美国对华反补贴：趋势、原因及应对策略

马忠法，孙玉山

（复旦大学法学院，上海 200433）

近年来，尽管美国历届政府对华政策有所区别，但在中国国力不断快速提升的背景下，美国采用多种手段全面遏制中国发展的方针没有改变。在经贸领域，中美之间的贸易摩擦日益增多，尤其是自2008 年全球金融危机以来，美国政府多次对华发起反补贴调查。美国完善的反补贴法律制度为美国政府对华频繁发起反补贴调查提供了制度基础。事实上，补贴问题已经成为中美贸易摩擦的主要原因之一，对中国经济发展造成不利影响。拜登就任美国总统以来，宣称将摒弃特朗普时期单边主义的做法，重回多边主义。而在经贸领域，特别是围绕补贴问题，美国对华将呈现怎样的趋势？中国又将如何应对？正在审议中的《美国创新与竞争法》①截至2021 年8 月30 日，《美国创新与竞争法》已经在美国联邦参议院以绝对多数表决通过，若经联邦众议院顺利表决通过，将经美国总统签署后成为正式法律。表明了美国将进一步全方位遏制中国发展的战略布局。基于此，本文将对美国反补贴法律制度进行研究，探究美国对华反补贴的趋势，分析其背后的原因，以期寻求中国在补贴问题上的应对策略。

一、美国反补贴法律制度及政策的变迁

尽管国际贸易规则已有几百年的发展历史，但补贴与反补贴问题直到1947 年达成的《关税与贸易总协定》（GATT 1947）才首次得到明确规定②GATT 1947 第6 条第3 款对反补贴税进行了明确定义：即目的为抵消对制造、生产或出口时所直接或间接给予的任何津贴或补贴而征收的一种特别税。，而在这之前，美国在反补贴方面已经有了几十年的探索和实践。

（一）美国早期反补贴法律制度的发展

美国最早关于反补贴制度的明确法律规定出现在《1890 年关税法》中，该法要求对来自有出口补贴的国家的食糖每磅征收0.1 美分的反补贴税③美国《1890 年关税法》第1244 章规定：“所有这些在颜色上具有荷兰标准第十六号之上的食糖无论来自任何直接或间接给予糖类出口补贴的国家，应在本法规定的税率外另付每磅0.1 美分的附加关税。”。而美国历史上第一个具有普遍意义的反补贴法是《1897 年关税法》，该法要求征收与外国政府给予的补贴相等的反补贴税，改变了先前固定量地征收反补贴税的做法④美国《1897 年关税法》第5 条规定：“任何国家、附属国或殖民地应该依物品或货品自该国家、附属国或殖地出口而直接或间接地支付或给予奖励或补助而且该物品或货品依本法应予征税的，那么当任何该物品或货品进口到美国时，不论是否是同样的物品或货品直接从生产国进口或相反，不论该物品或货品是否是以从生产国出口时相同的状态进口或已通过重新制造而改变了状态或相反，在任何情况下，不论奖励或补助是如何支付或给予的，应在本法规定征收的关税之外征收和支付相当于所有该奖励或补助净额的附加关税。所有该奖励或补助应由财政部部长作出经常性的确认、裁决和公布，财政部部长应该制定为认定这种物品或货品和确定及征收这种附加关税所需要的所有法规。”，使得该法成为美国历史上首部真正意义上的反补贴税法〔1〕。此后，美国在《1897 年关税法》的基础上对反补贴条款进行不断微调，逐渐扩大了反补贴法的适用范围。但是，直到《1974 年贸易法》通过之前，美国反补贴法均没有发生实质性改变〔2〕。

