民出版社2021年版，第1页。正是基于这个重要的原理，党中央才明确地昭示：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重心在基层”，〔15〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第36页。这也是党的十八届四中全会提出“提高社会治理法治化水平”〔16〕同上注，第27页。的核心要义之所在。

二、中国特色社会治理法治化理想图景的构建及意义

“社会治理法治化”命题由“社会治理”和“法治化”两个关键词组合而成。“社会治理”这个概念作为官方话语，在党中央的重要文献中首次出现于2013年召开的党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，该《决定》在第十三部分“创新社会治理体制”中指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业，社会安定有序。”〔17〕《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第48页。至此，“社会治理”作为社会建设的重要任务，被提到了国家治理的重要内容和社会基础的战略层面上。

（一）社会治理法治化的概念解构

改革开放以来，党和政府高度重视社会管理和社会建设，取得了重大成绩，积累了宝贵经验。但我国的社会管理工作在新中国成立后的一段较长时间内更多地与注重社会管制、维护社会稳定等工作联系在一起，以化解社会矛盾、维护社会治安和社会稳定为主要目的。按照历史主义的观点，这在当时的历史条件下是必要的，有其历史的必然性。但是，随着中国特色社会主义新时代的到来，改革进入深水区和攻坚期，以管制与维稳为主轴的社会管理面临着新情况新问题，迫切需要通过深化改革，实现从传统管理模式向现代治理模式转变。诚如习近平总书记指出的那样：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”〔18〕中共中央宣传部：《习近平系列重要讲话读本》，学习出版社•人民出版社2016年版，第224页。社会治理的“四治并举”，表明社会治理是一种以法治为引领和规范的整体性、过程性、系统性的治理。社会管理和社会治理虽然只有一字之差，但它却标志着我国社会治理模式的革命性变革和系统性的治理实践转型。相较于社会管理，社会治理模式主要是一种共建共治共享模式，它的主要特征有：其一，从治理主体来看，它是从一元主体向多元共治的转变；其二，从治理的功能指向来看，它是政府职能从管控维稳为主轴向以提升服务能力和供给能力为导向的服务与管理并举的双重功能转变；其三，从治理的结构体系来看，它是由散状碎片化的治理结构向自治、法治、德治相结合的体系化系统结构的转变；其四，从治理的领导体制来看，它是法治为保障、协商为管道、科技为支撑的党委领导、政府负责、社会协同和公众参与的社会治理体制；其五，从治理的运行机制来看，它是由政府与相对人单向度的管理与被管理关系（或曰指令与服从关系）向政府、社会组织与公众互动（即“政社民”互动）的共建共治共享的共同体关系转变。

所谓“法治化”，可以从多视角、多维度、多层面去解释，但从最一般的意义上理解，在国家治理层面上，法治成为国家治国理政的基本方式。或者说，法治化表现为法治贯穿于国家法治建设的全过程、诸领域、各环节，包括执政党在内的一切政党，包括政府在内的一切组织，包括各级领导干部在内的一切公民都必须自觉地遵守和服从宪法和法律。“任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”〔19〕《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第32页。党的十八大提出的法治建设“新十六字方针”即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，〔20〕胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，中央文献出版社2014年版，第21页。乃是对国家治理法治化内涵的精要表述。

关于“社会治理法治化”概念内涵及其构成要素，到目前为止，不论官方还是学界都还没有一个权威统一的定论。我们认为，党的十八大以来中央重要文献对这一概念基本内容的有关决定和论述，可以作为我们界定社会治理法治化概念的权威性资料来源。

（二）社会治理法治化制度框架的设计

党的十八届三中全会决定指出，创新社会治理，提高社会治理水平，必须改进社会治理方式，要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协同社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”〔21〕《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第49-50页。可见，十八届三中全会提出的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的“四维治理”方针乃是社会治理法治化的原则性表述。“‘四维治理’是从社会管理到社会治理转变的主要标志，是社会治理能力的集中体现，充分体现了新时代社会主义治理理论和方法论的创新。”〔22〕张文显：《新时代中国社会治理的理论、制度和实践创新》，载《法商研究》2020年第2期，第16页。《决定》 针对基层社会组织发育不良、培育不力、先天不足的问题，就实施政社分开，推动社会组织依法自治，激发社会组织活力，重点培育和优先发展社会组织等事项作了明确的规定。〔23〕这些重点培育和优先发展的社会组织包括：行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类共四大类社会组织。参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第50页。由此，对社会治理法治化的领导体制、多元主体、治理模式、治理方式以及重点解决的优先事项等重要内容已经有了明晰的规定，特别是关于坚持依法治理，加强法治保障，强调运用法治思维和法治方式化解社会矛盾等规定，突出了法治在社会治理中的引领和保障作用，为社会治理法治化初步勾勒出了一个框架性的制度体系。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在第七部分“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”中，正式提出“推进基层治理法治化”的命题，强调“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点也在基层。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民意识，提高依法办事能力。加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。”〔24〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第36-37页。在第五部分“增强全民法治观念，推进法治社会建设”中，也有大量涉及社会治理法治化内容。〔25〕同上注，第26-28页。诸如：推动全社会树立法治意识，弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。健全普法宣传教育机制，加强公民道德建设，弘扬中华优秀传统文化，增强法治的道德底蕴，强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗。发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。要推进多层次多领域依法治理，提高社会治理法治化水平。深入开展多层次多形式法治创建活动。发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体等社会规范在社会治理中的积极作用。要建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务，等等。我们认为，十八届四中全会决定对社会治理法治化问题已经初步形成了体系化的规定，具体表现在：第一，明确了社会治理法治化建设的政治保障、思想保障、组织保障、人才保障和物质保障，形成了社会治理法治化的保障体系。其中包括：加强党对依法治国的领导，发挥基层党组织在基层治理法治化过程中的战斗堡垒作用，加强以党建为引领的基层党组织建设；加强领导干部法治观念的思想建设，加大法治队伍培养力度，为社会治理法治化提供智力支持和人才保障；加强法治机构建设，改善法治基础设施；优化依法治理工作机制，提升干部依法办事、法治为民的能力。第二，强调了加强公民法治宣传教育，推动全社会树立法治意识，形成浓郁的法治氛围。第三，构建了自治、法治、德治相结合的社会治理法治化的工作体系，突出了法律规范、社会规范和道德规范在社会治理法治化的多元规范体系相融合的共治功能。第四，确立了基层社会治理法治化的特殊地位，它是全面依法治国的基石、工作重点和着力重心。

