地方立法与民间规范融合的可能及其路径——以治理能力现代化为视角

王 喜

（中国社会科学院，北京，100009）

习近平法治思想强调，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，是实现良法善治的必由之路。为实现地方治理体系和治理能力的现代化，一些地方积极开展地方立法与民间规范的融合，这种探索对于地方治理体系和治理能力的现代化具有重要的意义。但从实际的效果来看，已有成果与既定目标之间仍存在不小的差距，其重要原因包括地方立法与民间规范的冲突及尚未明确的融合路径。根据已有研究，多数学者表示，地方立法与民间规范尽管有明显的冲突，但亦呈现多重互动关系，二者存在互相借鉴融合的必要与可能。[1]但是，地方立法与民间规范的融合路径，目前仍存在较大的争议。例如，谢晖教授认为：“地方立法的主要形式不是创制，而是认可。”[2]吕金柱、石明旺认为，习惯在地方立法中的实现路径应当从兼容性的立法观念、区分习惯的具体情况、隐性路径、推动公众参与地方立法四个方面进行讨论。[3]石佑启、谈萧认为，民间规范与地方立法的融合发展主要包括民间规范先导地方立法、地方立法吸收民间规范、民间规范补充地方立法、地方立法规引民间规范。[4]当前的研究都有一定道理，但在治理体系和治理能力现代化的视角下，现有的研究在地方立法与民间规范在融合价值、融合基础、融合路径等方面仍存在争议和不足。为此，本文将从治理体系和治理能力现代化的视阈出发，重新解读地方立法与民间规范融合的基础与可能性，探析二者融合的现实困境与潜在难题，在此基础上提出地方立法与民间规范的融合路径，以期实现地方治理体系和治理能力的现代化。

一、地方立法与民间规范的内涵解析与价值剖析

治理体系现代化的内涵在于机制体制、法律法规的完善，既包括新法的制定，也包括旧法的革新；治理能力现代化的意旨则是运用现代化的治理体系以处理各项社会事务及应对复杂纠纷的能力。[5]地方立法与民间规范是治理体系和治理能力现代化的重要基础，同时，二者的融合也有助于治理体系和治理能力现代化的推进。

（一）地方立法与民间规范的内涵解析

地方立法在我国现代法律体系建设中，发挥着不可替代的作用，其亦兼具与国家立法保持统一的从属性和积极解决地方实际法律问题、体现地方立法特色的自主性。地方立法由于符合狭义上现代的法，其所构建的理性秩序具有体系性、普遍性和程序性，因而成为地方法治中治理体系现代化的主要追求目标，其制定过程趋于理性、规范，在实施过程中也能够获得强有力的国家公权力保障。地方立法的目的在于针对地方特色制定符合地方事宜及需求的法律，因此，各地方立法之间不可避免地会存在一定的差异，这种差异区别于中央立法的普遍性。实践中，一些地方立法有时未能达到预期的目标，存在与中央立法高度重合、缺少地方特色，或者照搬其他地方立法而忽视地方差异的现象。尤其是20世纪80年代以来，随着法律市场需求的骤增，大量的地方性法规、地方政府规章公布并实施，同时忽视了对既有法律的修改、补充和完善，其结果是地方立法的实施效果大打折扣。可见，地方立法明显存在体系性有余而能力性不足的窘境。

