整体性治理理论下跨区域生态治理研究

赵美欣

（内蒙古师范大学 政府管理学院, 内蒙古 呼和浩特 011517）

生态治理是建设美丽中国的关键，是中国特色社会主义现代化建设的重要内容，生态环境的系统性与整体性决定了跨区域生态治理是我国生态文明建设的重要组成部分。但是跨区域生态治理所涉及的复杂的环境问题以及行政区域的合作问题等造成了其实践困境，国内学者对跨区域生态治理的研究主要是在分析目前国内跨区域生态治理实践案例的基础上，从生态治理的利益整合、合作动力优化、制度完善、软法治理等角度着手研究跨区域生态治理。邹亚锋等人通过对呼包鄂榆城市群环境协调发展来研究跨区域治理模式[1]；崔晶以祁连山为例来研究跨区域生态环境协作治理中的集体行动[2]；席恺媛等对长三角区域生态一体化进行探索[3]；齐义军强调以生态保护和高质量发展为主线打造内蒙古沿黄经济带[4]。习近平总书记多次提出要建立跨区域生态环境协同机制，重视跨区域生态治理问题。整体性治理理论构建了系统的理论分析框架，为跨区域生态治理提供了又一个重要的分析视角。

一、整体性治理的理论分析框架

传统的科层制理论、新公共管理理论对世界各国政府管理过程产生了重要影响，但同时在政府管理与改革过程中也暴露出弊端，以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论冲击了新公共管理理论，同时为整体性治理理论的发展创造了有利环境，整体性治理理论在批判与继承中构建了新的政府治理模式，为政府改革提供了新思路，代表人物有佩里·希克斯、帕特里克·登力维。针对20世纪中后期存在的治理“碎片化”等政府管理问题，佩里·希克斯提出“整体性政府”概念，强调21世纪的政府应当是整体性政府、预防性政府、改变文化的政府以及为社会提供无缝隙的“整体型服务”。帕特里克·登力维认为，数字信息时代治理强调重新整合服务、资源与信息，电子行政以及整体性协同的决策方式，这也是现代化的整体性政府治理的重要基础。整体性治理理论能够为我国跨区域生态治理提供重要分析视角。

整体性治理对新公共管理的“管理主义”取向进行批判，认为其采用私人领域的管理原则与方法严重损害了民主价值，强调政府治理应该以公众需要和公共服务为中心，将社会公共利益放在首位；针对传统官僚制组织结构存在的管理分散化、碎片化弊端，整体性治理提出以整体性为治理取向，克服碎片化困境；针对政府地方过度分权现状，整体性治理提出以综合组织为载体，建立一种横向的组织结构；针对信息与技术“爆炸”式发展现象，整体性治理提出对信息与网络技术整合，提高政府整体运作效率。在此基础上，整体性治理构建了系统的理论分析框架：一是治理理念，强调以社会公共利益为导向；二是治理的组织结构，协调与整合所有的公共服务提供者，克服碎片化管理困境，修正地方过分分权带来的弊端；三是治理的运行机制，以结果取向构建决策机制、执行机制以及监督机制；四是治理的技术系统，通过联合的公共管理方法、先进的技术应用来提供公共服务。

生态环境系统作为社会最大的“公用地”，其特性就决定了跨区域生态环境问题应该采用整体性治理模式，整体性治理理论为跨区域生态治理提供了系统的分析框架。跨区域治理是为促进经济和社会发展，在公共事务和公共问题日趋复杂和相互依赖的情形下，对原有的地方治理模式提出新要求和挑战的回应[5]。面对生态环境问题的复杂性、整体性以及不可分割性，跨区域生态治理成为我国生态文明建设的重要组成部分，以往各区域唱“独角戏”的治理模式已经很难应对日益复杂的生态环境问题，跨区域生态环境治理就成为处理生态环境问题的必然选择[6]。我国自上而下的官僚制管理体制、条块分割的政府管理体制在一定程度上降低了政府之间跨区域生态治理协作的可能性，“区域本位主义”以及社会治理主体难以承担生态治理责任等问题也都严重阻碍了跨区域生态治理工作的开展，整体性治理作为一种治理理论与工具，要求生态环境治理应该着眼于社会整体利益，突破行政藩篱，通过协调与整合的治理方式来推动跨区域生态治理。笔者从治理理念、组织结构、体制机制以及技术系统四个层面着手，分析目前我国跨区域生态治理的困境、原因并提出跨区域生态治理发展路径，解决跨区域生态环境问题，推动跨区域生态治理发挥整体性优势。

