农村土地流转纠纷实地化解策略探析——以山东省莱州市农村调研为例

邵彦敏， 赵业程， 战 戈

(吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012 )

一、 研究背景

伴随我国农业现代化进程的不断推进以及一系列惠农政策的持续出台，农村土地的经济价值和社会效益大幅提升，土地资本化也将成为日后农村发展的破局点所在。党的十九大报告中明确指出“完善承包地‘三权分置’制度”，“第二轮土地承包到期后再延长三十年”，2018年修订的《农村土地承包法》对“三权分置”进行立法确认， 2021年1月1日正式施行的《民法典》和3月1日起正式实施的《农村土地经营权流转管理办法》更是为促进农村土地流转提供有力的制度保障。截至目前，我国农村承包地确权登记颁证工作已基本完成，约有15亿亩承包地确权到户[1]，为土地流转奠定坚实基础。土地流转的实质在于巩固农村产业基础、优化调配农业资源，土地经营权的流转给广大农民带来收入的同时，也围绕土地价值的利益分配衍生出相应的矛盾纠纷。土地作为农村地区广大农户获取经济来源的重要资源，一旦产生纠纷问题无法及时有效处理，极易造成民事纠纷、行政纠纷，甚至引发更为严重的纠纷问题。如何合理化解当下面临的土地流转纠纷，保障农民的合法土地权益，建立健全土地流转纠纷有效化解机制，是亟待破解的重要课题。

总体来看，不同学科门类针对农村土地流转纠纷的解决对策各有侧重，但建立健全土地流转纠纷的多元化解机制在学界已基本达成共识。法学主要强调法制体系的巩固完善、方法适用，通过对司法裁决数据的研判与分析对农村土地流转纠纷进行类型化的构建，推动土地流转纠纷化解步入法治化、制度化轨道[2]；强化司法治理的功效运用，架构土地流转纠纷独立认识体系，全面合理地解决农地产权流转纠纷[3]；规范诉讼和非诉讼纠纷解决方式，明晰纠纷化解机制的基本原则，建立多元化解纠体系[4]。社会学的关注重点则在于村庄社会秩序的规范和社会关系的疏导，主张优化政府治理技术方式，积极构建合作共治平台，实现从压制治理向间接疏导的化解机制转变[5]；强调从乡镇政府、自治组织、农户三个维度来处理土地流转带来的相应问题，建立多元纠纷矛盾化解机制[6]。但由于我国农村地广物博，各地区经济发展水平以及不同历史阶段的土地流转制度背景均存在诸多差异，土地流转纠纷实地化解面临地域性、历史性的问题，因此有必要对农村具体地区的土地流转纠纷进行实证研究，建立健全常研常新的纠纷实地化解机制。以山东省莱州市农地流转调研为实例，探析时下土地流转纠纷现状，完善村庄土地流转纠纷的实地化解策略，目的是为农村土地流转纠纷处理提供相应参考借鉴。

二、 莱州市农村土地流转状况及纠纷特点

莱州市位于山东省东北部，连续多年入围全国百强县市，城镇化和工业化发展水平位居山东各县市前列，农村劳动力的大量转移造成土地资源有待重新整合利用。自改革开放以来，莱州市农村土地流转大致经历了三个时期：一是在乡土固本情结、农村税费改革影响下，以替耕代种、田户互换为主要流转形式的自由发展期；二是在国家土地流转鼓励政策出台形势下，以出租、转包、股份合作多种流转形式结合的蓬勃发展期，三是以出租作为主要流转形式、家庭农场和农业合作社为流转主体的稳定发展期。近年来，山东省全省上下积极探求创新农村土地流转新机制，莱州市17处乡镇及街道成立土地流转中心，大力推动“党支部领办合作社”，本着“依法自愿、合理有偿”的工作原则，贯彻“因地制宜、妥善规范、逐步完善”的工作方法，深入推进农村土地流转规范管理和服务，充分发挥土地集约优势和综合效应。但土地流转规模的增大也导致流转纠纷常态化，通过对其分析发现流转纠纷主要呈现出以下特点：