民间规范是人们在日常生活中遵循的社会规范体系。常见的民间规范有道德、宗教、习俗和文化等。在规范意义上，民间规范还表现为民族习惯、乡规民约、社会风俗、行业规范、社区公约等。党的十八届四中全会指出，要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。这里所提及的“社会规范”，也包括“民间规范”。自古以来，我国境内各地区各族人民便依据自身所处的地理环境、气候条件、生态变化等，在不断的生存适应、生产活动中传承自己的风俗习惯和地方文化。这种多样性、多元化的格局体现在自然的选择和各族人民智慧的结晶与辛勤的劳动上，表现在社会规范上，就是各类民间规范。民间规范大都与社会民众的生老病死、衣食住行息息相关，大体是“户婚田土钱债”一类的琐事，与社会民众日常生活生产工作紧密相连。当前，我国地方性法规、规章涉及民间规范的规定主要集中在宗教规范、殡葬规范、婚姻家庭规范、饮食规范、生态环境保护规范、民商事规范、历史文化规范、农业生产规范等方面。[6]民间规范的存在形式不一、制定过程多样、规范体系松散，从民间规范的原始形态看，甚至都不具备体系性。然而，民间规范通常能够达到地方立法所无法达到的效果，其能够充分考量各类民间因素，并且运用灵活的手段解决相应的问题，进而实现实质上的正义。由此，民间规范更多地体现为能力性有余而体系性不足。

作为多元化规范重要组成部分，地方立法与民间规范看似属于治理体系的范畴，实则在法律效果方面蕴含着治理能力的表达。从存在形式上看，地方立法与民间规范都属于法律体系，尽管二者的产生方式和作用效果有所不同，但都是调整社会行为的重要依据。从实践目的来看，地方立法与民间规范在实践中所发挥的法律效能，也正是治理能力的表征。如果地方立法和民间规范的成文体系能够达到其制定的目的，则意味着治理能力强，反之则意味着治理能力弱。可见，地方立法与民间规范兼具治理体系和治理能力的双重元素。

（二）地方立法与民间规范融合的价值

作为现代国家治理的基本方式，法治是国家治理能力现代化的重要手段。通过健全和完善法律规范、法律制度、法律程序和法律实施机制的治理，形成科学完整的治理体系。[7]地方立法与民间规范融合发展的目标也在于此，即通过二者的融合，弥补前述地方立法和民间规范在自身规范体系方面的不足，从而提高地方治理能力，实现多层次、多主体的综合性地方良法善治。

地方立法与民间规范的融合，能够增强地方治理体系的民主性、科学性和权威性。首先，我国传统的立法模式属于典型的精英立法，尽管立法过程中存在广泛的公众参与，但就立法实践而言，公众参与的深度与广度有限。相比之下，民间规范自发生成于民众之间。民间规范与地方立法的融合，能够让地方治理体系更充分反映民意，增强民主性。其次，地方立法对民间规范的借鉴与吸纳，能够优化地方立法的制定程序和决策程序，而民间规范借助地方立法的保障，能够在一定程度上提高执行效力和规范化程度，从而弥补各自的固有缺陷，增强地方治理体系的科学性。最后，法律的权威性以其公信力为基础，地方立法的民主性和科学性提高了，将有助于加强民众对地方立法的认可，避免地方立法因缺乏群众根基而流于形式，造成立法资源的浪费和国家公信力的不足。民间规范在地方立法的引导和保障下，其衍变、决策和执行也更加公开透明，进而与地方立法一起提高地方治理体系的权威性。

此外，地方立法与民间规范的融合，能够增强地方治理能力的公平性与灵活性，实现依法治国和以德治国的结合。地方立法作为一种普遍性的法律规范，以现代法理观为基础，受传统社会与现代社会的差异影响，地方立法必定会受到民间传统观念的部分抵触，其实施效果不甚理想，在个案之中尤其如此。而传统的民间规范借助传统道德观的约束，在实施过程中有一定的灵活性，能够较好地应对特殊行业、特殊区域和特殊人群的特殊纠纷，对于普遍、固化的地方立法，其实施效果相较更佳。因此，地方立法与民间规范的融合，能够更充分地借助灵活的法律实施手段，实现法律效果的公平正义，实现民众心中“看得见的正义”。法安天下，德润人心。同时，地方立法与民间规范的融合，也是传统礼义教化融入现代立法、刚性法治观念融入柔性德治的双向交融过程。法治与德治都是社会主义法治不可或缺的环节，二者协同并进、刚柔共济，是治理能力现代化的重要路径。