美国国会于1974 年通过了《1974 年贸易法》，对美国反补贴法律制度做了较大幅度的修改。主要体现在以下两个方面：一方面，《1974 年贸易法》赋予了国内申请方司法审查的权利⑤Trade Act of 1974，Sec 331（b），amending 19 U.S.C.Section 1516（a）.，即如果财政部作出否定征收反补贴税的裁定，那么国内申请方可以请求海关法院进行司法审查。这表明反补贴法律规定已经从外交政策转变为有效的私力救济手段；另一方面，《1974 年贸易法》对饱受诟病的反补贴调查时限作出了规定，要求财政部在收到申请后的6个月内作出是否存在法律意义上的奖励或资助的初裁。如果存在此种情况，那么财政部要在6 个月内作出终裁或者与外国政府协商消除此种奖励或资助⑥Trade Act of 1974，Sec 331（a），adding 19 U.S.C.Section 1303（a）（4）.。此外，《1974 年贸易法》还要求财政部将反补贴决定予以公布⑦Trade Act of 1974，Sec 331（b）（6），adding 19 U.S.C.Section 1303.，使得反补贴法律更具有现实指导意义。此次反补贴法律的修改为美国国内产业的救济提供了有效的法律依据和手段，使得反补贴调查得到了较为普遍的运用。

1979 年，东京回合谈判结束，缔约方在补贴与反补贴措施等方面达成了共识。《东京回合守则》对反补贴程序的发起、调查和征收反补贴税等进行了细化。基于此，美国国会先后在《1979 年贸易协定法》《1984 年贸易和关税法》以及《1988 年综合贸易和竞争法》中对反补贴制度进行了明确和细化，使得美国反补贴法律体系更加完善。在乌拉圭回合谈判结束后，美国也对其反补贴法相关内容进行了修改〔3〕。

（二）近年来美国反补贴法律制度的变迁

2006 年12 月，美国商务部对原产于中国、韩国和印度尼西亚的铜版纸发起反倾销和反补贴调查，从此拉开了对中国开展大规模反补贴调查的序幕①具体案情可参考中国贸易救济信息网相关资料，http：//cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/articleDetail/ckys?articleId=48367&id=53d8a9ed78ce896e0178ee63b7d80642，2021 年8 月30 日访问。。在该案件中，美国政府于2007 年3 月30 日对来自中国的进口铜版纸作出存在补贴的初裁决定。在早期典型的反补贴案件“乔治敦城钢铁案”和“钾碱案”中，美国法院裁定商务部不能从《1930 年关税法》第303 条推定反补贴适用于“非市场经济国家”。因此，美国政府并不能从其国内法中找到反补贴适用于“非市场经济国家”的法律依据，也就是说，反补贴调查不得适用于“非市场经济国家”〔4〕。

另一起涉及中国企业的反补贴案件最终导致了美国对其反补贴法的修改。2008 年，中国河北兴茂轮胎有限公司及其全资母公司美国GPX 国际轮胎公司因不服美国商务部作出的“双反”裁决，向美国国际贸易法院起诉美国商务部②具体案情可参考中国贸易救济信息网相关资料，http：//cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/case/ckys?nodeId=53d8a6e2673553a501 6735a7b96900a8#2007-07-31，2021 年8 月30 日访问。。法院经审理最终支持了中方的主张，认为美国政府不能对被视为“非市场经济国家”的中国的产品征收反补贴税。美国商务部不服判决，向美国联邦巡回上诉法院提起上诉，2011 年12 月，上诉法院经审理最终还是支持了中方的主张③相关案情可参考美国联邦巡回上诉法院网站，http：//www.cafc.uscourts.gov/sites/default/files/opinions-orders/11-1107.pdf，2021 年8 月30 日访问。。

作为一个判例法国家，法院的判决具有重要影响。在这种情况下，美国商务部若想继续对来自中国的产品发起反补贴调查，只有三个办法：一是上诉至美国联邦最高法院，以求推翻联邦巡回上诉法院的裁决，但这可能需要较长的时间，且有败诉的风险；二是承认中国市场经济国家地位，这显然是美国不愿意的；三是修改目前的法律。在综合权衡之下，美国选择了第三种方法，即修改法律。2012 年3 月，美国国会以压倒性多数通过了H.R.4105 法案（以下简称GPX 法案）对《1930 年关税法》进行了修改④该法案全称为To apply the countervailing duty provisions of the Tariff Act of 1930 to nonmarket economy countries，and for other purposes.具体内容可参见美国国会网站，https：//www.congress.gov/bill/112th-congress/house-bill/4105/text?__cf_chl_jschl_tk__=pmd_RstOKFfCuBsQs_xmLIEVZskSUEBoWm017pCgg3DylXM-1629681900-0-gqNtZGzNAfujcnBszQo，2021 年8 月30 日访问。，美国总统奥巴马迅速签署GPX 法案使之成为法律。GPX 法案允许美国政府对“非市场经济国家”适用反补贴法，扫清了对“非市场经济国家”采取反补贴调查措施的法律障碍。同时，GPX 法案允许溯及适用于从2006 年11 月20 日开始依据《1930 年关税法》第1671 条提起的反补贴案件。在GPX 法案通过之后的近十年中，美国对中国发起了多起反补贴调查。