1. 纠纷类型呈现多样化，表现形式多元

农村土地流转纠纷一定程度上是由于流转双方因为土地合约的解除亦或是履行过程中涉及经营权和费用问题所引发而成。土地收益凸显，当下随之而来的是各方利益的博弈和争夺，其中莱州市农地流转纠纷就牵涉土地所有权、承包经营权纠纷，承包地、承包期、承包费纠纷，土地出租、土地赔偿纠纷等各方面内容。土地流转纠纷频繁发生的同时，纠纷类型呈现出多样化的发展局势。调研中发现，纠纷类型除了常见的土地收益提高后农民要求提高流转价款或者解除合同造成的土地流转价款纠纷、受流转方不能按约支付承包款引发诉讼带来的流转合同违约纠纷、农村土地被征用或转为建设用地后酿成的征地补偿费分配纠纷、流转方式不明带来的土地承包经营权转让纠纷等之外，流转方因受流转方改变土地农业用途要求解除合同造成的更改土地用途纠纷，流转土地因他人侵权获取赔偿如何分配带来的侵权赔偿款分配纠纷，通过招标、拍卖、公开协商等非家庭承包方式获得承包经营权在抵押过程中带来的土地承包经营权抵押纠纷等也是纠纷的新类型。由于不同地区经济发展水平差异，农村土地流转纠纷在经济发达的城郊表现为征地补偿费分配纠纷，而在经济欠发达的农村地区多表现为承包、转包、转让合同纠纷。同时，常见的流转不规范引发争端、非法无效流转不受法律保护、村集体行政干预强行流转以及机动地和“四荒”地流转问题等表现形式依然存在。

2. 纠纷群体性矛盾明显，处理难度加大

农村土地流转本就涉及群体众多，流转过程中既牵扯村民与村组、村干部与地方政府的干群关系，也涵盖同一块土地的多个承包人、承包户以及相应企业等多方利益主体。土地流转纠纷参与主体关系复杂、涉面广泛，其法律关系在涉及一般民事合同行为的同时，又涉及侵权行为甚至是行政行为，极易上升到激烈的群体性矛盾冲突，加剧问题的局势演变和处理难度。近年来，由于国家土地流转政策的推动以及其他工商资本因素嵌入，土地流转规模化态势明显的同时导致土地流转牵涉更广、影响更大、参与人数更多。调查中发现全市范围内群体性土地流转诉讼在土地流转纠纷中占据较大比重，一个纠纷案件少则几户多达几十户，或者存在少数人起诉、其他人密切关注诉讼结果而后决定自己是否起诉的状况。虽然纠纷当事人的表面构成情况似乎并不复杂，但由于背后观望人数众多，此类纠纷问题的处理往往有较强的引导和规范作用，在某种程度上加大了纠纷的处理难度，处理过程务必要稳妥认真、慎之又慎。同时土地被农户视为赖以生存的最主要生产资料，土地流转纠纷牵涉广大农民的切身利益，若纠纷当事人不满、对立情绪较为激动，对调解工作极不配合，采用非法违规途径甚至造成群体性事件，纠纷的实地化解难度也将进一步加大。

3. 纠纷潜在问题较多，法律适用较难

一是农村土地流转纠纷不同于一般的纠纷问题，书面凭证或是单纯的文字依据往往难以查清案件事实，潜在历史、人文、政治因素较为复杂。绝大部分纠纷处理需要实地勘测、现场摸排、调查走访，由于时间推移、自然因素改变或是人为破坏争议土地现场等问题，都会给纠纷处理带来较大困难。二是化解土地流转纠纷时，除了要正确保障农民合法权益、发挥好基层自治组织效力以及维护基层政府公信力之外，更要注重集体利益与个人利益的协调平衡，实现政治效果、律法效果以及社会效果的和谐统一。三是法律适用问题。 建国以来特别是改革开放后我国农村土地制度的频繁变动也致使法律法规、政策安排缺乏连贯性，概念模糊、法律适用不一致造成纠纷观点混乱、裁决难统一。另外在土地流转中由于抵押、入股、土地信托等创新机制的应用，涉及金融机构融资担保等潜在问题，流转新型模式在系统性、成熟性、稳定性上较为欠缺，试点阶段的法律依据尚不足，一旦发生纠纷，涉及问题将更复杂，加大纠纷的处理难度。

