我国地方政府电子政务建设的思考与实践——以绥芬河市政府电子政务为例

关姝姣

(牡丹江市公共资源交易中心，黑龙江 牡丹江 157000)

一、电子政务的内涵及意义

(一)电子政务的内涵

电子政务(Electronic Government)产生于20世纪90年代，其定义随着实践的发展而不断更新。主要是指政府在国民经济和社会信息化的背景下，以提高政府办公效率，改善决策和投资环境为目标，将政府的信息发布、管理、服务、沟通功能向互联网迁移的系统解决方案和全新的管理模式。广义电子政务的范畴包括所有国家机构；狭义的电子政务主要包括直接承担管理国家公共事务、社会事务的各级行政机关。结合政府管理流程再造，构建和优化政府内部管理系统、决策支持系统、办公自动化系统，为政府信息管理、服务水平的提高提供强大的技术和咨询支持，使政府的执政能力提高到一个新的层次。

(二)电子政务的意义

电子政务的实施将彻底转变传统的政府管理工作模式，在政府机构、公民、企业和其他各种社会组织之间构筑起一种全新的网络联系，真正实现公务、政务、商务、事务的一体化管理和运行，意义深远。一是提高政府工作效率，降低运行成本;二是提高政府决策水平，加快职能转变；三是提高全民监督力度，促进廉政建设；四是提高公务员整体素质，助推信息化建设。

二、我国地方政府应用电子政务的现状和存在的问题

(一)我国地方政府电子政务的应用现状

经过近三十年的发展，我国智慧城市、数字经济、5G等信息化取得了很大的成就，为我国电子政务建设提供了有利的基础和保障。我国地方电子政务的建设过程大致经历了以办公自动化建设为核心、以行政监督为核心、以公共服务为核心三个阶段。

1.基本实现政府部门内部的办公自动化，信息共享成为主流

经过近三十年的发展，各级政府以实现机关内部办公信息化为核心的办公自动化系统建设取得成效，中央、省、市分别建立各类机关内部办公业务系统，涵盖党政机关公文传输、网上办公、档案管理、信息采编和行政事务等各类业务，初步建立网上办公手段和应用环境。从具体应用效果看，政府内部通过网络化沟通和信息共享，办公效率极大提高。

2.政务信息化建设取得明显成效，行政监管能力大幅度提高

“十三五”时期，我国政务信息系统整合共享实现新突破，重大工程建设取得新成效，政务服务水平跃上新台阶，基础设施统筹取得新进展，国家电子政务内网初步建成，网络信息安全保障达到新水平，主要表现为：建成国家数据共享交换平台体系，开展了群众办事百项堵点纾解行动，初步实现了网络通、数据通、业务通；全民健康保障、投资项目在线审批监管等一批重大工程陆续建成；建成全国一体化政务服务平台体系，“最多跑一次”“不见面审批”等服务创新模式不断涌现，“健康码”等应用在数字抗疫中发挥了重要作用，电子政务在线服务指数跃升至全球第9位；实现了31个省(区、市)和新疆生产建设兵团、122个中央国家机关的互联互通，国家电子政务外网实现了四级骨干网络100%全覆盖，依托已有数据中心基础，形成1+3的国家电子政务云数据中心体系，各地方各部门政务云平台建设全面提速，初步形成“数云网”一体融合的公共基础设施。严格执行等级保护和分级保护制度，全面保障政务信息系统安全可靠运行。政务信息化日益成为党政机关高效履职的重要手段，我国政府信息化水平显著提升。

3.树立新时代为人民服务理念，公共服务职能得到推进

牢固树立新时代公共服务新理念，积极构建服务型政府新格局，深刻赋予“行政监管”新内涵。党的十八大以来，党中央高度重视以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，强调要加快推动电子政务，打通信息壁垒，构建全流程一体化在线服务平台，助力建设人民满意的服务型政府。说到底，要切实让老百姓感到信息化是为人民服务，为老百姓服务，这才是真理。当前，通过电子政务的建设和应用，我国政府职能已经由“以人为本”的管理手段变更为“人性化、个性化”的公共服务，初步完成了由管理型向服务型转变。