二、整体性治理理论视域下跨区域生态治理困境及原因分析

目前，我国跨区域治理实践多集中于经济领域的合作，跨区域生态治理进展缓慢，只有找出问题症结所在，才能系统的推动跨区域生态治理实践发展。从整体性治理分析框架四个层面来看，我国跨区域生态治理存在治理理念落后、组织结构碎片化、运行机制亟待健全、技术系统存在缺陷的发展困境。

（一）治理理念落后

20世纪80年代，中国社会发展百废待兴，国家为激励经济发展将地方政府经济绩效与官员晋升直接挂钩，晋升锦标赛极大推动我国经济发展，提升了我国的综合国力。但是以经济绩效为核心的晋升锦标赛发展模式带来了严重的生态环境问题，经济绩效作为晋升标准导致政府官员只重视经济发展，忽视环境保护，甚至部分地方政府官员为谋取经济效益破坏生态环境。近年来，国家高度重视生态文明建设，将环境质量提升作为政府官员政绩考核的重要标准，环境保护“一票否决”有效遏制地方政府为经济发展绩效不顾生态环境的行为，但是唯经济论和晋升锦标赛在很大程度上影响地方政府官员治理理念。

一方面，唯经济论的治理理念导致地方政府官员在治理过程中优先考虑经济效益，虽然环境保护日渐成为衡量官员绩效的重要标准，但是从跨区域治理角度来看，经济效益仍然被置于优先位置。目前，我国跨区域治理在经济领域的实践使地方政府在跨区域经济合作治理中获得了经济效益，生态效益仍然没有得到足够重视，跨区域生态治理严重不足。内蒙古沿黄经济带位于黄河中上游，是我国中西部最具潜力的经济增长区域之一，同时也是黄河流域重要的生态安全屏障，内蒙古沿黄经济带城市包括阿拉善盟、包头市、鄂尔多斯市、呼和浩特市、乌海市、巴彦淖尔市，各盟市地方政府在跨区域治理中优先考虑经济发展效益，例如以呼包鄂榆城市群建设为龙头，以产业链为核心打造黄河中上游城市群，通过承接东部产业转移等来探索经济发展规模效益，实现优势产业集聚[4]，在环境保护层面上的跨区域治理依赖于总体国家战略规划，深层次跨区域生态合作治理思考较为欠缺，治理仍然呈现分散化特征；另一方面，锦标赛模式在改革开放之初有效的激励了地方政府官员，地方政府之间以竞争关系为主，着力于在晋升锦标赛中取得优异“成绩”，导致“区域本位”主义逐渐固化，地方政府重竞争、轻合作，较少着眼于国家整体发展，随后在生态环境保护领域呈现出“各扫门前雪”的状况，难实现社会公共利益为目的，导致跨区域生态治理进展缓慢。

（二）组织结构碎片化

在行政管理领域的碎片化一般是指政府部门内部各类行政业务之间、一级政府各部门之间、各级地方政府之间以及各行政层级之间分割的状况[7]。传统官僚制组织结构对我国行政管理体制产生重要影响，自上而下的政治体制不仅导致政府内部部门管理“碎片化”，而且导致政府间的关系处于一种相互隔离状态，“区域本位”主义盛行。但是，随着信息化时代到来，区域之间交往日益密切，跨区域社会公共事务明显增多，碎片化的政府治理组织结构难以解决复杂多变的公共问题，甚至会增加公共管理成本。