（三）社会治理法治化体系的形成

党的十九大报告提出打造共建共治共享的社会治理格局。在制度体制建设方面，要完善党委、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平；在工作机制方面，要加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾；加快社会治安防控体系建设，坚持依法打击犯罪和保护人权相统一的社会治安防控目标，依法打击和惩治黄赌毒拐骗等违法犯罪活动，构建保护人民人身权、财产权、人格权制度；要加强社会心理服务体系建设，培养自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态；〔26〕积极向上的社会心态对社会发展具有重要的促进作用；反之，消极悲观的社会心态对社会发展无疑有着很大的消极影响乃至破坏作用。中国人民在抗击新冠肺炎战役中，广大心理医护人员奔赴抗疫一线，为患者以及罹难者亲属提供心理干预和心理治疗服务，为疫情防控构筑起一道坚实的心理防线。当下中国，整体上看，人们社会心态的基本面是理性健康的。但是，社会心态中的不适应感、不公平感、被剥夺感、困惑感、矛盾感、焦虑感、不安全感、失落感，甚至厌世感等非理性因素和改革开放初期相比，却有增无减。因此在这样的情势下，中央强调加强“社会心理服务体系”建设，补强这一社会治理的短板，就显得尤为重要和及时。参见龚廷泰：《“整体性法治”视域下市域社会治理的功能定位和实践机制》，载《法学》2020年11期，第136页。要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。〔27〕参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第49页。可见，党的十九大报告在制度体制建设、工作机制建设、社会治理水平提升的“四化”要求，以及公共安全体系建设、社会心理服务体系建设、乡村治理体系建设、社区治理体系建设等方面对社会治理法治化体系建设都作出了更为明细的制度性规定。

党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，从党和国家事业发展的全局和长远出发，着眼于充分发挥中国特色社会主义制度优越性，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了全面部署、提出了明确要求。〔28〕参见人民日报评论员：《把制度优势更好转化为治理效能——论深入学习贯彻党的十九届四中全会精神》，载《人民日报》2019年11月6日，第1版。坚持和完善共建共治共享的社会治理制度是中国特色的社会主义制度明显的制度优势之一，《决定》在第九部分提出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”〔29〕《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第28页。这个体系是由“七大要素”有机构成的有机整体。这“七大治理要素”，包含“四大治理主体要素”——党委、政府、社会组织、公众和“三大依托要素”——民主协商、法治保障、科技支撑。其中，民主协商和科技支撑两大要素是党的文件中第一次正式提出，标志着我们党对中国社会治理规律认识的不断深化。

习近平总书记指出：“要加强和创新社会治理，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，……要抓住健全乡村党组织体系这个关键，发挥好农村党组织在宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展等方面的战斗堡垒作用。”〔30〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第190页。习近平总书记的重要讲话，包括如下重要内容：第一，要发挥基层群众参与社会治理的主体性作用，为群众参与渠道畅通提供制度化保障。第二，要健全“三治融合”基层治理体系，必须加强和改进党的领导，发挥党在基层社会治理中的战斗堡垒的引领作用。第三，要进一步完善基层民主制度，民主基础上的基层群众自治制度是城乡社区治理的重要制度基础，它是人民依法直接行使民主权利的重要方式。健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，是实现基层社会治理法治化的根本保障。〔31〕参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》2019年11月6日，第1版。第四，坚持与完善治理与服务并重体制机制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，推动治理重心下移、治理资源下沉，更好提供精准化、精细化、标准化服务。第五，在“三治融合”中注重发挥良好家教家风在社会治理中的重要作用。〔32〕该文件在“构建基层社会治理新格局”部分指出：要“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。注重发挥家庭家教家风在基层社会治理中的重要作用。加强边疆治理，推进兴边富民。”《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第29-30页。这就需要我们坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，实现社会治理理念的科学化，治理结构的合理化，治理方式的精细化，治理过程的民主化、社会化、法治化、智能化，构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。〔33〕参见龚廷泰：《“整体性法治”视域下市域社会治理的功能定位和实践机制》，载《法学》2020年11期，第129-130页。第六，在工作机制优化方面，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善基层社会矛盾化解机制，畅通和规范人民群众的诉求表达、利益协调、权益保障通道的制度体系，正确处理人民内部矛盾的有效机制和工作体系，把矛盾真正化解在基层、化解在源头、化解在情理法高度一致的基础上。〔34〕在社会治理法治化过程中，该文件对建立和优化新时期人民内部矛盾化解的工作机制作出了如下规定：要“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。”参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民出版社2019年版，第29页。