以绥芬河市为例。绥芬河市作为黑龙江省的一个边境口岸城市，近年来依托口岸优势，社会经济取得了跨越式发展。为了加快转变绥芬河市的经济发展方式，推动产业结构优化升级，绥芬河市2008年对“数字绥芬河”建设制定了信息化发展规划，旨在通过政府电子政务的实施，推动企业及社会信息化，进而以信息化带动产业化，加快新型工业化发展步伐，进一步提升绥芬河的整体形象和实力，提升政府工作效率和管理水平，提升百姓的生活质量，最终促进绥芬河市社会经济高速发展。绥芬河市的电子政务发展大致经历了2005年之前的自由发展、2005年至2010年的资源整合以及近10年的创新发展三个阶段。下面进一步阐述一下绥芬河市政府电子政务应用情况：

制定了信息化发展规划。绥芬河市政府委托国家信息产业部电子信息产业发展研究院规划研究所专家在对绥芬河进行全面调研的基础上形成了《绥芬河信息化发展规划(2008-2012)》，该规划对绥纷河市信息化建设目标、建设内容、建设标准、技术路线、效益评估等方面进行了详细论述，该规划以数字绥芬河建设模式为出发点，以信息化应用带动信息研发和信息产业为目标。

电子政务网络平台建设。目前绥芬河电子政务网络分为政务内网平台和政务外网平台。政务外网平台是政府为企业和市民服务的门户网站平台；政务内网实现了政府各部门之间网络的互连互通，并与黑龙江省政府政务专网相连，实现资源共享，为电子政务各项应用系统的实施提供了平台保证。

政府门户网站建设。“中国·绥芬河”政府门户网站根据绥芬河市的地域经济和文化特色分中、英、俄、日、韩五种语言版本，开设十大项、九十三个栏目，提供信息服务、政府办事、公共信息等服务，网站作为电子政务内网平台和“一站式”审批系统的入口。网站亮点栏目“民心网”深受市民的好评，该平台作为政府与市民双向沟通的平台，真正发挥了倾听民声、广纳民意、连接民心的作用。“中国·绥芬河”门户网站连续三年荣获黑龙江省“优秀互联网网站”称号。

一站式审批系统。“一站式”网上审批系统实现了行政审批部门之间联动，对行政审批各环节进行监控，确保行政审批的规范化和制度化。通过信息化手段实现优化经济发展环境，提高行政审批工作效率的目的。已有酒类专卖局、民政局、环保局等13个部门八十多项审批事项实现了网上审批，其他部门将逐步纳入行政审批系统。

城市立体监控系统。为避免有关单位重复建设，整合、共享全市资源，绥芬河开始建设城市立体监控系统。有监控点、电子抓拍和卡口上万个，为城市管理、道路安全、交通治安、绿地维护等执法工作提供24小时实时的监控数据，提升了城市信息化管理水平。

绩效考核系统建设。为建立科学、规范的领导班子、领导干部和公务员绩效考核评价体系，引导干部及公务员树立科学的发展观和正确的政绩观，系统采取平时考核、日常监督和民主评议的办法，对全市所有领导干部、领导班子和公务员多层面进行绩效考核，该系统已正式启用。通过网络开展领导干部绩效考核在黑龙江省尚是首例。

协同办公系统建设。协同办公系统实现市委、市政府、市人大、市政协及各委办局办公的自动化、网络化，实现政府公文的上报下达、公文管理、督察督办、会议管理、电子邮件等功能的自动化。协同办公系统的启用，进一步优化工作流程，极大地提高了工作效率。