（三）拜登政府对华反补贴政策

尽管拜登就任美国总统以来，在外交政策上重返多边主义，在诸多政策上对特朗普时期的做法作出了重大调整。但是，中美关系已然是当今世界格局变化中的重要矛盾，两国关系不会因为美国总统的更迭而发生实际性变化〔5〕。在贸易政策方面，面对美国国内多种矛盾的交织叠加和中美博弈的长期性，拜登政府对华贸易政策将会趋向强硬。2021年3 月，美国贸易代表办公室（USTR）发布了《2021年贸易政策议程及2020 年年度报告》（以下简称《报告》）⑤关于《报告》的具体内容，可参见美国贸易代表办公室官方网站文件，https：//ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2021/2021% 20Trade% 20Agenda/Online% 20PDF% 202021% 20Trade% 20Policy% 20Agenda% 20and% 202020% 20Annual%20Report.pdf，2021 年8 月30 日访问。。《报告》描绘了拜登政府的贸易路线图，共提及“中国”多达467 次，并将中国列为唯一一个将特别对待的国家。《报告》强调将“用综合战略处理中国强制且不公平的贸易行为”。《报告》充分体现了美国对华贸易的极度重视，表明了美国将实施全面强硬对华贸易政策的中心思想。

2021 年4 月21 日，美国联邦参议院外交关系委员会以21 票赞成、1 票反对的压倒性投票结果表决通过了《2021 年战略竞争法案》（the Strategic Competition Act of 2021）①参见美国外交关系委员会官网信息，https：//www.foreign.senate.gov/press/chair/release/chairman-menendez-makes-the-casefor-strategic-competition-act-as-senate-recalibrates-us-china-relations，2021 年8 月30 日访问。，《2021 年战略竞争法案》较为集中地关注了中美之间在经贸领域的相关问题。《2021 年战略竞争法案》连同芯片和开放式无线接入网5G 紧急拨款、无尽前沿法案、国家安全与政府事务委员会相关条款、2021 年应对中国挑战法案和其他事项共6 个部分组成了《美国创新与竞争法》（American Innovation and Competitiveness Act）②关于该法案的具体内容以及立法流程，可参见美国国会网站，https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1260/actions，2021 年8 月30 日访问。。目前，《美国创新与竞争法》已经在美国联邦参议院高票表决通过，拜登对此表示欢迎并明确表示其将在众议院表决通过后迅速签署使之生效。《2021 年战略竞争法案》对补贴政策非常关注，指责中国对企业进行大规模补贴，对全球经济造成损害，要求美国政府对中国政府的补贴进行全面调查，及时列出中国政府补贴名单，并采取相应强硬措施。

二、美国对华反补贴趋势

纵观美国反补贴法律制度发展历史，可以看到美国完善而缜密的反补贴制度结构。综合拜登就任美国总统以来几个月出台的相关政策和报告，特别是正在审议中的《2021 年战略竞争法案》，我们可以清晰地看到美国越来越强硬的对华经贸政策。可以预见，未来几年对华持续发起反补贴调查将会成为美国政府的一个十分重要的手段。