三、 莱州市农村土地流转纠纷成因分析

调研中发现，莱州市农村地区除收益分配不均引发纠纷争端、流转不规范引发纠纷问题外，基层政府土地规模征用冒进式推行、承租大户经营不善弃耕毁约、风险保障机制不完善、土地流转后续监管不力等问题也诱发新形势下的土地流转纠纷，在损害部分农民利益的同时严重影响农村稳定发展和社会和谐，成为农村地区产业化建设的发展障碍。为了妥善处理农村地区土地流转纠纷问题，必须从其成因入手，探析问题产生的本质根源。经分析发现导致农地流转纠纷的成因有很多，主要总结为以下几个方面：

1. 土地资源价值提升，引发收益分配争端

国家惠农政策的大力推进和现代农业的规模发展，使得土地资源的效益价值不断提升，由此引发的土地利益之争是土地流转纠纷的实质所在。[7]一方面农业支持保护补贴、农机购置补贴等强农惠农政策不断落实完善，土地资源收益不断提高。2019年山东省农业支持保护补贴中小麦补贴标准为125元/亩，通过齐鲁惠民“一本通”直接发放到户，农民土地收入不断增加。同时，近年来莱州市借助城郊地理优势大力发展现代农业产业园，近郊农业的生产保障功能、生态景观功能和文化服务功能显著增强，农村土地综合效益提升的同时纠纷矛盾增多。在此形势下，出现弃耕的土地被人争相耕种、已发包的土地被迫解约、进城务工的农民返乡承包等现象，来获取更多利润，导致大量流转纠纷。另一方面，农村土地流转纠纷和土地征收补偿相伴而生，高额土地征收补偿也带来了利益分配争端。在国家级引黄调水工程莱州市段经由部分村庄、矿山开采征用农村地段往往是土地流转纠纷高发区域。高额的征地补偿使得土地流转人要求收回承包土地进行利益重新分配，补偿款分配过程中也极易引发一些列纠纷问题。

2. 流转风险防范意识缺乏，管控机制不健全

培育新型经营主体是推动农村适度规模经营、深化农村改革的重要环节。近年来，国家大力扶持培育以专业大户、家庭农场、专业合作社为代表的新型农业经营主体，但规模化的集中经营面临的往往是更高的生产经营风险。首先，由于农业生产本身具有的弱质性，较长的生产周期以及供给调节滞后于市场的机制，使其应对自然灾害、抗击风险的能力较弱。其次，规模流转的土地多用来发展设施农业，出现土地流转后建设投资回收期较长、维护费用较高、投入成本较大等问题，土地租金弹性的缺乏使得流转运营难度加大。调研中发现农村土地流转的当事方普遍缺乏风险防范意识，流转风险管控机制不健全，在经营主体的资质实力、经营项目以及资金规模等关键环节欠缺风险管理，造成土地流转风险新隐患。一旦土地经营不善难以为继便会导致弃租毁约、退耕抛荒等后果，引发部分企业或个人退田毁约、农民损失无法得到合理赔偿、土地原貌无法恢复等一系列连锁反应。再者，工商资本在农村土地流转中的介入，资本逐利性带来的土地用途改变，“非农”“非粮”建设造成风险隐患扩大化，影响农业生产稳定，损害农民的切实利益，加大农村土地流转风险的同时也带来了纠纷矛盾。