二、地方立法与民间规范融合的法理基础

习近平总书记指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[8]这一论述也充分表明了法律和法治与国家治理体系和治理能力现代化的逻辑关系。而在地方治理体系和治理能力现代化过程中，地方立法和民间规范既是法律基础，也是实施保障。在法律的社会治理目标和能力效果上，地方立法与民间规范属于相互联系、相互作用的两个系统。二者之间的密切关系基于社会生活的自我需求，这也正是二者得以融合的重要基础。[9]融合地方立法与民间规范，强化规则意识和效果意识，可以作为治理体系和治理能力现代化的评价尺度之一。

（一）立足当前国情的一致立法目的

治理体系和治理能力现代化既是我国治理的发展目标，也是当前社会治理的需求体现。我国基于地域辽阔、人口众多的特点，通过增强国家法的强制性和权威性的方式，实现了社会的稳定和高速发展。但随着社会主要矛盾的改变，传统的公权力中心主义模式明显难以适应市场的多元化发展，公权力主体在调解纠纷、维护社会秩序的过程中，逐渐丧失其独占地位，曾经被淡化的法律主体和法律手段亦被重新发现其价值。地方立法和民间规范在治理体系和治理能力现代化的背景下，彰显出一致的立法目的。

地方立法作为国家法的重要组成，其主要任务是解决地方性事务，赋予地方立法权的目的主要与我国现实国情以及地方立法的固有属性有关。从我国的基本国情来看，各地方经济发展水平、自然地理环境、人文风俗习惯都有差异，呈现多元复杂的状态，只凭中央立法不能满足治理的需求。在这样的客观事实下，中央立法不必也不可能面面俱到，更不可不顾客观现实而一味追求地方立法外在形式上的统一，而应当按照客观规律赋予地方立法“正当的独立性”[10]。民间规范作为一种地方性知识，不仅为地方立法提供借鉴和经验样本，也是现阶段我国法律多元化机制构建的需要。在这一立法目的上，地方立法与民间规范实则具有一致性，都是立足各地不同现实需求的法律规范。

（二）基于地方特色的相同立法前提

国家治理体系和治理能力现代化与我国的立法体系相似，均包含中央和地方两个层面。地方治理体系和治理能力的发展，核心便在于立足地方特色，发现地方问题并解决地方问题。地方立法和民间规范既是静态的体系文本，又是动态的能力效果，二者的精髓也在于地方特色。尽管民间规范的地方特色与生俱来，而地方立法的特色是立法者探寻的结果，但这并不影响地方立法与民间规范以地方特色为主线，实现彼此间的良性互动。

我国《立法法》对地方立法以及少数民族地区立法的理念作出了规定，强调地方立法工作要充分考虑到当地的现实情况和实际需要，决不可将地方立法衍变成国家立法的复制品。我国地域辽阔，不可能完全施行统一的立法，需要考量地区之间的差异性，这种差异性与各地区自然地理环境、经济发展水平、政治制度、文化习俗等因素密切相关。而民间规范这一套社会规范，是本地社会民众在长期日常生产生活中逐渐形成，并通过历史传承的方式代代遵守的行为规范。受本地自然地理环境、经济发展水平、文化生活方式的影响，民间规范本身便是地方特殊性的集合，反映着地方民众的立法需求和法律观念。作为一种实践中行之有效的地方性原则或规则，民间规范可以为地方立法活动提供经验性样本。

（三）贴近现实生活的趋同立法空间

尽管地方立法在其效力范围内具有普遍性，但相对于中央立法而言，地方立法仍属特殊性的规范范畴。我国《立法法》第72条将地方立法的立法空间限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”，这也是对中央立法普遍性和地方立法特殊性的充分考量。从现实角度看，不论是城乡建设还是地方事务，相比中央立法而言，行政化的地方立法的空间事项与社会公众的日常生活内容更具有一致性，包括本地公众生产、生活、商业活动、宗教、民族等。