综上所述，党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，中国共产党对于社会治理法治化命题在理论、制度和实践层面进行了学理阐释、制度建构和实践深化。从党的十八届三中全会对基层社会治理法治化问题初步勾勒出基本的制度性框架、党的十八届四中全会初步形成了体系化的制度性设计、党的十九大对基层社会治理法治化体系建设的理想图景作出了更为明晰的制度性规定，到党的十九届四中全会作出《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，标志着我国社会治理法治化建设的制度性体系已经形成。

（四）社会治理法治化建设的行动指南

2020年12月，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》（以下简称《纲要》），提出了法治社会建设的总体目标：“到2025年，‘八五’普法规划实施完成，法治观念深入人心，社会领域制度规范更加健全，社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理成效显著，公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，社会治理法治化水平显著提高，形成符合国情、体现时代特征、人民群众满意的法治社会建设生动局面，为2035年基本建成法治社会奠定坚实基础。”〔35〕《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》，人民出版社2020年版，第3页。

站在新的历史起点上，为了把法治社会建设落到实处，《纲要》从理念思想、制度规范和行为实践三个层面，对法治社会建设的指导思想、主要原则、主要目标、重点内容、重要任务、贯彻落实和组织保障等方面作出了全面的安排部署。首先，在理念思想方面，要坚持以习近平法治思想为指导，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。培育全社会法治信仰，增强法治宣传教育针对性和实效性，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，使法治成为社会共识和基本原则。强化思想引领，推动全社会增强法治观念、法治意识；深入宣传宪法，弘扬宪法精神；要深入学习宣传习近平法治思想，深入宣传以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，广泛宣传与经济社会发展和人民群众利益密切相关的法律法规，使人民群众自觉尊崇、信仰和遵守法律。

其次，在加强制度规范方面，一是必须加快建立健全社会领域法律规范体系。要补齐社会治理法治化的法律制度短板，以良法促进社会建设、保障社会善治。要建立完善社会治理的法律制度，研究制定法治宣传教育法，健全社会组织、城乡社区、社会工作等方面的法律制度。二是要加强社会规范建设，形成社会治理法治化的社会规范体系。要加强居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等社会规范建设；完善多层次多领域社会规范，强化道德规范建设，深入推进诚信建设制度化。三是要加强对社会规范建设的合法性审查，加强对社会规范制订和实施情况的监督，使社会规范制订和实施符合法治原则和法治精神。

最后，在行为实践方面，《纲要》设专章（第五部分“推进社会治理法治化”）对推进以城乡基层社会治理为重心、把制度优势转化为治理效能，提高社会治理法治水平诸方面作了系统性的规定。具体内容包括以下六个部分：第一，完善社会治理体制机制。确保社会治理过程人民参与、成效人民评判、成果人民共享，把以人民为中心的全过程民主落到实处。第二，厘清社会治理法治化的政府责任。要求区县职能部门、乡镇政府（街道办事处）按照减负赋能原则，制定和落实在社区治理方面的权责清单。开展法治乡村创建活动，广泛开展行业依法治理，防范化解风险及时和法律监督有效的法治化治理方式。第三，健全村级自治组织法治化工作机制。建立完善议事协商制度，实施村级事务阳光工程，完善党务、村务、财务“三公开”制度，梳理村级事务公开清单，推广村级事务“阳光公开”监管平台。第四，发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的作用，加大培育社会组织力度，促进社会组织健康有序发展。推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。第五，发挥社区社会组织在创新基层社会治理中的积极作用，促进社会组织在提供公共服务中发挥更大作用。第六，依法有效化解社会矛盾纠纷。坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，加强矛盾排查和风险研判，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，将矛盾纠纷化解在基层。〔36〕参见《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》，人民出版社2020年版，第13-17页。上述内容，把党的十八大以来关于社会治理法治化的部署要求进一步系统化，把各地在社会治理法治化建设实践中积累的行之有效的成熟经验制度化，这些具体的规定和要求，应当成为各级党委政府、各地基层治理主体深入推进新时代社会治理法治化的具体行动指南。