《2021 年战略竞争法案》对中国经贸政策多加批评，充分体现了美国希望借助反补贴调查等多种手段在经贸领域遏制中国发展的战略部署。在该法案中，美国指责中国“在推行的广泛和系统性的经济和产业政策中，中国企业的大规模补贴、知识产权盗窃和强制技术转让是对全球经济最具破坏性的”③《2021 年战略竞争法案》第401 条第（a）（2）款。。要求“揭露中国企业知识产权盗窃和大规模补贴的全面范围和规模，以及由此对美国、外国市场和全球经济造成的损害”④《2021 年战略竞争法案》第401 条（b）（2）（A）款。。宣称要“在停止执行法律、法规、政策和做法之前，确保中国不享有与自由市场经济相同的待遇”⑤《2021 年战略竞争法案》第401 条（b）（3）（B）款。。并要求“不迟于该法颁布之日起一年，此后，国务卿应与美国贸易代表和商务部长协调，在联邦登记册上公布一份未分类的代表或文件，以确认中国政府向在华企业提供的补贴”⑥《2021 年战略竞争法案》第401 条（a）款。。《2021 年战略竞争法案》还要求美国总统就中国“知识产权盗窃、公司巨额补贴等反竞争行为和其他政策和做法”⑦《2021 年战略竞争法案》第211 条（a）款。与七国集团开展谈判，希望通过游说盟友在反补贴等议题上达成一致，以共同向中国施压。美国还计划“调整有关限制国家指导的私营部门补贴的政策”⑧《2021 年战略竞争法案》第401 条（b）（3）（C）款。来应对中国的发展。此外，美国还在《2021 年战略竞争法案》中多处对中国补贴方面的相关事项进行指责。

尽管《2021 年战略竞争法案》尚未成为美国正式法律付诸实施。但是，一方面该法案从目前的情况来看较大可能会顺利完成立法程序并付诸实施；另一方面，该法案字里行间渗透着的与中国全面开展竞争、处处对抗的思想给中国敲响了警钟。自拜登就职以来，美国在全球范围内共发起反补贴调查8 起，其中对中国发起3 起，占比接近一半⑨根据中国贸易救济信息网公布数据进行的整理统计，http：//cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/view/statistics/ckajtj，2021 年8 月30 日访问。。可以预见，在不久的将来，美国将在补贴方面对中国施压。结合近十几年来美国对华发起的多起反补贴调查，笔者认为，美国对华反补贴将会有以下几个主要的趋势。

（一）对华反补贴调查数量将不断增加

美国是反补贴调查的使用大户，截至2020 年12 月底，全球共发起606 起反补贴调查，其中美国共发起291 起反补贴调查，占比接近一半。从2006年美国对中国铜版纸发起反补贴调查开始，美国对中国发起的反补贴调查逐渐增多。在美国发起的291 起反补贴调查中，针对中国发起的占100 起，占比超过三分之一①根据中国贸易救济信息网公布数据进行的整理统计，http：//cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/view/statistics/ckajtj，2021 年8 月30 日访问。。特朗普在任四年期间，采取了更加严厉的贸易保护政策，不断挑起贸易争端。作为世界第二大经济体，中国首当其冲。仅2018 年，美国商务部对中国发起的反补贴调查就高达13 起，是2015 年反补贴调查案件的近3 倍①根据中国贸易救济信息网公布数据进行的整理统计，http：//cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/view/statistics/ckajtj，2021 年8 月30 日访问。。根据美国《2021 年战略竞争法案》中欲制定的中国补贴名单的有关条款②参见《2021 年战略竞争法案》第401 条（a）款。，可以预见，美国政府将加大排查力度，通过补贴名单掀起新的一波针对中国的反补贴调查高潮，相关反补贴案件将会更加密集。

（二）对华反补贴调查将更多地集中于中国优势行业

美国对华发起的反补贴调查涉及行业十分广泛，但主要行业比较集中。其中，金属制品、有色金属和钢铁工业等金属行业占比较高。根据截至2020年12 月底的统计数据，美国对中国这三类金属行业发起的反补贴调查共有42 起，占美国对华发起的反倾销调查总数的42%；其次是化学原料和制品工业，占比达13%②参见《2021 年战略竞争法案》第401 条（a）款。。除此以外，橡胶制品工业和非金属制品工业也是美国对华反补贴调查的重点。上述行业都是中国在美国市场上较为优势的行业，反补贴调查在中国相关优势领域的集中表明了美国打压中国相关行业的明显意图。此外，美国《2021 年战略竞争法案》中有较大篇幅对中国能源行业、通信行业和基础设施行业进行了分析并提出了遏制中国相关行业发展的要求③参见美国《2021 年战略竞争法案》第116 条、247 条、262 条、273 条和281 条等相关规定。。虽然中国的能源行业、通信行业和基础设施行业在美国少有投资且相关产品出口数量并不明显，但不排除美国通过其影响力向相关国家施压，要求其对中国发起反补贴调查等贸易保护措施，进而损害中国相关产业的发展。