民间规范来源于民众习惯，其范围基本涵盖日常生活、生产的方方面面，如殡葬管理、食品安全管理等内容，都需要利用好民间规范这一优质资源，地方立法的空间限定与民间规范本身的功能空间呈现明显的趋同状态。近年来，在中央的倡导下，地方政权机关对基层社会矛盾的多元化解机制进行了探索。例如，一些地方立法对清真饮食相关问题作出了规定，以尊重少数民族群体的饮食习惯。又如，在部分少数民族语言文字方面，基于我国的民族政策和文化理念，也规定要尊重少数民族的语言文字，这既有助于民族团结，也有利于文化多样性的保护。

（四）尊重社会认同的相似立法考量

治理体系和治理能力现代化强调多主体、多角度的深度参与，而要实现多元主体的有效参与，必然以广泛的社会认同为前提。地方立法和民间规范作为治理体系和治理能力现代化的重要元素，同样要发掘法治社会中人的价值。

法律由人制定并最终回归于人，法律能否得到社会公众的广泛认同，在很大程度上决定着法律的实施效果。当前，我国地方立法中涉及民间规范的内容更多表现为在现代化过程中的“移风易俗”，地方立法机关在颁行涉及民间风俗、习惯、禁忌的地方性法规或政策时，不仅在实然规则上对人们的行为方式予以规范，还应当正视民间规范的文化内涵。[11]

民间规范凭借传统的伦理道德观念，对社会民众发生强制力，而大量的民间规范中有些适宜时代发展，有些却差强人意。若地方立法规定过于僵化、武断，缺乏对地方客观现实的考量，便会破坏地方原有的文化生态，无法通过吸纳民间规范中的习惯精神而达到强化地方立法的目的。[12]例如在殡葬管理和殡葬立法工作方面，各地便充分考虑地方的殡葬习俗，既要做到对文明殡葬理念的推广和贯彻，逐步实现殡葬文化升级转型，同时也要尊重民众的传统习惯，避免对民众情感的损伤，为殡葬转型提供时间空间，实现立法效果与社会效果的和谐统一。

三、地方立法与民间规范融合的现实困境

地方立法与民间规范具有互动关系及融合的可能，二者的融合亦符合国家治理体系和治理能力现代化的现实要求，但这并不意味着二者据此便可以实现无缝对接或者立法融合。地方立法与民间规范在本质属性、秩序位阶、实施效果等方面各有侧重与差异。为此，有必要对二者当前面临的融合困境予以深层次分析并探讨其对峙根源，从而为二者的融合路径奠定理论基础。

（一）国家建构与自发生成的本质异化

地方立法是国家建构的结果，由地方立法机关制定并实施。地方立法具有稳定性，立法的修改一般要经历特定的修法程序，而一旦制定或修改，地方立法的同一性使其在某一效力空间内得以无差异化地执行，这也是在程序正义观引领下的国家法公信力的要求。地方立法的国家建构属性也使得地方立法本身能够作为直接的权威法律依据予以适用。此外，作为国家建构的地方立法，绝大多数体现着西方现代法治理念以及法律移植过程的印迹，在国家公权力的背书下，有意或无意地忽略民间规范的法律属性和社会价值，对自发生成的民间规范存在一定程度的排斥。[13]背离萨姆纳所提倡的“立法必须在原有的民德中寻找立足点”[14]，类似的立法激进主义呈现着表面上的繁荣景象，但极易陷入地方立法价值落空的窘境。

民间规范生于民间、长于民间，具有突出的自发性，在历史上极少受到国家建构的影响。民间规范通常随着社会生活的变迁而处于不断的变化发展之中，并且适用于特定领域内的特定事项，呈现个案化的特点。民间规范本身缺少国家机关的保障，其效力来源于相关主体基于情感对该规范的普遍认可，以及民众的伦理道德意识构成民间规范特殊的公信力。朴素的实质正义观以结果为导向，不会过于关注民间规范制定过程中和实施过程中的程序正义，也缺少成文的、客观的程序保障。一旦传统伦理道德的根基遭到动摇，民间规范的实施便会陷入窘境。同时，倘若地方立法强行对民间规范进行渗透，也会对民间规范的固有运行逻辑带来冲击。