三、中国特色社会治理法治化重点领域的诸多面向

党的十八大以来，特别是党的十九大以来，党中央围绕基层社会治理法治化理论、制度和实践问题的顶层决策已经体系化。然而，作为全面深化改革和全面依法治国总目标的“国家治理体系和治理能力现代化”是一个综合性、整体性、系统性的概念，其包含的内容非常广泛。而作为这个总体性目标的子目标之一，用“社会治理法治化”进一步深入推进法治社会建设，其所涉及的重点领域和诸多问题与依法治国总目标的实现有着高度依存性关系。因此，如何把党中央的决策部署与各个地方的具体实际相结合并落到实处，不仅受到各级党委政府高度重视，而且也引起学术界的高度关注。除了法学学科之外，政治学、社会学以及行政管理学等学科的众多学者，从各自不同的学术视角对社会治理法治化重点问题展开了多维探讨，取得了许多非常可贵的理论成果，为推进我国基层社会治理法治化提供了智力支持。这些理论成果涉及当下中国社会治理法治化建设若干重要方面，主要包括：“社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”的社会治理“四化建设”问题，社会治理法治化的“能力”建设问题，构建社会全员参与的社会治理共同体问题，“自治、法治、德治相结合”的城乡基层治理体系问题等。这些成果，有的是对社会治理法治化的学理分析，有的是对在党的领导下社会治理法治化的实践观察和经验总结，对于助推新时代中国社会治理法治化有着重要的借鉴价值。

（一）社会治理法治化的主要表征

现代国家的社会治理与传统国家的社会管理一个本质的区别在于，现代国家的社会治理体系是以法治化为引领和保障的治理体系，这是社会治理现代化的必然选择。因为法治在国家和社会治理中具有固根本、稳预期、利长远的保障作用，法治要素和法治精神要贯穿于一切社会治理实践的各领域和全过程。首先，社会治理法治化要求合理界定多元主体的责任范围和合作空间，使各级党政机关有效克服职能“越位”“缺位”“错位”“卡位”等弊端，保证行政权力和自治权利规范行使、政府管理和基层自治良性互动，夯实社会治理的制度根基。其次，社会治理法治化是以坚持人民为主体地位的治理，其核心内容在于法治化治理的主体力量、动力源泉、价值依归、评价尺度都必须依靠人民。因此，它是一种以“人民为中心”、一切依靠人民、一切为了人民的治理；说到底，是一种法治为民的治理，它充分实现了“群众路线与法治建设的有机统一”。〔37〕王斌通：《新时代“枫桥经验”与矛盾纠纷源头治理的法治化》，载《行政管理改革》2021年第12期，第70页。再次，基层社会治理的法治化，体现在一切社会治理规范都不得与法律相抵触，不能违背党和国家宏观政策，即是说，必须坚持合法合规的原则，从而彰显“法治”特色。最后，社会治理法治化，还体现在“三治结合”是以“法治”为轴的有机结合和体系融合。“三治”在实践层面呈现出“你中有我，我中有你”〔38〕郁建兴：《法治与德治衡论》，载《哲学研究》2001年第4期，第18页。的融合样态：“法治”之下行“自治”，“自治”运行循“法治”；“自治”之中践“德治”，“德治”之中含“法治”；自治、法治、德治在有力的制度保障下相互着，最终达到基层治理的良法善治。〔39〕参见孙冲：《村庄“三治”融合的实践与机制》，载《法制与社会发展》2021年第4期，第22页。

（二）社会治理法治化的社会化基础

社会治理“社会化”命题，是党的十九大报告首次在党的官方文件中正式出现，〔40〕参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第49页。它是作为社会治理现代化的“四化”要求提出的，即通过提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，来达致社会治理的现代化。社会治理社会化这一命题，既是中国社会情势发生变化、治国理政思路转换的新选择，又是中国理论界“知识转型”的新起点。具体而言，它是指扭转“过度行政化”的社会管理方式，全面理解社会的重要性，从而引入社会力量，以社会组织和社会资源为基础，推动社会事务多主体合作治理的过程。它既超越有限几个部门、行业的工作界面，又超越技术层面的简单逻辑，运用得当，将撬动全新的治理制度转型，推动社会治理模式的整体变迁，因而意义重大。