（三）反补贴调查与反倾销调查将会继续大规模并举

从美国首次对中国发起反补贴调查到2020 年年底，在已经立案的美国对中国发起的100 起反补贴调查案件中，有96 起与反倾销调查同时进行①根据中国贸易救济信息网公布数据进行的整理统计，http：//cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/view/statistics/ckajtj，2021 年8 月30 日访问。，反补贴调查与反倾销调查两种贸易救济手段同时使用的占比极高。美国对中国同时发起反补贴和反倾销调查可能给中国的相关产业造成双重伤害，其对中国可能造成的影响不言而喻。在美国《2021 年战略竞争法案》意图与中国开展全面竞争的情况下，反补贴、反倾销等贸易救济措施将会继续综合运用，继续打压中国相关产业的发展。在这种情况下，反补贴税和反倾销税的同时征收将带来贸易制裁层面的双重打击，给中国相关产业造成更严重的损害，严重阻碍中国相关产业的稳健发展。

（四）美国发起的反补贴调查将会影响其他国家

由于中国出口到各国的产品在品质上相同或近似，因此，若美国对中国某一具体产品发起反补贴调查，将会影响其他国家，可能引起其他国家的效仿。如果一个产品在美国经调查后被认定为可诉补贴的补贴项目，则该产品也有可能在其他国家的反补贴调查中同样被认定为可诉补贴的补贴项目〔6〕。如在2011 年美国对来自中国的晶体硅光伏电池发起的反补贴调查中④具体案情可以参见中国贸易救济信息网，http：//www.cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/case/ckys?caseId=76777，2021 年8 月30日访问。，美国最终裁决对中国的涉案企业征收高额反补贴税。2012 年，欧盟也对来自中国的晶体硅光伏组件及关键零部件发起了反补贴调查⑤具体案情可以参见中国贸易救济信息网，http：//www.cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/case/ckys?caseId=76842，2021 年8 月30日访问。，其最终裁定结果也是对中国涉案企业征收反补贴税。美国发起的反补贴调查为什么会引起其他国家的效仿，这其中既有经济层面的原因，也不能完全排除政治原因的影响。《2021 年战略竞争法案》专列一章节，要求巩固盟友及伙伴关系①参见美国《2021 年战略竞争法案》TITLE II—INVESTING IN ALLIANCES AND PARTNERSHIPS。。相关条文强调要巩固和全球各地的盟友合作关系，共同维护现有美国主导的国际政治、经济秩序。在此背景下，针对中国大规模发起反补贴调查等一系列贸易救济手段极有可能成为美国及其盟友的新共识。

三、美国对华反补贴趋势原因分析

总体而言，美国对华反补贴将会呈现频率高、手段严、影响大的趋势。美国对华反补贴呈现出的这一趋势有其深刻的原因，既受政治、经济因素的影响，也有反补贴制度不同于其他贸易救济手段的自身独特原因。概括起来，主要有以下几个方面的原因。

（一）美国全面遏制中国的战略决策

面对中国政治、经济、军事等诸多方面的快速发展，尤其是在新冠肺炎疫情的强烈冲击下，疫情防控不力给美国带来了巨大的负面影响，美国全球霸主的地位进一步被严重削弱。美国朝野内外、全国上下已经普遍认为中国将是美国在21 世纪最大的竞争对手。对于美国执政党来说，为了能够赢得选票，其在政策制定层面必将迎合国内需求，全面贯彻遏制中国的战略部署。《美国创新与竞争法》是美国从战略上全面遏制中国的计划书，其中《2021年战略竞争法案》更是事无巨细地列举了在经济、外交等方面的具体行动要求。在经济层面，中国在短短几个月内基本摆脱新冠肺炎疫情的影响，迅速恢复正常的生产生活，并取代美国成为全球最大投资目的地〔7〕；在贸易领域，中国对美国一直保持高额的贸易顺差，2004 年为802 亿美元，2008 年为1 708 亿美元，2018 年则扩大至4 195 亿美元〔8〕。面对如此形势，为有效遏制中国快速发展的形势，经济手段必将作为美国战略布局的排头兵率先得到使用。美国对华进行反补贴调查仅仅十几年历史，在法律上也仅有几年的时间。因此，美国必将在之前已经实施大量反倾销和保障措施的情况下大范围、高频率地发起反补贴调查。