（二）法治秩序与礼治秩序的位阶差异

作为两种不同的秩序规范，地方立法和民间规范存在一定的位阶差异。中国历史上数千年“法藏官府，威严莫测”的立法传统在新时代的今天仍有明显的痕迹，部分立法过程俨然“权力的游戏”。地方立法凭借国家机器力量经由立法精英所构建的理性秩序，在当代社会被设定为理想而恒定的法治秩序。该秩序经由立法者理性地分析与设计，通常呈现出自上而下的发展机制，能够更充分地表达统治阶级的态度和政策，因而被视为社会秩序的高级形态，也是治理体系现代化的主要表现。问题在于，这种立足于精英立法的法治秩序并未给立足于百姓立法的礼治秩序以足够的话语空间，由此进一步造成依法治国和以德治国的相互隔阂。地方立法与民间规范融合发展的过程，在很大程度上则体现为法治秩序吸收礼治秩序的过程，而礼治秩序在此过程中也通过法治秩序实现了自身的原有价值。

不同于地方立法所代表的的理性秩序，民间规范作为农耕文化中社会秩序的基准和主要秩序形态，其核心为礼治，因而通常被称为礼治秩序。礼治秩序中，往往包含宗教秩序和道德秩序，具有较强的社会民众自发性，呈现出自下而上的发展机制，在形成时间上早于法治秩序，但在实际效能和实施保障中，其位阶要低于法治秩序。治理体系和治理能力现代化目标的实现，不能仅仅依靠高高在上的法治秩序，还应当走向基层，走向草根法治文化的礼治秩序。我国法治建设的初期，一度将代表现代文明的法治秩序强行“送”到历史悠久的礼治秩序中，而忽略了二者的位阶差异，导致法治秩序和礼治秩序都在各自的范围内遭到了冲击。为此，地方立法与民间规范融合发展在于加强彼此的互动交流，缩小法治秩序与礼治秩序的位阶差异。

（三）法律效果与社会效果的兼顾困境

法律效果与社会效果在本质上是一致的，二者共同追求法律的公平正义。但在具体问题上，二者又存在一定的差异性。地方立法的程序性、普遍性和保障性，通常体现为良好的法律效果，在现代法治社会中，地方立法也初步形成了客观公正的法律体系。然而，地方立法的初衷和要义是在不违反上位法的前提下，妥善解决地方特殊问题，而不是让地方立法仅仅具有一副“好看的皮囊”，这样的空想主义看似逻辑严谨，实则无法充分贯彻传统乡土社会中的“天理、国法、人情”，缺乏法治土壤的培育，达不到良法善治的效果，亦不符合治理能力现代化对社会效果的直接要求。反之，民间规范的朴素正义观、地方或行业特殊性以及自发性等，使得民间规范能够妥善地解决实际问题，并且较少受地方立法的干预，实现良好的社会效果。

民间规范的生命力，表现为久经历史考验的社会效果。然而，也正如此，源于社会生活细节的民间规范未能迈入体系化的道路，其结果便是呈现出松散、凌乱、逻辑不足等法律效果不佳的特征。例如在《民法典》颁布后，习惯成为民法上正式的法律渊源，习惯依据其产生可以分为自然习惯与制定的习惯，其中，制定的习惯就包括民间规范。民间规范根据《民法典》第10条的规定，应当作为民法的法律渊源，但实践中由于民间规范缺少地方立法的普遍适用性和强制性，在制定与实施过程中二者也存在一定的冲突，而对于习惯的适用则由当事人承担举证责任，法官依据自身经验予以判断，因而作为法律渊源的民间规范的作用并没有得到有效发挥，对于其参与社会治理就存在一定障碍。此外，民间规范数量多、类型广、影响大，但并非所有的民间规范都具有现实价值，部分民间规范所体现的封建迷信色彩、“以眼还眼、以牙还牙”的原始对价观等，无法为现代科学观与文明观所接纳，这样的社会效果还有待法治效果进行纠偏。

