区域经济发展视角的省域民航规划探索

□河南民航发展投资有限公司 吴振坤/文

民航业是经济社会发展的重要战略先导产业，其作用日益得到地方政府的重视。在先行地区，民航业是当地经济社会发展的重点关键领域，从区域经济发展的战略需要出发，尊重行业发展规律和发展要求，系统、科学地制定省域民航规划非常必要。

省域民航规划：统筹行业与区域经济发展

规划是政府管理经济和社会的重要公共政策。新时代建设中国特色社会主义市场经济，要求市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。而规划作为一种前瞻性、导向性的公共政策，是政府调配资源、培育市场的重要手段，其作用日益重要，其应用也从早期的物质空间规划发展到经济社会发展规划等多个领域。

我国规划体系现由“三级四类”构成。国家“十四五”规划纲要明确，以国家发展规划为统领，空间规划为基础，专项规划、区域规划为支撑，国家、省、市县三级组成的规划体系。

省域民航规划是省级专项规划之一，与大多数的行业规划有所不同。一方面是由民航业网络化、跨区域运营等行业特点所决定的；另一方面由于地方政府在民航领域的权责有限，规划目标与行业规划目标也有所不同。因此，省域民航规划不是国家民航规划的“地方版”，而是本省（区、市）关于民航、相关产业、区域经济三者相互促进、协调发展的战略安排。省域民航规划要体现三个方面，即做好“三个衔接”、“两个不”和“一个突出”。

（一）省域民航规划要做好“三个衔接”

一是落实中央要求和国家重大区域战略。一个方面是领会中央关于本地经济社会和民航发展要求，国家重大区域战略规划如东北振兴、新时代中部崛起等对本地的相关要求，通过省域规划具体化为相关目标、任务措施等。另一个方面深入研究如何发挥民航业在实施国家重大区域战略中的作用，制订一些创新、可操作的举措。

二是衔接民航行业发展规划。总体上，要从国家民航规划中学习领会行业发展的特征、规律、总体要求和任务安排等，既要对标“对表”，又要从中发现机遇和挑战，进一步明确本地的落实措施。从具体来看，还要梳理研究国家民航规划明确的对本省要求和安排，如运输机场规划建设项目等，并制订具体的行动方案。

三是衔接本地发展规划和相关规划。一方面要落实省委、省政府的总体战略部署和本省经济社会发展规划。另一方面特别是要加强与相关规划的衔接，如空间规划和本地综合交通体系等专项规划，要做到“对接得上、落实得了”。

（二）省域民航规划要做到“不越位、不缺位”

一是不越位。要从规划的可操作性来考虑，规划的事项是否超出了本级政府的职权范围，如某省民航规划用很大篇幅提到了空管的提升问题，这可能就超出了职权范围。还要考虑政府对规划实施对象的影响力，如总部不在本地的大型航空集团，省域规划对其影响力有限。

二是不缺位。本当应有地方政府承担的事项，国家民航安排的项目和要求，需要在省域民航规划中作为重点来谋划。

做到“不越位、不缺位”，有几个重要的文件要参考研究。一是民航方面的相关法规，如《民用航空法》《民用机场管理条例》等。二是《交通领域中央和地方财政事权和支出责任划分改革方案》，其中对民航方面中央和地方财政事权和支出责任有明确界定。三是国家民航发展规划，不仅要梳理规划明确提到的本地有关要求和项目安排，还要承接由地方配合或主责的事项，如《“十四五”民用航空发展规划》有4、5处明确提到“地方”的内容。

（三）省域民航规划要因地制宜、突出特色

综合看一下各省的民航规划，就会发现有一些高频词，典型的如“航空枢纽”、“临空经济区”、“航空制造”等。这体现了各地对民航战略作用的重视，但也要审慎地看待这种现象，就拿“航空枢纽”来说，它本身就是一个网络中的关键节点，应该是少数的，如果各地都建设航空枢纽，可能意味着没有枢纽了。临空经济区如果放在一些中小型机场，会不会有产业导入也是一个大问题。而航空制造要求就更高。重视民航当然是好事情，但也要考虑政府付出的代价，避免“过度供给”。因此来说，省域民航规划还是要因地制宜，有所为、有所不为。

一是立足本地的航空需求。从客运方面来看，要分析当地商务活动、旅游资源、人口、收入水平等因素；从货运来看，要研究当地的主导优势产业、国际贸易等带来的航空需求。并根据市场需求特点，来决定国际航空、支线航空、全货运等领域的优先次序。