在推进社会治理现代化的过程中，需要政府明确社会治理的改革方向，分层次、分类别推进社会治理社会化。〔41〕参见吴晓林：《“社会治理社会化”论纲——超越技术逻辑的政治发展战略》，载《行政论坛》2018年第6期，第42-43页。其具体路径是：第一，对政治行为的“社会化处理”。现阶段中国社会存在的许多重要的经济、政治问题都是公共问题，爆发出来的社会矛盾多数并非“阶级矛盾”或社会对抗性矛盾，完全可以通过改善公共权力运用、强化社会治理来解决。〔42〕参见朱光磊：《中国政府职能转变问题研究论纲》，载《中国高校社会科学》2013年第4期，第154页。由此，要充分运用法治、社会管理、公共服务、协商对话等前置性的、合规性的和软性的治理手段，将社会事务的管理引入法治轨道，以精细化、法治化的管理来化解非稳定因素，以有效的社会政策改善社会结构，以广泛的协商对话累积社会稳定性因素。第二，行政行为的“社会化合作”。一种可能的路径是，以社区为政策输出的终端，通过社区政策的总体调整，撬动行政行为的总体“社会化”调整。可以将民政系统探索的政府与社会互动合作经验向更广泛的行政单位扩展，更多引入“项目制”“公益创投制”等机制，鼓励各行政部门与社会充分合作，使社会组织承接政府公共服务职能常态化、稳定化、制度化。第三，社会事务的“社会化自治”。坚持社会组织依法自治，确立和尊重社会组织的法人地位，普遍实施社会组织依法“自愿成立、自选领导、自律运行、自聘人员、自主业务”，通过典型示范、教育培训、项目支持、评估监督等手段增强社会组织自治的能力；坚持自治组织归位，通过立法规范行政事务与自治事务的法律边界，严格限制行政职能向村（社区）转移，以舒缓自治组织的事务性压力过大的局面。〔43〕参见吴晓林：《“社会治理社会化”论纲——超越技术逻辑的政治发展战略》，载《行政论坛》2018年第6期，第43页。

如果说政治学、社会学、行政管理学等学科的学者是在论证社会治理社会化的过程中兼论了社会治理法治化，那么，法学专家则恰恰将社会治理法治化的论域置入社会治理的社会化建设之中，这种理论与方法的互补大大丰富了我国法治社会建设的知识体系。法律学者们从法治与社会的理论定位及其关系的视角，论证了社会治理过程中法治化与社会化之间的内在关联。从社会与国家和法的关系来看，社会是法治的真正母体。这就是说，法治必然地内蕴着社会的面向，没有理由被任何主体武断地据为己有而作为统治社会的工具或方式。因之，应当准确地把握法治的社会本体意义，才是符合历史唯物主义的，也才能真正理解法治社会的理论逻辑。〔44〕参见庞正：《法治社会和社会治理：理论定位与关系厘清》，载《江海学刊》2019年第5期，第157页。诚如马克思所说的那样：“社会不是以法律为基础的。那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。”〔45〕《马克思恩格斯全集》（第6卷），人民出版社1961年版，第291-292页。恩格斯还从国家政治治理与社会治理的相互关系面向阐述了国家治理的双重功能，他指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”〔46〕《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1995年版，第560页。可见，今天我们研究社会治理，“一方面意在将社科研究成果融入国家政治实践，强调现代社会的公共管理特征，即政府与社会的共治；另一方面更是基于治理体系、治理能力的现状，用‘现代化’‘社会化’‘法治化’‘专业化’等表达方式区分了社会治理的传统与现代、实然与应然两个面向。”〔47〕庞正：《法治社会和社会治理：理论定位与关系厘清》，载《江海学刊》2019年第5期，第159页。这表明，国家治理最终的功能指向乃是满足人类社会有序、稳定、健康运转的需要。它发轫于社会并最终要反馈、服务于社会，甚至本身就可以被视为一种社会关系的缔结方式和社会秩序的存在方式。

（三）社会治理法治化的科技支撑

科技和法治是人类文明史演进过程中两个最伟大的发明，二者相互影响、相互作用，成为推动社会发展的最重要的杠杆。科技的发展推动了人类法治的发展，也对法治建设提出了新的挑战。这就意味着，我们在高度重视和发挥科技对社会文明、制度文明和法治文明进步作用的同时，也要发挥法治对科技发展的引领规范作用，防范和遏制科技滥用和功能异化对人类社会造成严重的负面影响。

当前正在发生的新科技革命，已经引发了包括价值观念、生产方式、行为方式、生活方式、社会关系、社会秩序等在内的全方位重大变革，标志着数字法治时代的来临。数字经济、数字社会、数字政府、数字生态的形成，为“数字中国”注入了强大的法治动力。有学者指出，从法学角度来看，新科技革命已经引发了一场涵盖法学理论、规范制度、社会治理及司法实践的“法律革命”和升级转型，带来了数字法治的革命性重塑。在数字时代背景下，研究科技与法治的互动关系，需要法学界和科技界同心聚力、通力合作，认真对待和有效回应时代的机遇与挑战，共促社会法治范式的转型升级。随着互联网、大数据、区块链等新兴技术的广泛应用，“传统的社会治理方式正在经受技术化、数字化的升级改造，便捷高效、场景互动且全要素整合的智慧治理模式日渐形成”，〔48〕马长山：《迈向数字社会的法律》，法律出版社2021年版，第254页。由此引发了以科技为支撑的社会治理法治化的变革机遇与实践难题。具体表现在：社会结构的扁平化、碎片化加剧，行政能力应对乏力；基层空间的双重性、共振性凸显，社会风险大幅升高；基层生活的流动性、智慧化提速，原有的治理机制难以超载运行。在这种情势下，网格化治理应运而生。早在2004年，北京市东城区率先进行了社会管理的网格化〔49〕所谓“网格化治理”，系由网格化管理实践的演变升级而来。它是指运用信息技术和数字化平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成若干单元的网格，并建立起各个网格的部件与事件巡查、监督和处置的资源共享、集成联动的基层智慧治理模式。同上注，第259页。实践探索，效果良好并在全国范围内推广。党的十八大以来，各地纷纷加速网格化管理向网格化治理的转型。〔50〕同上注，第256-258页。党的十九大报告通过对新时代社会主要矛盾的科学阐释，对社会治理体制、治理格局的新要求，对网格化社会治理工作的基本目标进行了新的定位。2021年出台的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，对加强基层智慧治理能力建设，做好规范建设、整合数据资源、拓展应用场域等方面作出了十分明确的规定。