3. 基层组织错位，监管力度较弱

调查中发现，在组织方面部分地区为响应国家推动土地流转的政策形势，盲目追求土地流转率，求快求大、冒进推动等现象多有出现。一是部分村委会干部在农地流转工作中并没有正确履责，重形式轻内容，更有甚者做出在未征得村民同意的情况下强制流转土地、擅自签署流转合同以及利用职权干涉流转价格和期限等行为。二是由于部分村委会账务不规范或承包手续的不完备，常出现账外发包诱发土地流转纠纷，模糊管理造成多方矛盾的局面时有发生。不少村委会追求短期承包，同一地块承包人时有时无，前后承包人的权属矛盾也极易发生纷争。在监管方面，一是缺乏有效的土地流转监督机制，受人员安排和经费调拨的影响，土地流转全面监督不足的同时也未能充分利用好基层群众监督，存在土地流转监督流于表面化的问题。二是对于土地流转纠纷也没有系统的协调处理程序，部分村干部在土地流转纠纷化解中以人际关系的远近亲疏作为依据，表现出功利化倾向，使得协调结果有失公允，均为利益驱使下基层组织管理服务意识的严重失范，不能从基础上根除流转纠纷的同时也给基层组织的公信力带来不良影响。

4. 流转程序不合规范，纠纷协调机制不完善

一方面，近年来莱州市土地流转服务机构和流转平台不断发展，土地流转服务中心的建立推动流转程序总体合理化，但在流转细节和具体步骤方面还有待提高。土地流转合同不规范、无效仍是造成流转纠纷的重要原因。签订土地流转合同条款内容有的过于简明，未能明确商定转出、转入双方的权利义务以及农地用途等细节；对于土地经营维护、租金调整、违约补偿等细节也存在约定不明的问题，使得各方的权、责、利未得到有效保障； “图方便”“自己人”的乡土观念造成流转时往往通过口头性的临时约定进行转包的现象时有出现，这些流转行为都有失规范，也为日后引发矛盾纠纷埋下隐患。另一方面，尽管近年来莱州市基层政府成立专门负责土地承包经营纠纷的仲裁工作机构，但因推广宣传和能力配备的不足也造成一定程度上纠纷协调机制的不完善，当土地流转纠纷发生时，村委会、基层政府、人民法院等组织缺乏高效联动协调，难以及时化解基层矛盾，导致纠纷事态严重化。

四、 莱州市农村土地流转纠纷实地化解策略

莱州市农村土地流转纠纷的产生既牵涉国家政策、制度演变、经济发展等宏观层面，也涉及基层治理、主体利益等微观层面。近年来，农村地区经营主体的多元化构成、经营方式的多样化变迁以及利益诉求的多极化发展，使得土地流转纠纷日益呈现出复杂多发的态势。针对莱州市农村土地流转状况、纠纷特点以及主要成因分析，应从法律完善、风险防范、市场监管、多元化解等方面建立健全实地解纠策略。

1. 健全制度化利益表达机制，完善土地流转法律法规

土地流转是利益分配的过程，土地流转纠纷化解实质是利益纠纷的化解。建立健全制度化利益表达机制是实地化解土地流转纠纷的首要环节，建立完善的利益表达机制必须要在严格的制度保障下进行。从制度层面规范纠纷主体的权利和义务，要完善土地流转决策听证制度和政务公开制度，确保不同利益群体获得对称性信息。加大利益表达渠道建设，充分发挥互联网新媒体的积极作用，大力引导农民采取合法、合理的方式表达自身利益诉求，特别是对于失地农民以及农村地区弱势群体，支持、帮助其建立正常、规范的利益表达机制，避免其因土地效益的波动造成心理失衡引发矛盾纠纷。与此同时，完善的法律体系和政策制度是规范利益选择的前提基础。要强化土地流转纠纷的法律建设，确保法律法规政策的一致性、连贯性，增强《物权法》《农村土地承包法》和《土地流转管理办法》等法律条文规定的统一性，降低因法规冲突带来的纠纷化解难度。要致力于实现法规政策与村规民约的兼容性，纠纷的化解不仅要依循国家层面法律制度的指导，也受到乡规民约、风俗习惯等非正式制度的约束，从根源上遏制土地流转纠纷的产生。