（二）中国当前补贴制度自身存在一定缺陷

为有效发展地方经济，支持地方产业发展，吸引投资，中国各级地方政府目前仍然不同程度地存在样式繁多的补贴。在这些补贴当中，各类优惠措施占有较大的比例；一些地方政府对高科技产业领域的企业实行优惠的税收或者奖励政策。尽管形式有所差别，但都可以视为补贴，此类补贴绝大部分不符合《补贴与反补贴措施协议》（以下简称《SCM协定》）的有关规定。在中国各级地方政府制定出台的一些地方性补贴政策中，由于一些客观原因，这些地方性的补贴政策并不能完全为中国中央政府所掌握。这导致中国在应对一些外国政府发起的反补贴调查中容易处于被动地位。另一方面，在立法层面，尽管中国《反补贴条例》在整体上与《SCM 协定》保持一致，但是无论在实体方面还是程序方面，都还存在一定的问题。在实体方面，由于《反补贴条例》对损害的认定规定较为抽象，还不够具体，容易导致认定结果存在一定的偏差。除此以外，《反补贴条例》对于补贴和损害两者因果关系认定的规定也较为笼统，没有较为详细的认定规则来进行指引；在程序方面，以信息公告为例，《反补贴条例》对于反补贴调查程序中的信息公告披露义务规定不够明确，导致中国在发起反补贴调查过程中容易出现披露不足甚至缺乏披露的问题，从而违反《SCM 协定》有关信息披露义务的规定②《SCM 协定》第12 条第8 款、第22 条对反补贴调查过程中的信息披露和公告有详细的规定。。而在发起反补贴调查的证据方面，《反补贴条例》的规定也有所欠缺。中国《反补贴条例》存在的一些问题使得中国在利用反补贴手段维护自身合法权益时在国际法上得不到强有力的法律支撑。中国当前补贴制度自身存在的缺陷使得补贴问题极易成为美国对华采取措施的重点方向。

（三）反补贴制度自身的特征

作为贸易救济手段，反倾销、保障措施以及反补贴对于发起国来说都有保护其国内产业的作用。但是，在具体实施过程中，反补贴具有不同于前两者的特征。补贴分为禁止性补贴、可申诉性补贴和不可申诉补贴。而一国政府在提供补贴时，往往具有一定的隐蔽性，另一国在向该国发起反补贴调查时，在认定上往往存在一定的困难。相比较来说，反倾销的认定较为容易。另一方面，美国在2012 年通过GPX 法案之前，反补贴的适用还涉及“非市场经济国家”认定的问题。因此，在较长一段时间内，美国对华主要采用反倾销调查的方式。而保障措施体现了非歧视原则，其制裁对象针对的是某类产品，而不论其来自哪个国家，针对性不够强。相比较而言，反补贴的特点在于，其可以针对某一国家具体的补贴政策发起调查，打击效果更为明显。在美国全面遏制中国的战略布局下，这一方法使得美国在经济层面能够有效打击中国对某些行业的政策支持，精准打击相关产业的发展。因此，在新的形势下，反补贴调查将会更加得到美国的青睐。

除上述原因外，美国完善的反补贴法律制度也为其对华频繁发起反补贴调查提供了坚实的法律基础，使得其可以在符合国内法的基础上有效发挥贸易救济手段的作用。

四、中国的应对策略

面对严峻的国际国内形势，中美之间的矛盾和对抗将会愈加频繁和复杂。而在国际经贸领域，拜登政府显然没有改变特朗普政府时期的强硬态度，美国对中国将会采取更多反补贴调查等贸易救济措施。纵观全球经济发展历史，政府在特定时期对特定产业进行一定的帮助和扶持是国家经济发展必不可少的方法。尤其在新冠疫情阴霾依旧笼罩全球的现实情况下，政府必要的扶持措施显得尤为紧迫和重要。作为仍处于发展中的大国，摆在中国面前的问题不是是否需要进行补贴，而是如何在不违反当前多边国际经贸规则的前提下，对国内相关产业进行有效帮扶，从而助推中国经济快速稳健发展。为有效应对美国对华反补贴的趋势和挑战，笔者认为中国应重点从以下几个方面着手。