笔者认为，新时代网格化社会治理的实质，是从以政府为单一管理主体、以管控为主要目标的传统社会管理模式，向以党委领导、“政社民”良性互动、管理与服务并举的多元治理模式的转变。即充分利用现代信息技术，通过划小划细基本治理单元，有效实现资源下倾、权力下放、力量下沉，由“管控为主”转向“服务为主”，寓管理于服务，以服务促管理，主动回应和满足群众最关心、最直接、最现实的利益诉求。网格化社会治理，有助于提升基层社会治理的法治化、精细化、智能化、专业化、便捷化。

中国法治现代化研究院曾受中共江苏省委政法委委托，对江苏省网格化社会治理的理论与实践问题开展了调研活动。法治社会研究所课题组通过文本资料的收集和分析，先后赴苏州、南京、徐州等地进行实地调研，与相关市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）四级的相关领导和网格人员进行座谈访谈，到网格化社会治理的各级指挥、运行平台现场观察。经过一年时间的调研，形成了研究报告。我们的结论是：江苏网格化社会治理工作虽然起步较晚，但在省委省政府的部署和领导下，取得了明显成效，形成了江苏的优势特色。具体表现在：江苏各地通过高层次推进，使全省全要素网格化治理扎实落地；以党建引领，促发了社会治理的创新力；高标准规范，实战化信息化科学化高效化治理特征凸显；全要素落地，共建共治共享格局依托“网格”而初步成型；多向度转变，治理成效多领域开始显现。但也存在一些亟待破解的难题，具体表现在：组织领导不够有力，以治理为民、服务与管理并重的价值导向尚待进一步落实，一些地方的治理机构和工作人员传统思想观念存在惯性，专业队伍建设和财政支持存在地域上的不平衡，网格化社会治理缺乏制度性的人财物保障。为此，需要进一步加强组织领导，凸显党建引领网格化社会治理的组织保障；进一步更新工作理念，破解管控思维，强化网格化社会治理以人为本、服务与管理并举的价值理念；进一步加强专业队伍建设，加大政府财政支持的力度，切实提升网格化治理队伍的专业化职业化水平和网格工作人员的工作条件与薪酬待遇；进一步总结经验，逐步建立完备的网格化治理法律规范体系，为网格化社会治理法治化提供制度保障。〔51〕参见龚廷泰、菅从进、王琦：《网格化社会治理的理论与实践——以三个设区市为对象的考察》，载公丕祥主编：《中国法治社会发展报告（2021）》，社会科学文献出版社2021年版，第119-166页。

（四）社会治理法治化的能力建设

社会治理法治化目标的达成，关键在于加强和提升社会治理多元主体的尊法学法守法用法意识和能力，提高国家机构依法履职能力，提高各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、促进发展、处理社会事务、化解社会矛盾、维护社会稳定的能力。〔52〕参见《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，载《人民日报》2021年11月17日，第1版。党的十九届四中全会决定提出了建设社会治理共同体这一重要任务，但这个关系到社会治理法治化成效的主体性目标的实现，却高度依赖于多元治理主体的依法治理能力的切实提升。

由于我国现行的社会治理体制是党委领导、政府负责的多元共治体制，因此，党委、政府主要领导就成为社会治理法治化建设的“关键少数”。习近平总书记指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境，在法治的轨道上推动各项工作。”〔53〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第15页。我们认为，依法治理能力即“办事依法”能力，它是一种整体性法治能力，包括各治理主体（特别是领导干部）的法律思维能力、法律识别能力、法律运用能力和法律执行能力等四个方面的要素。这四大要素，按照层层递进的逻辑进路共同构成了社会治理主体的法治能力。（1）法律思维能力是指排除个人主观感情，依循法律逻辑，合理地从法律之立场，去思考问题、处理问题的思维方法和能力，〔54〕参见王利明：《法学方法论》，中国人民大学出版社2011年版，第649页。其基本特质是合法合规性思维，这是法治能力中最基本的能力。（2）法律识别能力即“遇事找法”能力，是指对于遇到的纠纷或出现的问题，首先想到的按照法律规定办事，而不是找“关系”摆平；然后考虑的是，用何种法律规定去解决问题。它是公民信仰法治、遵从法律的基本素养的习得性能力。因此，法律识别能力基于尊法学法的基础之上，也是国家长期坚持普法宣传教育的主要动因。（3）法律运用能力即“解决问题用法”的能力，它是法治能力实践品格和实践理性的表征。（4）法律执行能力即“化解矛盾靠法”的能力，它是法治能力中最为重要的能力，也是法治能力提升的目的和归宿。