四、地方立法与民间规范融合的路径

地方立法和民间规范的融合已是大势所趋，纵然二者之间存在融合上的难点，但这些难点并非阻碍二者互动，其源头都是实践中的习惯，二者的价值取向以及规则原则等均可以相互借鉴与吸收，二者的差异与彼此间相对优势也正是二者融合的基础与目标，融合中的冲突问题都可以通过立法技术予以缓和。

（一）“规范多元化”——对“国家法”的补充

受国家法的影响，民间规范的生存空间相比国家立法日渐逼仄，其功能的发挥面临一定阻力。在中国的传统社会结构中，国家与社会之间存在明显的区隔，以至国家法在很大程度上未能渗透到社会生活领域的各个方面，国家法与民间规范也即成为两种并行而融合不洽的体系。近代以来，中国社会的法治变迁，始终以国家法的建设为主线，民间规范处于从属地位，甚至一度无法得到国家法的认可。这样的秩序格局在我国的法治建设进程中发挥了重要的作用，但在国家治理体系和治理能力现代化的今天，潜存着价值差异的风险。

治理体系和治理能力现代化的基本要求之一，是治理手段和治理主体的现代化与多样化，避免过去单一的国家公权力主导，实现管制型模式向治理型模式的转变。[15]在管制型模式下，由地方立法和中央立法共同构成的国家法具有绝对的优势地位，民间规范及与之相关联的主体并不受认可，故而不具有足够的治理地位，其固有的治理能力也无法充分发挥出来。而在强调治理体系和治理能力现代化的治理型模式中，“有限国家”的必要性得到了更多的重视[16]，国家法及国家机关已经不再是单一的治理手段和治理主体，广泛的治理手段和治理主体将共同发挥作用，从而提高社会的治理现代化水平。地方立法所代表的国家法正在逐步重新审视其作用程度与作用范围，渐渐发展成“有限的国家法”，或者说“逆中心化的国家法”，在其难以发挥作用的领域将不再进行强制性实施，避免国家法的反效果。同时，民间规范的价值与内涵在治理型社会模式中被重新发掘，民间主体逐渐成为与政府并存且互相交融合作的治理主体，重塑了其在治理体系和治理能力现代化进程中的地位与作用。

“规范多元化”并不意味着不同法律规范体系的价值高低，更不会致使国家法律向民间规范让步。“规范多元化”的目标在于“各就其位、各行其是”。国家法律的特殊性决定了其在整个法律体系中的主导地位，而除国家法律之外的其他法律形式如民间规范，同样在各自的时空里彰显其功能。[17]“规范多元化”力主的法律秩序体系，期待不同的法律规范基于自身不同的特点而在不同的领域实现特定的法律价值。尤其是在国家法占主导地位的今天，“规范多元化”更要为民间规范赋予新的能量，利用既有的、系统的、合理的民间规范，降低国家法的立法成本，借助国家法的认同为民间规范提供相应的保障。

（二）构建地方立法前的民间规范调研机制

民间规范作为“真正的地方性知识”，从多方面、多层次反映着地方的法治传统和伦理价值。[18]正如卢梭所言，民间风俗、习俗这“第四种法律”[19]在社会中自发形成，能够天然地获得人们的认同感。因此，地方立法的一大前提在于充分了解民间规范，让地方立法能够充分地展示地方特色，解决实际问题，从而避免地方立法落入照搬上位法的窠臼。而要想充分认知地方的民间规范，前提就是对民间规范进行系统性调研和整理，借此分析地方立法的需求和方向。当前，我国普遍存在民间规范调研机制缺位的问题。