（一）适时采取适当反制措施

在美国对华实施全面遏制战略的背景下，中国应毫不犹豫地积极维护国家的正当利益。在积极应对美国发起的反补贴调查的同时，中国要寻求机会，适时主动出击。根据WTO 现有国际经贸规则和中国国内法相关规定，对于美国在补贴认定和反补贴调查上与《SCM 协定》不一致的做法，中国要积极启动国内调查程序或者诉诸WTO 争端解决机构，维护中国国内企业合理正当利益。这一方面可以有效遏制美国肆意滥用反补贴措施的势头，也可以增加中国在反补贴调查过程中的谈判筹码〔9〕。

具体而言，建议中国首先要对现有《反补贴条例》进行完善。中国《反补贴条例》虽然在整体上与《SCM 协定》保持一致，但是仍然存在诸多不完善之处，可在时机成熟时制定全面的《反补贴法》，使其符合WTO 规则的同时又能提高国内调查机构的灵活性和自由裁量权，进一步发挥反制作用。其次，2021 年6 月10 日，中国已制定通过了《中华人民共和国反外国制裁法》（以下简称《反外国制裁法》），这对于中国及时有效反击外国恶意制裁奠定了国内法律基础，对维护中国合法权益具有重要意义。但是，《反外国制裁法》仍存在规定过于笼统等问题，未对滥用反补贴、反倾销等贸易保护措施的行为进行明确规定，政府责任主管部门也不够清晰明确。为尽可能发挥该法的作用，建议可根据法律实施的具体情况，在今后的修改过程中逐步扩大反外国制裁的内涵，尽快制定该法的实施细则或者有关实施条例，全方面保护中国的合法权益〔10〕。

（二）调整中国当前补贴政策

中国加入世界贸易组织仅二十年，在制定相关补贴政策时难免会存在一定的问题。对于中国地方政府在补贴政策方面存在的一系列问题，建议及时对当前各级政府制定的地方性补贴政策进行全面梳理排查。在此基础上，及时制定出台专门的法律法规，规范中国补贴政策的出台，明确相关权限和程序，建立健全补贴政策数据库，对不符合法律规定的补贴政策及时废止或调整，避免出现不符合规定的补贴政策。

这方面，美国的做法给我们提供了一定的借鉴。美国政府一方面对各国频繁发起反补贴调查，另一方面却在国内对相关产业进行大规模的补贴。美国政府在补贴方式上比较灵活，综合采用直接拨款、贷款、税收减免、奖助金等多种方式，其中税收减免是其使用最为频繁的方式。而中国在补贴方式方面较为单一，采用直接拨款的方式较多，这种补贴方式极易引起贸易摩擦。在相关领域采取补贴政策时，中国要具体考察相关领域的特殊性，采取符合其特征的补贴方式，充分掌握其合规性，避免采取易导致纠纷的补贴方式，减少贸易摩擦。此外，美国在补贴法律体系方面的完善度十分值得中国借鉴，绝大多数美国的补贴措施都有较为明确的法律基础。比如在税收减免方面，在联邦层次，有联邦《国内税收法》作为统一的税收法典对各类税收减免行为进行规范，而在地方层面，则由各级税务主管机关对税收减免进行管理〔11〕。完善的补贴法律体系有利于补贴的合法化和境外贸易救济措施的规避。