当下，中国特色社会主义法律体系已经形成，改革开放之初“无法可依”的局面已经在根本上得以扭转，法治建设重心也从大规模的立法活动转变为如何将业已订立的法律执行好、实施好的面向上。但不容忽视的问题是，一些领导干部特别是一些主要领导干部还普遍存在法治意识不强，法律知识储备不足、依法治理能力亟待养成提升等问题。在工作实践中，一些干部的唯书唯上能力、搞定摆平能力、推诿卸责能力、不作为乱作为能力、做表面文章能力、忽悠上级和百姓能力却显得驾轻就熟。由于不了解基层实际，加之法治能力或专业能力的不足，一些领导干部遇到突发事件时，就显得手足无措，应对失当。一些人在相关应急管理新闻发布会上，面对媒体记者提出超出他们预先准备的问题时，显得毫无招架之功，往往答非所问，令人哭笑不得。这种状况必须改变，但任重道远。

（五）构建社会全员参与的社会治理共同体

十九届四中全会决定指出：“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”〔55〕《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》2019年11月6日，第1版。坚持共建共治共享的社会治理制度，建设社会治理共同体，形成全员参与、“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理新局面，这是实现社会治理体系和治理能力现代化的动力源泉和价值依归。笔者认为，这个社会全员参与的共同体既是权利义务共同体，也是实践行动共同体，更是利益攸关共同体。

为达致此目标，必须构建社会治理共同体的多元责任机制、行动参与机制和利益共享机制。〔56〕参见龚廷泰：《“整体性法治”视域下市域社会治理的功能定位和实践机制》，载《法学》2020年11期，第130页。第一，通过“人人有责”，构建社会治理的责任共同体。所谓责任共同体，是指在社会治理过程中，每个人都是社会治理的主体，都充当着在社会共同体中的特定角色并承担着相应的责任。党员干部、政府官员、自治组织成员和普通公民都应当有各自的责任担当，任何人都不能置之度外。〔57〕具体说来，党政领导干部是社会治理的“关键少数”，各级党委书记是履行依法治理的“第一责任人”，他们在社会治理中承担着社会治理和服务的领导者、负责者、担当者和垂范者的责任，这些责任都应当是通过法定化的制度形式予以明确而且“必须为”的责任。因此，任何推诿责任、失职渎职、懒政怠政、不作为和乱作为的现象都应当禁止和避免。同时，要针对社会治理中公民个人角色认知模糊、参与权利虚化、参与能力不强、参与动力不足、参与渠道不畅和参与效能低下的现象，着力构建公众参与治理的平台、载体和渠道，提升公众参与意识和参与能力，建立健全权利和义务统一、风险与责任关联、激励与惩戒并重的制度架构，完善公众参与机制，从而调动广大群众特别是基层群众参与的广泛性、积极性和主动性。参见龚廷泰：《“整体性法治”视域下市域社会治理的功能定位和实践机制》，载《法学》2020年第11期，第129-130页。第二，通过“人人尽责”，形成多元共治的行动共同体。任何制度都必须依靠行动来落实，否则将形同虚设。第三，通过“人人享有”，实现治理成果共享的利益共同体。马克思曾经说过：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”〔58〕《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第187页。这表明，利益既是社会发展的物质动力，也是社会纷争发生的深刻根源。党的十九大报告指出：“全党必须牢记，为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。”〔59〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第44-45页。因此，必须以人民利益、公共利益的满足和实现为中心，利用制度保障和法治方式来平衡各种利益矛盾，化解社会利益冲突，满足社会共同体成员日益增长的多层次多样化需求，使改革发展成果、社会治理效能更多更公平地惠及全体人民，使人民对“人人享有”的社会治理利益共同体有实实在在的获得感，从而进一步激发民众对建设社会治理共同体的支持度、参与度和认同度。总之，我们在建设社会治理共同体的过程中，需要凝聚共同体意识，强化共同体责任，发挥共同体力量，满足共同体需求，实现共同体利益，激发共同体活力，这是实现社会治理体系和治理能力现代化永不枯竭的内生动力。〔60〕参见龚廷泰：《努力构建人人共建共治共享的社会治理共同体》，载《中国社会科学报》2019年12月24日，第10-11版。