地方立法的前期调研活动，更多地体现为经验调查或民意调查。不同于地方立法本身的前期调研工作，在利用民间规范进行地方立法前，有必要立足民间规范的复杂性、零散性、广泛性与灵活性，对民间规范进行系统化调研分析，建立起必要的地方民间规范数据库，充分发掘已有民间规范的价值与意义，对之分门别类以促进地方立法建设；否则，地方立法与民间规范的融合发展极有可能呈现不全面的状态，甚至落为空谈。例如从1907年起，清政府为制定商法而开展了全国范围的商事习惯调查。[20]而后北洋政府亦十分注重民间规范的调查，并编撰《票据习惯目次》一书，据此丰富资料与研究成果，最终促成了票据法的问世。清末以来的民间习惯调查，为依法治国理念下地方立法与民间规范的融合提供了经验借鉴。一方面，地方立法之前，应当对民间规范进行系统调查、整理、分类、归纳，利用已有的民间规范为地方立法提供较为直接的立法资源和立法范本，从而提高立法效能，降低立法成本；另一方面，对民间规范的调查，应当深入民间规范的根源，深刻认识民间规范的生存土壤与精神实质，将民间规范“活的理念”贯彻到地方立法当中，提高地方立法成果的社会效能。

（三）构建地方立法融合民间规范的评估机制

地方立法作为精英立法的体现，通常由立法者根据已有的立法范本或者直接从零开始进行构建。受中央与地方两级立法体系的影响，地方立法照搬照抄上位法而不具地方特色的现象大量存在，造成了立法资源浪费，背离了地方立法的初衷。有必要就地方立法与民间规范的融合，建立起地方立法的前期评估机制和后期评估机制。为保证评估工作的客观性，评估可以聘请相应的立法专家或第三方机构参与。在地方立法的程序性工作中，也应当建立并完善相关评估机制。

地方特色是地方立法的灵魂与生命。地方立法融合民间规范的前期评估机制，重点在于对地方立法是否符合地方特色进行审查。首先，在地方立法的程序中，应充分体现地方立法对民间规范的尊重。民间规范调研机制的目的并不在于整理、保存民间规范的文本，而是在于通过民间规范调研来发掘地方特色、地方需求，进而明确地方立法的逻辑与方向。为此，有必要对地方立法之前的民间规范调研进行程序性审查，为地方立法融合民间规范奠定基础。其次，在地方立法的实体性内容上，着重评估地方立法是否充分体现了地方特色及需求。地方立法第一要义是发现地方问题、解决地方问题。如果地方立法单纯地表现为对上位法的照搬照抄，那就会削弱地方立法的功能，直接适用中央立法反而能够取得更为直接的效果。地方立法前，必须全面评估立法的特色性和针对性，避免地方立法与地方实际的脱节。[21]

地方立法融合民间规范的后期评估机制，重点在于从治理能力暨地方立法实施效果的视阈出发，评估地方立法与民间规范融合的价值。一方面，应当分析地方立法对民间规范的融合程度及融合效果，对于不恰当的融合应当进行及时调整；另一方面，民间规范本是一种自发自生的秩序，总是在悄无声息地发生各种变化。后期的评估同样要基于民间规范的衍变，对地方立法与民间规范的吻合度予以动态的评价，并形成二者之间的持续性互动。

（四）民间规范作用并补充地方立法

恩格斯认为：“规则首先表现为习惯，不久便成了法律。”[22]习惯的产生具有较强的社会历史性，通常体现为民间法治精神的积聚。民间规范对地方立法的基础作用也具有双重内涵：一方面，民间规范代表着广大民众最朴素的制度需求，该需求能够为地方立法提供必要的方向指引；另一方面，尽管民间规范并非都以成文的形式出现，但民间规范的内容与运行逻辑本身足以为地方立法提供制度样本的借鉴。例如，1978年安徽省凤阳县凤梨公社小岗村18位农民大胆尝试的家庭联产承包责任制，不仅为我国农业农村法律建设提供了思路与蓝本，甚至影响了我国的基本农业农村制度体系。这正充分说明民间规范可以成为地方立法以及国家立法的基础。[23]为此，在地方立法工作开始之前，应当在充分进行民间规范调研的基础上，发挥民间规范对地方立法的基础作用。