此外，中国要根据《SCM 协定》的有关规定，尽快全面取消禁止性补贴。当前，中国还存在一些如鼓励出口和进口替代等禁止性补贴的补贴政策，此类补贴极易被裁定为违规并征收反补贴税。由于《SCM 协定》中关于不可诉补贴的条款已于1999 年年底失效①《SCM 协定》第31 条临时适用条款规定：“本协议第6 条第1 款及第8 条、第9 条的规定，将在建立WTO 的协议生效之日起5 年内适用”，第8 条、第9 条即不可申诉补贴的有关条款。，不可诉补贴转为可诉补贴，二十多年以来的多边谈判也未能达成恢复不可诉补贴条款的有关协定。但是，可诉补贴条款仍然有效。为有效保护或者扶持相关产业发展，中国要在取消禁止性补贴的同时提供一些合规性补贴。建议中国在现有法律体系的基础上，基于中央和地方的关系，完善相关补贴政策法律体系，加强对各类补贴的前置审核，对于不合规的补贴不予审批，确保每项补贴政策均有明确的法律依据，避免引起不必要的纠纷。

（三）推动构建新型国际补贴规则

包括《SCM 协定》在内的国际经贸规则均主要是由欧美等发达国家主导谈判达成的，相关规则必然充分体现了他们的利益和诉求。现有《SCM 协定》中许多规定都是在美国国内做法的基础上，通过美国强大的影响力最终成为多边国际规则。不仅如此，美国试图将其在对华反补贴调查中的一些做法转化为国际多边经贸规则，从而形成对华愈加不利的规则体系。此外，美国还试图推行更加严格的补贴规则，扩大禁止类补贴的范围，这些对中国均十分不利〔2〕。在当前国际经贸形势剧变的情况下，对于中国而言，相比在个案中被动应对美国挑起的各类调查，积极推动新型国际经贸规则的制定更能够从根本上解决问题。中国要在今后的谈判中全力联合相关发展中国家，推动《SCM 协定》的修改。如以前文述及的不可诉补贴条款之恢复为例。不可诉补贴条款的失效使得WTO 各成员方均不得实施任何具有专项性的补贴，如果实施将会面临其他成员发起反补贴调查等不利后果。尽管不可诉补贴条款的失效是各成员方博弈的结果，对各成员均有法律效力。但是，从长远看，经济基础薄弱、产业发展不均衡的发展中国家在此情况下将面临更为不利的局面。因此，推动不可诉补贴条款的重新制定可以使得各国在科研、贫困、环保等领域的补贴投入具有完全的合法性，这不仅可以有效维护发展中国家在经贸领域的利益，也可以推动消除贫困、环境保护等有利于人类长远利益领域的发展。对于《SCM 协定》其他条款之完善，可以结合该协定生效以来的实施情况，在充分研究、论证的基础上，做出与时俱进的修正，以实现该协定制定的目的并体现出其时代价值。

需要注意的是，作为全球第二大经济体，中国在应对别国反补贴调查的同时也会针对其他国家发起反补贴调查来维护自身利益。因此，在推动构建新型国际补贴规则时，中国要着眼长远考虑，提出的方案既要符合中国自身的利益，也要客观中立，避免新的规则损害自身利益。

综上所述，从拜登就任总统以来的对华政策和行动来看，拜登政府显然延续了特朗普政府时期遏制中国的战略布局，并且在具体战术上得到了进一步深化。作为美国国家战略规划的宣言书，《美国创新与竞争法》充分展现了美国政府在政治、军事、经济等方面全方位遏制中国的目标和计划。而在经贸领域，面对中美双方巨额的贸易逆差，美国政府综合运用反倾销、反补贴等手段打击中国。不同于反倾销和保障措施，美国对华反补贴仅十余年历史，其必将在此方面加大对华行动的力度，美国完善的反补贴法律制度为此提供了制度基础。而中国在补贴制度方面存在的问题和不足则使其在此方面将面临更大的风险和挑战。在“遏制”逐渐成为美国对华关系主基调的背景下，美国全面加大对华反补贴力度则显得不足为奇。在此情况下，中国应对国内补贴制度进行改革，建立完善的补贴与反补贴法律制度，综合运用法律等手段维护中国的合法利益。作为负责任的大国和全球化的坚定支持者和实践者，在国际舞台上，中国应积极推动构建新型国际补贴规则体系，在保护自身利益的同时，从经贸领域推动构建“人类命运共同体”，切实维护广大发展中国家的利益，维护公平公正的国际经贸秩序。