数码港建设。数码港是数字城市体系的一部分，它包括数字城市展览馆、IT企业孵化中心、IT企业生产园区和附属配套设施，占地面积1万余平方米。其中，数字城市展览馆包括展示区和体验区。展示区分为历史沿革、城市规划沙盘、虚拟世界、环形影院、教育学习区五个功能区；体验区分为数字政务、数字商务、数字生活三个功能区，提供了涉及政务、商务、生活的数字化产品体验环境。IT企业孵化中心，目前入驻的企业有山东浪潮集团、国际电子商务中心和马来西亚MSC公司，山东浪潮集团、康佳电子已经入驻IT企业园区。数码港是“数字绥芬河”建设中数字城市、创意数码港、科技走廊三位一体的信息化建设体系一个载体和平台。

(二)我国地方政府电子政务建设存在的问题

1.服务意识不强，因循守旧

我国政府以为人民服务为宗旨，但“官本位”思想依然存在，有些地方政府甚至还存在严重的官僚主义思想及衙门作风。致使地方政府电子政务建设只停留在实现网上办公程度。对于用户而言，就是从原来办一件事跑多个部门，手填多份表格，变成办一件事上多个网上平台，网填多份表格，还有可能因为信息不联通而填写大量的重复信息或更多份的表格。用户体验不佳，尤其对老年人来说，眼花缭乱，难以应对。

2.缺乏顶层设计，没有统一领导，各自为政

我国地方政府电子政务大都是从一个办事流程或一个部门管理，一点一块开始实施的，地方政府大都没有统一的领导协调部门，缺乏顶层设计，没有统一的战略规划，各部门各自为政。所以造成了所用的软件五花八门，电子政务系统模式不统一，没有相应接口，互不兼容，各部门之间信息难以共享。这就导致了大量信息的重复录入，系统庞大不堪重负，系统运维费时费力。这不仅浪费大量的财力与时间，而且使资源发挥不到应有的作用，政府的协同能力受到很大的限制。

在电子政务发展的初期，表现的还不是很明显。但是随着电子政务应用系统建设的深入，需要各部门和各级别政府之间业务的往来与协调时，弊端就会全面地显现出来。例如，绥芬河市“一站式审批”系统中的中省直部门审批问题，协同办公系统中的黑龙江省牡丹江市的公文处理问题等等。因此，地方政府电子政务发展的首要任务不是新建，而是要对以往的平台、软件进行必要的整合使其互联互通，否则随着电子政务应用系统的增加，未来的整合将更加困难。

3.缺乏市场化运作的地方政府资金投入问题

从我国各地方政府的电子政务建设情况看，建设资金的来源主要为地方政府财政投入和银行贷款，而银行贷款最终也需要由政府来偿还。也就是说，我国电子政务建设所需的建设资金绝大部分来自地方政府的财政投入。

当前我国地方政府电子政务建设每年都投入巨额资金。据新思界产业研究中心发布的《2018-2023年电子政务行业风险投资态势及投融资策略指引报告》数据显示，2017年我国电子政务总体投资规模达到2968亿元，未来我国电子政务市场规模仍将保持较快增长。到2020年，总体投资规模预计将达到4500亿元左右。从绥芬河市看，从2005年开始，市委市政府大力推进城市信息化，整合各类信息资源，这些年电子政务建设累计投入超过2亿元，其中还不含各单位的投入。

由此可见，电子政务建设是一个庞大的系统工程，完全靠地方政府的财政投入是远远不够的，也不能从根本上解决问题，更不能有效解决长远发展问题。这就需要地方政府转变思路，探索一条新的市场化、产业化运作的电子政务建设模式，以地方政府信息化带动企业和社会的信息化，使电子政务的实施在提高政府社会效益的同时，又产生相应的经济效益，从而保证地方政府电子政务健康、持续的发展。