生态环境的整体性与不可分割性就决定了碎片化的组织结构难以解决跨区域生态环境问题。一方面，碎片化管理结构导致地方政府只关注辖区内的生态环境问题，在政府生态治理中过分强调“区域本位”，将辖区内环境治理以及典型的环境问题作为环保工作重点，忽略环境系统的整体性，导致地方政府缺乏合作治理动机，诱发合作治理困境，跨区域生态问题被忽视，跨区域生态治理发展严重不足；另一方面，环境保护是一场“持久战”，短期的投入难以有效解决环境问题，跨区域生态环境问题作为行政区划“公用地”，地方政府基于“投入—产出”分析会相应减少对跨区域生态问题治理的财政投入，甚至存在“搭便车”现象，直接忽视跨区域生态环境问题，拒绝承担治理责任。祁连山自然保护区作为一个生态环境整体，不仅跨越青海省和甘肃省，同时在甘肃省内还跨越了武威、金昌、张掖三个不同的城市。近年来，由于政府治理组织结构碎片化，祁连山地区出现了大规模的无序采探矿活动，造成该地区出现地表植被破坏、地表塌陷、水土流失加剧等问题[2]，产生跨区域生态环境“公地悲剧”。政府治理组织结构碎片化是官僚制体制固有弊端，严重阻碍地方政府部门突破行政藩篱、加强跨区域生态合作治理。

（三）运行机制亟待健全

新公共管理提出并倡导“分权化政府”，最初是为了避免权力过度集中，然而过度分权导致地方政府之间产生信息闭塞、沟通不畅的问题，地方政府过分追逐地方利益，难以凝聚合力为共同目标奋斗。中国幅员辽阔，自上而下的行政层级在中央政府统一领导下发挥了集权优势，但是自上而下的行政管理压力降低了同级地方政府合作的可能性，地方在其管辖范围内拥有一定的裁量权，不愿意将有限的资源投入到跨区域社会公共事务的治理中，同时上级政府部门缺乏完善的运行机制予以协调，进一步增加了合作治理成本，因此难以形成跨区域治理合力。目前，跨区域生态合作治理主要依靠国家的倡导、建议以及相关区域地方政府的自愿合作，缺乏完善的治理运行机制来修正过度地方分权的弊端，严重阻碍跨区域生态问题的解决。

整体性治理理论提出完善的运行机制要求建立科学的决策机制、执行机制与监督机制。目前，我国跨区域生态治理领域的实践主要依靠相关区域的自愿合作，但是即使京津冀地区建立了较为完备的环境区域协同治理机制，一些城市的空气质量也没有随实行协同治理的区域整体的环境质量的改善而发生根本性好转。如2017年发布的《重点区域空气质量状况》显示，尽管同时期“协同治理区域”环境总体上得到了改善，但石家庄、保定、邢台等城市空气质量没有明显改善，比如北京市、邯郸市、石家庄市等，稳居74城市的后十位[8]。自愿合作基础上的跨区域治理机制难以发挥实效，无法有效实现跨区域生态治理。由于跨区域生态治理涉及地方政府之间的利益整合、信息沟通、权责划分、责任追究等多方面，不健全的运行机制甚至产生治理纠纷，这些问题都提高了地方政府参与跨区域生态合作治理的成本，导致地方政府“不敢”参与到跨区域生态问题的解决中，普遍缺乏合作治理意愿与动机。

（四）技术系统存在缺陷

整体性治理强调高效的技术系统支撑，主张采用联合、协调、整合的方法，凭借先进的信息技术提供无缝隙的公共服务。电子政务的发展是技术治理在公共管理领域的重要实践，提高了我国政府服务能力，推进了数字政府的建设。但是我国碎片化的政府治理模式导致电子政务先进技术的深层次应用严重不足，公共管理和服务方法分散，政府部门之间难以做到信息传递、共享、协同，资源整合困难。尤其在跨区域生态治理领域，技术系统存在缺陷，无法为跨区域生态治理提供技术保障与支持，增加了政府之间合作治理的难度。

一方面，跨区域生态治理缺乏联合的公共管理和公共服务方法，难以推动跨区域政府进行资源动员与整合。生态环境问题的解决依赖于长期的资源投入，然而生态环境保护作为社会公共问题，各个行政区域的所投入的资源是极其有限的，甚至是单一的，部分企业、个人和社会组织不愿意提供相关资源，政府成为唯一资源供给者。对于跨区域生态治理而言，联合的治理方法能够不仅能够整合不同行政区域已有的资源，实现“1+1＞2”的治理优势，以较低的成本投入解决跨区域生态环境问题，同时能够推动不同行政区域借鉴与学习先进的公共管理与服务方法，整合不同社会资源，动员不同社会主体参与到生态环境治理中。另一方面，跨区域生态治理领域的先进信息技术应用严重不足，政府之间难以通过网络技术实现信息共享、兼容与交换，降低了整体性治理的可能性。生态环境具有系统性、整体性，信息的共享与交换是跨区域生态治理的重要基础，比如黄河上游地区的生态环境状况会影响中下游地区环境治理方法与技术选择，信息闭塞将进一步加固行政藩篱，降低地方政府合作治理的可能。