2. 严格规范土地流转程序，强化流转风险防范机制

土地流转规模化发展的同时，必须建立合法有序、合理有效的流转机制，建立土地流转事前评估与事后调节的风险防范机制，严格规范农村土地流转的各个步骤和环节。一是严格依据区位条件、土地状况、经济水平以及劳动力资源等因素制定本地区规模经营的合理标准，建立土地流转分级备案制度，防范流转无序带来的风险，确保土地高效流转，增强土地流转的稳定性，降低土地流转纠纷的发生率。二是加强有关职能部门和基层组织的审核主体职责，对农业经营主体的资质经验、信誉履历等严格审查，通过引入社会稳定风险评估机构对经营项目进行前期研判，做好土地流转的前期审查、审批及相应的备案工作。三是强力规范土地流转合同，在推动统一的土地流转合同文本应用的同时，要结合地区土地流转的不同形式编订对应的规范文本，在条款中对于流转过程中的风险防范和退出程序进行合理预设，以便纠纷发生后及时协商化解。四是完善农业保险制度，建立土地流转风险基金或者土地租金提前预付制度，作为经营不善后农民经济损失的赔偿金，降低土地流转的市场风险和自然风险，降低纠纷发生的可能性。[8]

3. 推动市场化流转体系架构，加强土地流转监督管理

未来土地流转将更多由单户的零散模式转向规模流转，必须加快健全规范的土地流转市场，打造市场调节土地流转的长效管理机制。一是要积极创新土地流转交易平台，在县市级打造土地流转信息储备库，乡镇成立土地流转中心，充分利用微信、微博客户端等新媒体形态，建立完善的土地流转信息平台，进行土地流转信息登记、公告发布、价格预估、政策咨询等专项业务，全面发挥市场机制的调节作用。二是创设完善土地流转中介服务组织，充分利用市场机制来全面服务农村土地流转，盘活农村土地资源活力，同时在政策引导扶持下做好土地流转的后续备案管理工作。三是在推动市场化流转体系架构的同时，要科学处置好市场和政府二者之间的关系，加强土地流转的监督管理。政府要履行好市场监管角色，严格规范工商资本介入土地流转行为，尤其强化对于土地用途的监管督查，防止“非粮化”现象发生，及时制止和处理土地流转中的违法违规行为，为农户土地流转把好关，避免潜在的农地流转隐患，减少纠纷矛盾的生成。

4. 建立健全多元纠纷化解机制，提升纠纷实地化解效率

在农村土地承包经营纠纷化解机制中，首先要确保农户的有效申诉和拓宽权益人的申诉渠道，切实保障农民的合法话语权；其次要充分利用农地流转纠纷基层调解在地理位置、信息服务等方面的优势，搭建涉农纠纷多元化解平台，降低纠纷化解成本，减少纠纷矛盾的负面影响；再者要完善层级调解模式，做到纠纷化解在诉前，简繁分流，经由村组、村委、政府调解无果后，继而申请仲裁直至诉讼化解。同时也要建立健全各方协同合作应对土地流转纠纷的多元化解机制，以人民法院为主导统筹建立流转纠纷化解体制，整合利用农业农村局、公安局、司法局等各类行政资源，搭建多元主体各尽其用的土地流转解纷体系。增强信息化纠纷化解手段运用，借助智慧法庭、网上诉讼服务中心等互联网新媒体技术实现传统纠纷诉讼程序的智慧化、数字化改进，建立解纷大数据平台建设，做到资源共享、信息融合，提高纠纷化解的时效性和便捷性。要大力加快建设纠纷解决人才队伍，强化职业调解员能力的同时也要积极吸纳教师、学者以及“五老”人员扩充特约调解组织，打造多层次的解纠队伍，提升纠纷的实地化解效率。

当前我国正处于打赢脱贫攻坚战、全面转向全面推行乡村振兴的新发展阶段，土地资源是激发农村发展内生动力的重要因素，土地流转纠纷的化解更是关乎农民的切身利益、农业发展前景以及农村的和谐稳定。妥善处理好土地流转纠纷问题，是优化农村土地资源管理、助力乡村振兴战略的重点工作。在充分意识到土地流转纠纷多发化、复杂化、多样化趋势的同时，探索创新土地流转纠纷多元联动化解机制，才能持续深化农村土地制度改革，加快推动农业农村现代化进程。