二是立足本地的基础条件。如交通区位优势，其他交通方式对航空运输集疏支撑能力等。还有民航市场主体的能力和优势，如航空枢纽建设中主基地航空公司的战略协同、运营能力等因素都是很重要的。

三是突出本地的特色和优势。各地在航空发展中都有一定的优势和特色，如：河南在航空货运方面已经形成一定优势，郑州—卢森堡“空中丝绸之路”成为一个特色；内蒙古在通勤航空方面既有市场需求，也走在了全国前列。这些对于地方来说，可能是民航规划的重点对象和目标。

四是聚焦关键环节和薄弱环节。要梳理分析航空产业链上各个环节，找到本地关键环和薄弱环，如航空运输产业链上很重要的相关支持企业货代、旅行社、地面服务等，是需要关注的、繁荣航空市场的重要力量。还有在通用航空领域，低空飞行保障体系等也是重要的基础条件，既是关键点，也是很多地方的薄弱环节。

案例分析：河南“十四五”航空经济发展规划

河南省委、省政府高度重视民航工作。2003年郑州机场移交地方管理以后，河南省从强化交通区位优势、培育区域经济竞争新优势的高度，在统筹民航和区域发展方面开展了深入、持续的探索，走出了一条航空经济发展的路子。近20年来，相继制定了一系列民航有关规划。

2007年，省政府出台《郑州国际航空枢纽暨港区建设规划纲要（2007-2035）》，明确实施民航优先发展战略，第一次规划了138平方公里的郑州航空港区。这份规划奠定了河南民航发展基础，提出的主要目标也得到了较好实现，如规划2020年郑州机场货邮吞吐量60万吨，实际上2020年完成货邮吞吐量64万吨。

2013年，河南省发展改革委和民航办联合印发《河南民用航空十年发展规划（2011-2020）》。同年3月，国务院批复《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013-2025）》，标志着我国首个航空港经济发展先行区启动。2018年，河南省政府和民航局联合印发《郑州国际航空货运枢纽战略规划》。

2021年12月，《河南省“十四五”航空经济发展规划》（以下简称“《规划》”）印发。《规划》全文共7个篇章，包括：开启航空经济高质量发展新篇章、优化空间功能布局、打造便捷畅达航空现代流通体系、建设现代化航空经济产业体系、构建便捷畅通多式联运体系、深化航空经济领域改革创新、强化实施保障。

总体上看，《规划》在坚持以往战略蓝图、总结过去实践探索经验基础上，有继承、有创新。与以往规划和其他地方民航规划相比，实现了从郑州一个点到点、线、面结合的转变，并首次以航空经济发展规划的名称呈现。

（一）贯彻落实中央要求和国家战略，有目标有措施

在《规划》“指导思想”部分明确，落实“一带一路”倡议、黄河流域生态保护和高质量发展、新时代推动中部地区高质量发展、大别山革命老区振兴发展等重大战略。习近平总书记两次提到的“郑州-卢森堡空中丝绸之路”，是《规划》的一项重要内容，要求提升品牌优势，明确加密航线、建设卢森堡货航亚太枢纽工程等具体举措。在航线网络建设尤其是货运方面，聚焦“一带一路”，强调“西扩、南至”的战略方向。谋划以通用航空赋能革命老区振兴发展的措施，鼓励在革命老区、偏远地区规划建设通用机场，并将老区的通用机场列为重点。

（二）较好衔接国家民航发展规划，有方案可操作

在民航局制定的《“十四五”民用航空发展规划》（以下简称“《民航“十四五”规划》”）中三次提到的郑州航空货运枢纽建设问题，在《规划》中具有重要、优先地位，并具体为基础设施提质扩容、航线网络建设、基地公司发展和物流服务商培育等多个方面的任务。民航局提出的“四型机场”建设，在《规划》中明确了相关具体要求和措施。全省运输机场新建、改扩建安排，与《民航“十四五”规划》中的运输机场重点项目安排基本保持协调一致。在落实“两翼起飞”的要求方面，突出了补齐通用航空这一“短板”，对通用机场规划建设的原则和重点、通用航空新业态发展、与文化旅游等相关行业融合、市场培育等方面都做了安排，基本体现了通航发展的“六大要素”。《民航“十四五”规划》提出的“民航产业拓展行动”，在《规划》的“建设现代化航空经济产业体系”中也得到了较好体现。