三、整体性治理理论视域下跨区域生态治理的路径选择

美丽中国的建设需要着眼于整体，关注跨区域生态问题的解决。跨区域生态治理需要突破行政藩篱，认识到生态环境的系统性与整体性。整体性治理理论为跨区域生态治理提供了新的治理视角，通过更新治理理念、调整组织结构、创新运行机制、优化技术系统来为跨区域生态问题的解决构建全面的治理框架。

（一）更新治理理念

整体性治理理论的首要观点就是树立整体性治理的价值与理念，摒弃错误的传统管理理念，官僚制、地方分权等理论深刻影响中国公共管理理念与实践，唯经济论、晋升锦标赛等管理理念导致我国地方政府官员在治理过程中以地方经济利益为导向，忽略社会公共利益。随着我国公共管理实践的深入推进，西方公共管理理论体系已经不能适应我国公共管理现实，甚至阻碍我国公共管理改革进程，应提高国家治理能力和治理水平要求政府部门更新治理理念，更多关注社会公共利益。

整体性治理理论强调公共部门的责任，主张以社会公共利益为导向，跨区域生态治理要求地方政府积极承担环保责任、重视环境保护工作，在此基础上加强跨区域地方政府之间的生态治理合作。一方面，建设美丽中国是人民群众对美好生活的需要，地方政府应当以人为中心、以社会公共利益为导向。习近平总书记提出“两山论”，提到“宁要绿水青山，不要金山银山”，直接明确了国家不允许地方政府为经济发展抛弃生态环境，地方政府应该着眼于国家整体治理，转变治理理念，在公共事务治理过程中优先考虑生态效益而不是经济效益，在跨区域治理中更加突出对生态环境的合作治理；另一方面，整体治理理论强调资源整合、协调与共享，在跨区域生态治理中通过地方政府合作实现资源整合与共享，为国家生态文明建设凝聚合力。地方政府在跨区域生态治理中应当摒弃“区域本位”主义理念，从地方政府之间单一的竞争关系转变为对立统一的合作竞争关系，通过竞争来激励地方政府竞相发展，通过合作来增进公共价值、实现区域发展共赢，从而共同实现国家发展的总体目标。

（二）调整组织结构

组织结构是整体性治理的根本性内容和要素，是不同治理主体之间的权力结构及其位置。政府治理组织结构碎片化导致地方政府在跨区域生态治理中严重缺位，难以形成合力解决国内跨区域生态环境问题。整体型治理主张通过协调或整合现有独立机构的行动，提供整体化的公共物品和公共服务。因此，调整组织结构，整合地方政府跨区域生态治理功能，建立区域整体性政府组织管理结构是跨区域生态治理的关键。

分散的政府管理结构降低政府合作治理的可能，建立区域整体性政府组织管理结构，依靠权力层级体系增加地方政府合作治理压力。传统的自上而下的等级管理模式有效推动地方政府关注辖区内环保问题，建立区域整体性管理结构能够推动相关地方政府重视跨区域生态环境问题的解决。生态环境系统的整体性就决定了跨区域生态治理的长期性，基于现实生态条件和跨区域生态环境问题导向调整组织管理结构，在已有行政组织结构基础上建立具有权威性的跨区域生态管理部门，形成区域整体性组织管理结构，整合地方政府生态治理功能以解决跨区域生态问题。跨区域生态管理部门不仅能够整合生态治理功能，推动地方政府加强跨区域生态合作治理，同时能够降低跨区域生态问题解决成本，避免“公地悲剧”。由于地方政府治理理念转变较慢，面对生态文明发展与美丽中国建设的现实要求，必须依靠强制性手段来规制地方政府的行为，避免出现“搭便车”现象影响跨区域生态治理，跨区域生态治理部门能够在一定程度约束地方政府行为，解决治理纠纷，寻找跨区域生态问题解决的“最优解”。