三、我国地方政府实施电子政务的应对策略

(一)创新地方政府行政管理理念，坚持以人为本

科学发展观的核心是以人为本，树立和落实科学发展观，坚持以人为本，就更要在电子政务的推进过程中，以“公民本位”的理念为指导，充分重视人民群众的需求，从满足社会各界对电子政务不同层次、不同形式的需求出发，不断提高电子政务对全社会发展服务的能力，通过电子政务服务的形式和内容，推动和实现全社会的全面发展。电子政务的推行势必打破传统的“官本位”行政管理理念，逐步建立“公民本位、社会本位”的全新的管理理念。政府也从管理型政府向服务型政府转变。

我国现行的地方政府行政管理体制与组织结构是典型的条块分割二维模式，是纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。[1]在这种行政管理体制下，要实现李克强总理在2016年《政府工作报告》中提出的，“大力推进‘互联网+政务服务’，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵”[1]的目标，首先要做的是政府职能机构的调整升级与行政管理流程的重构。正如吴敬琏所指出的:“电子政务的关键是政务而不是电子，电子只是一种手段，我们的政务存在的一些问题不仅在于手段,更在于体制。要解决这个问题,改革才是关键。”[2]通过改革，建立与电子政务相适宜的机制及制度来适应信息化的要求。“互联网+政务服务”的大力推行，必将对我国政府职能转变和经济社会发展产生深远影响，也将引领创新驱动发展的“新常态”。

(二)健全地方政府领导机构，加强顶层设计，统一规划

地方政府的电子政务建设是“社会工程”“民生工程”，具有鲜明的社会性、群众性、整体性。电子政务需要跨越整个电子信息技术产业，协调各部门之间的关系，因此要有一个综合性的权威部门来做此项工作。参照国家在中央层面建立了“国家信息化工作领导小组”以及其日常办事机构“国务院信息化工作办公室”，地方政府可以设立“地方政府信息化工作领导小组”，该小组可以由市委书记亲自挂帅，下设办公室，具体负责电子政务建设中相关部门的组织、协调和推进工作，这样就可以从机构设置上避免“信息孤岛”的产生。地方政府的电子政务一定要加强顶层设计，强调战略全局性，跳出局部环境、局部利益的限制和约束，进行整体性布局和统筹规划。建立统一的规划标准，才能促进社会各类资源的共享，防止“信息孤岛”的产生。地方政府有了健全的地方政府领导机构和统一的电子政务发展规划，地方政府将可以有效整合各类信息资源，把一个个“信息孤岛”连接起来。

(三)采用市场化运作模式，保证地方政府电子政务健康持续发展

以绥芬河市为例，为了实现绥芬河市的跨越式发展，以信息化带动新型工业化，绥芬河市政府于2007年初提出了建设“数字绥芬河”的战略构想。电子政务建设是其中重要的组成部分。数字城市建设以“政府主导、市场运营、产业支撑、社会应用”为建设原则，政府的电子政务建设和社会信息化建设相互促进，尝试走出了一条地方政府市场化运作模式的电子政务建设路径。具体做法是：通过政府与国内外大的财团、企业共同搭建起一个融资平台，融资后企业以经营的模式对数字绥芬河建设中涉及的一些大项目进行建设并经营。目前，绥芬河市已与马来西亚新山市多媒体科技走廊、山东浪潮成立了控股公司，承载建设数字绥芬河工程，并与上海、北京等地一些大的财团达成了实质性的协议，多方筹集资金进行数字城市建设，其收益不断投入到建设当中，实现城市整体循环发展目的。

正如电子政务蓝皮书——中国电子政务发展报告(2017)中指出，践行“五大发展理念”，以人为本，建设跨层级、跨地区、跨部门、跨系统的一站式“互联网+政务服务”平台，优化政务服务流程，创新政务服务方式，推进政府大数据开放共享，打通各类信息孤岛，推行公开透明服务，最大程度利企便民，让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵，共享“互联网+政务服务”发展成果，必将成为我国电子政务主流趋势。[3]