（三）实现从点到点线面结合的转变，有特色有优势

一是《规划》体现了民航的战略先导地位和机场的新动力源作用，强调机场是航空经济发展的核心和依托，将民航行业、相关产业、航空经济区统筹考虑、同步谋划，目标涵盖航空客货运输、航空枢纽建设、航空产业发展、机场综合交通、航空港实验区等五个方面，兼具行业和区域属性。

二是实现了点线面结合的转变。在“点”上坚持郑州机场、航空港区的核心地位；在“线”上对民航产业链进行了系统梳理和研究，对上下游的航空金融租赁、物流服务商、旅游等各个环节进行了谋划；在“面”上统筹全省，围绕干支线、通用机场优化功能布局，明确“一核引领、六区联动、多园协同”的航空经济发展格局。

三是在机场功能定位和发展上突出货运特色。继续坚持2012年以来确立的“以货为先、以货带客、客货并举、协同发展”的方针。

四是突出发挥综合交通优势。地处中原和陆路交通发达，这是河南长期以来的优势，2009年在学习借鉴国内上海虹桥以及国外欧美等地机场先进经验基础上，在郑州机场二期工程中同步规划、同步实施建设机场综合交通体系。在本次《规划》中，将“构建便捷畅通的多式联运体系”作为其中一个独立的篇章，规划了“空—空”联程、“空—铁”枢纽互联、“空—公”衔接、“空—轨”旅客集疏等四大重点工程，并就流程、标准和信息平台建设等做了安排，这体现了民航与其他运输方式“不仅要联起来、而且要运转好”的要求。

增强规划的力量：更加严谨严肃

（一）省域民航规划编制存在的问题

一是编制过程中的信息不对称。省域规划是在政府部门的组织下进行，对各地具体情况、企业与公众意见获取上有一定局限性。尽管有现场调研和征求意见等方式，但是调研的广泛性、基础资料收集、意见反馈的清晰和准确度都会影响到规划的质量。还有作为市场主体的航空公司是跨区域、网络化运营，航空集团对本地的发展思路和资源配置也不太容易获得。另外，大多数省份基本上与民航行业规划同步启动本地规划，但在民航行业规划发布前，能否及时、准确掌握民航行业规划的安排存在一定难度。

二是利益相关者的协调任务重。民航行业涉及到很多中央事权，地方民航的发展目标、发展要求需要得到国家有关部委的认可，需要大型航空集团的支持，这些协调任务很重。在本区域内，要将有关发展要素在市县有效分配和协调，还要保持规划的特色和战略意图，也会存在很多地方诉求不一致的问题，需要平衡。

三是平衡弹性和引领性难度大。省域规划涉及的范围和区域较多，在规划的弹性预留和对未来发展引领方面平衡是一个难点。如果规划点到面太宽，就容易导致特色和引领性不强；而聚焦的太细太具体，又会导致弹性不足。如有些地方规划了很多具体的通用机场项目，但实施效果并不理想，有不少机场在规划发布10年后也没有建成。

（二）加强规划工作的相关建议

发挥规划的力量，要体现在规划的实施成效上。更好地发挥规划的力量，需要从增强规划的严肃性和编制工作的严谨性入手。

一是完善“规划的规范”。一方面要加快推动发展规划的立法进程，明确规划的法律地位及相关程序规范；另一方面，在法律出台之前，地方政府先行出台规划编制办法，明确启动、编制、衔接、论证、审批、发布等程序，规范规划编制的主体和时间要求等。

二是做好“规划的规划”。为了避免规划过多、交叉矛盾等问题，地方政府需要加强规划工作的顶层设计，明确编制哪些规划，以及各个规划之前的衔接关系，由此明确编制和发布的时序，以指导规划编制工作有序开展。

三是提高规划编制的专业性。充分借助专业机构和行业智库的力量，积极吸纳专业机构参与规划前期研究和编制工作。如在民航规划编制中，加强与民航行业智库和《民航“十四五”规划》编写组专家的沟通衔接，也是解决地方规划与行业规划信息不对称的途径之一。同时，还要有计划的加强人才培养，在政府内部培养一批规划师或政策分析师，培养一批复合型的规划人才。

在“市场主导、政府引导”的指导原则下，要有效推动规划落地实施，一方面解决“市场失灵”问题，需要有力的抓手；另一方面示范带动规划实施，也需要强有力的推手。这方面，需要引起高度重视并充分发挥省属民航企业、投资平台的主体作用。