（三）创新运行机制

区域整体性政府组织管理结构是政府治理所依靠的实体组织机构，运行机制是治理运行的软机制。整体性治理强调以结果取向建立治理运行机制，因此在调整跨区域生态治理组织结构的基础上应该创新运行机制，建立健全利益整合机制、跨区域生态治理协调机制、环保督察机制以及问责机制等。

健全的运行机制能够发挥合作治理优势，增强跨区域生态管理部门的治理效能。首先是建立利益整合机制，利益整合机制能够消解区域生态环境治理对立冲突，从而推进形成良性生态环境合作伙伴关系，达成生态环境合作治理共识，实现并增进区域规模生态效益[9]。跨区域生态环境部门在利益整合机制发挥协调与监管作用，推动地方政府通过平等协商与对话表达各自利益诉求，统一利益目标，达成利益共识，同时通过监管避免同级地方政府合作“共谋”，敷衍应对；其次是健全跨区域生态治理协调机制，跨区域生态治理难以依赖于地方政府之间的自愿协调合作来实现，需要通过规范化的协调机制来明确治理边界、保障地方政府利益、明晰政府部门之间的权责划分，在政府治理过程中不断进行沟通与调试，建立权益责任清单，避免由于利益分配不得当、利益共享不合理等引发合作治理信任危机，导致跨区域生态治理陷入合作困境，甚至影响地方政府间关系；再次是完善环保督察机制，环保督察作为运动式治理模式在生态环保领域发挥了重要作用，解决了一大批生态治理难题，但是督察“触角”尚未深入到跨区域生态治理领域，完善环保督察制度，加强跨区域生态治理督察，一方面，对跨区域生态管理部门工作落实状况进行督察，避免上下级政府机构“共谋”，另一方面，对跨区域生态治理成果进行督察，包括对跨区域生态治理相关政策规定及落实结果的督察，发挥环保督察实效，推动相关政府部门切实解决跨区域生态问题；最后是完善问责机制，跨区域生态治理责任划分是问责的重要标准，通过利益整合机制与协调机制实现公平与合理的责任划分，在追责过程中以明晰的责任划分为依据，对责任主体进行追责，提高地方政府不履行跨区域生态治理责任的成本。

（四）优化技术系统

整体性治理要求运用先进的技术系统来整合资源，因此，跨区域生态治理应该优化技术系统，采用联合的跨区域生态治理方法来整合社会资源、运用先进的技术手段实现信息技术共享。一方面，联合的跨区域生态治理方法首先要求地方政府整合辖区内资源，扩大公共物品提供者数量。生态环境治理应当强调政府发挥主导作用，同时要吸引更多社会公众与其他社会力量参与其中，尤其是发挥环境保护组织的力量，构建多方参与的现代化生态治理格局。同时，联合的跨区域生态治理方法能够促进地方政府之间的借鉴与学习，在不同的发展区域，社会环保组织的发育程度以及社会公民的参与程度可能大相径庭，联合的跨区域生态治理方法能够推动生态环境治理多方参与发展不成熟的地区借鉴有效经验方法，从而提高全区域的多方参与治理水平，为跨区域生态治理整合更多社会资源。另一方面，科学技术仍然是社会发展新的生产力，甚至直接影响人们的互动关系，应当更加深入推进数字政府的建设，突破行政藩篱，最大限度地整合社会信息与资源。实现社会效益最大化。先进的技术应用能够实现信息技术共享，推动社会互动深入发展，跨区域生态治理需要通过应用先进的信息技术实现地方政府之间的信息互动与资源整合，以此作为地方政府生态治理的基础。

综合来看，整体性治理理论为跨区域生态治理提供了较为系统的理论框架，从治理理念、组织结构、运行机制、技术系统来推动跨区域生态治理，避免国家生态环境出现治理“空白”、部分跨区域的“老大难”环境问题被忽视，产生“公地悲剧”，使国家生态文明建设陷入“口号”式、“被动”式治理。整体性治理理论为跨区域生态问题解决提供的分析视角要求各级地方政府着眼于国家“大环保”建设，树立整体性治理理念，构建完善的组织结构、高效的协作机制，采用先进的公共管理技术系统，为生态环境保护、美丽中国建设补足了治理缺口。