作为在国家法所不及或不足的地方生长出来的另一种规范，民间规范对地方立法的补充作用不可忽视。[24]我国历史上大量存在的宗规族约等也从历史角度印证了民间规范对国家法的补充、辅助作用。国家治理体系的现代化与“规范多元化”的理念具有内在一致性，二者均注重不同类型法律秩序的社会价值。因此，在多元化法治进程建设不断加快的背景下，更应当发挥地方立法与民间规范的各自价值。当前，要尤其关注民间规范对地方立法的补充作用。首先，在地方立法未涉及的领域，民间规范可以经由官方认可而予以相应的适用；其次，在地方立法已有规定，但现有规定未能满足实践需求或者呈现司法不能的状态时，民间规范可以在其功能范围内发挥必要的作用；最后，针对地方立法的普遍性，民间规范可以对地方立法予以一定程度的细化，提高地方立法的适用性和可行性。

（五）地方立法吸收并规制民间规范

民间规范本身蕴含的非法治色彩，既是其独特优势，也是其固有弊病。法治现代化的本质性意义在于伴随着社会由传统向现代的转变，法律也同样面临着从人治向法治的革命性转变。[25]地方立法与民间规范扎根于相似的实践中，尽管二者的作用形式和方法手段不尽相同，但发展方向具有一致性。在地方立法与民间规范的融合发展过程中，地方立法通常处于主导地位，而民间规范的非正式制度属性，决定了民间规范在现代法治社会中的作用发挥存在一定的障碍，因而地方立法对民间规范的吸收仍为常态。对于地方立法对民间规范的吸收而言，有两种表现形式：一是认可，二是转化。[26]所谓认可，即通过认可的方式将民间规范直接纳入到地方立法的体系中。对民间规范的认可，贯穿于地方立法的所有类型中。[27]所谓转化，也可以理解为一种间接式认可，即立法者通过对民间规范进行善治视域下的甄别，从而将民间规范中的合理成分吸收到地方立法之中。如我国针对少数民族地区的信仰及传统，将部分习惯转化性地吸收进地方立法，促进民间规范的体系化和规范化，提升了特殊环境下的法律效能，彰显了治理体系和治理能力现代化的价值属性。

鉴于民间规范具有极强的自发性和历史性，部分民间规范仍然存在封建色彩或迷信色彩，与现代法治理念不相吻合。对此类民间规范而言，既要慎重，又不宜一概而论。对于部分有违现代法治理念但又具有民族、宗教色彩的民间规范，倘若直接通过官方的方式废除，则有可能造成相反的法律效果。一些遭规制的民间规范在暗处发挥抵御作用，形成民间规范与地方立法的对峙，甚至引发相关冲突。如在我国藏族地区历史久远的“赔命价”制度，尽管其形成与发展具有独特的历史原因，但“赔命价”的理念仍然备受争议，有待地方立法依据现代司法理念对之进行必要的规制。而对于部分明显不合时宜的民间规范，应当采取更为直接的立法、司法态度，对之明令禁止。如早年间在我国广大地区普遍存在的“公捕公判”制度，与现代法治程序相悖。对此，更要充分发挥地方立法对民间规范的规制作用乃至抑制作用，构建文明的法治环境。

总之，从治理体系的角度来看，地方立法和民间规范的融合有助于地方法律的体系化并逐步完善，与中央立法形成补充和辅助，更好地发挥其调整本地地区公共事务的功能。从治理能力的角度来看，地方立法和民间规范的融合能够更好地彰显地方法律体系的特殊性，保持法律与社会公众之间的亲近感，减少地方法律实施过程中潜在的阻力或风险，让地方法治真正地活化。在此背景下，推进地方立法与本地民间规范的互动、融合，充分调动地方立法积极性，有利于弥补中央立法的短板，体现地方立法特色与社会需求，最终实现社会的良法善治。