然而，一个值得我们高度重视的问题是，作为不同治理主体的责任、行为和利益相统一的社会治理共同体的理想目标虽然已经明确，但是，从实然状态来看，真正完成从理想向现实的跨越，还需要从思想、制度、价值和实践层面加以扎实推进。其中，凝聚共同体意识，乃是构建社会治理共同体的思想基础；实现利益共享是共同体得以维系的坚韧纽带，而利益矛盾冲突乃是共同体形成的最大障碍；制度规范科学、责任分配合理、价值目标一致和共同利益得以实现则是共同体协力行动的基本前提。因此，首先要解决的问题是，必须形成社会治理的共同体意识，促进社会治理主体之间的身份认同，切实解决各个治理主体间在平等基础上“相互承认”这一重要难题。主体间“相互承认”的问题之所以重要，是因为人与人之间按照某种关系为纽带组成的社会共同体离不开人们之间的相互承认。而“承认就是认同”，就是通过心灵契合来把握一个意义的统一体。“相互承认”就是每个人得到别人的承认，达致这一过程非常不易，所以黑格尔将其称作“为承认而斗争”的过程。〔61〕参见［法］保罗•利科：《承认的过程》，汪堂家、李之喆译，中国人民大学出版社2011年版，第3-4页。制度安排科学、责任分配合理、利益分配公平，涉及到社会治理规则体系的合法性和正当性，它不仅需要通过国家层面的科学立法和民主立法来解决，还需要社会治理主体通过理性协商/商谈对各种社会规范进行确认或重构。在这一过程中，政府部门要杜绝部门利益法制化倾向，避免通过立法来强化政府权力、规避部门责任的现象发生；同时要增强社会组织的守法合规意识，切实承担起应负的社会责任，公众个人应当承担起一个合格公民应当履行的基本义务。只有各方能够各尽其责、各尽其能，全员参与的社会治理共同体才可能真正打造出来。

（六）“三治结合”的城乡基层治理体系及其构成要素

如前所述，在社会治理的空间结构中，城乡基层社会治理体系是国家治理体系宏观结构中的基本单元和微观“细胞”，是国家治理现代化新征程中的“最后一里路”，也是全面依法治国战略布局的重点内容和工作重心。作为“自治、法治、德治”相结合的城乡基层治理体系，是由诸多要素构成、各要素之间按照一定的组合方式和内在逻辑有机结合起来，并产生各单个要素所不具有的总体功能的有机系统，它们绝不是各种治理要素的机械组合。对此，有学者对“三治融合”城乡基层治理体系作了较为全面系统的分析，认为健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，首先需要解决“谁来治理”“依何治理”及“如何治理”三个方面的问题。其中，“谁来治理”指向主体维度，“依何治理”指向规范维度，“如何治理”指向运行维度。〔62〕参见高其才：《健全自治法治德治相结合的乡村治理体系》，载《光明日报》2019年2月26日，第16版。

从治理主体来看，城乡基层治理主体可以分为内部型主体、外部型主体及内—外联合型主体三种类型。城乡基层治理内部型主体包括村（居、社区）党支部、村（居）民委员会、村民议事会、村民理事会、村民监事会、乡村精英（新乡贤）及普通村（居）民等。内部型主体是城乡基层治理的直接参与者，也是乡村治理规范的制定和实施者。城乡基层治理外部型主体包括基层乡镇（街道）党政机关、外来企业、公益性社会组织及外来务工经商人员等。

从治理规范来看，城乡基层治理依据的规范是多元的，主要包括国家法律、政策、党内法规、上级党政部门规范性文件、乡规民约、道德规范及乡村自治组织规范等。基层治理多元规范的外部整合是指将各类规范资源作为相互配合的有机整体。从治理结构来看，城乡基层治理结构是按照“自治、法治、德治相结合”的原则优化整合而成的多元规范结构，它是以正式规范（国家法律、政策、党内法规等）为基础，以非正式规范（村规民约等）为补充的多元规范合作治理结构。

从实践运行维度来看，要从制定、实施和监督等环节入手系统推进，明确权责分配、整合治理力量、调整运行方式、完善运行机制，构建多方协作路径，实现基层治理规范的融合运行。要正确处理村（居）民自治与法治的关系，发挥基层治理的内生动力与外在力量的双重作用，重视城乡人口双向流动治理等关键问题。在实践路径方面，应当总结村组治理实践经验、适度推行城乡基层治理改革创新试点、吸纳本土固有治理资源、重视城乡基层社会智慧治理、发挥基层治理各类主体的积极作用等，以走向社会善治。〔63〕参见高其才：《走向乡村善治——健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系研究》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2021年第5期，第120页。

四、结语

研究新时代基层社会治理法治化这一重要且复杂课题，必须从国家宏观层面的大局出发，以党中央重要部署、重要决策、重要举措和习近平法治思想为根本遵循。要以社会治理法治化的内在逻辑和外在条件为根据，厘清社会治理法治化与法治现代化、法治现代化与国家治理法治化的内在关联，检视学术界在新时代社会治理法治化方面研究已取得的理论成果，透视国家和地方层面在社会治理法治化领域的制度建构和各地蓬勃开展的丰富实践，通过理论引领、制度完善和实践深化这三大面向，共推新时代社会治理法治化的发展进程。推进社会治理法治化，包括但不限于以上内容，诸如进一步加强社会治理法治化的专业工作队伍建设问题，进一步提升基层干部社会治理法治化能力问题，进一步加强政府公共服务供给的普惠化、均等化问题，进一步培育和激发社会组织和公众参与社会治理意愿、能力、渠道和积极性等问题，这些也都非常重要。这些重要问题的解决，有待于社会治理各类主体形成社会治理共同体合力，把中央决策转化为实实在在的治理效能；也依赖于广大学术界和智库同仁共同努力，继续为国家治理和社会治理法治化建设提供接地气、真管用的学术成果，为中国社会治理体系和治理能力现代化贡献自己的思想智慧和真知灼见。