航班时刻精准管控措施思考

□广州白云国际机场股份公司 王鹏/文

航班时刻作为一种稀缺的资源，如何有效管理和分配一直是民航业重点关注的对象。2018年1月，民航局下发《航班时刻管理办法》，明确航班时刻（Slot）是指航空器在指定的日期和时间，为抵离某个机场而使用相关基础设置与服务的权利。航班时刻的时间基于轮挡时间（SIBT）和撤轮挡时间（SOBT）。通常意义上讲航班时刻指的是航班降落或者起飞的计划进港或离港时间，但是时刻资源的内在含义包括持有人对跑道的使用权、航站楼和登机口的使用权、空管服务的使用权等。

随着民航业需求的快速增长，各大机场普遍出现时刻需求快速增长和航班时刻资源有限的矛盾。当航班时刻的需求增长速度超过机场容量时，将会导致航班延误、安全压力大等问题。解决机场容量短缺的办法是修建跑道、增加机场和空管保障资源等，但是这受到机场土地资源、空中空域资源等诸多条件的限制，不能够无限扩充硬件资源来满足蓬勃发展的民航业需求。因此，如何对存量的航班时刻资源进行有效管理和分配，成为推进民航业高质量发展和深化民航业供给侧结构性改革的焦点问题之一。

查阅一些关于航班时刻的研究发现，很多研究成果基于当时的历史条件，分析了从行政配置到市场配置演化过程，并提出了合理的市场化路径，从产权归属角度给予航班时刻明确的界定，但是与当前的航班时刻管理和民航高质量发展的要求还存在一定的差距。2021年1月，民航局发布《关于“精准控”“精细调”指导意见》，为进一步推进民航高质量发展、深化民航供给侧结构性改革指明方向。本文旨在以航班时刻精准调控为目标，研究国内外航班时刻管理现状，浅析当前航班时刻管理存在的问题，并从问题出发提出具体的措施。

几种典型航班时刻管理办法

（一）IATA模式

IATA模式指的是国际航空运输协会（IATA）所发布的《世界航班时刻准则》（WSG），旨在为全球提供一套统一的机场航班时刻管理标准。2019年IATA发布最后一版《世界时刻准则》，2020年6月国际机场协会（ACI）、IATA和全球机场协调人集团（WWACG）共同发布《世界机场时刻准则》（WASG），这意味着多年来由多家机构参与，由机场机构作为主要参与方共同拟定的全球航班时刻管理办法逐渐成为成熟的行业规则。

WSG的目标是确保机场基础设施能够得到最高效的利用，为最多机场使用者实现利益最大化。为达到协调的目的，主管机构必须确保在进行全面的需求与容量分析和全面咨询所有利益相关方的基础上，依据拥堵程度将机场分为一级、二级、三级三类。

协调的关键原则主要包括：一是时刻分配需要由机场任命的在职能和财务方面独立于任一相关方以中立透明不带歧视形式方式的协调人完成；二是明确航班时刻的归属只能是航空公司或者飞机运营商；三是在历史时刻优先权方面明确在上同航季执行率80%以上才具有历史优先权，并且可以在航空公司之间自由交易，但是这些交易要遵守法规；四是明确航班时刻的分配应该要独立于航空服务的协议规定的航权分配。另外，在航班时刻分配的优先级、初始时刻分配标准、保留及返还时刻、历史优先权资格、故意滥用时刻、时刻的交易变换、时刻的共同运营方面，WSG都做了详细的规定。

WSG还规定了详细的航班时刻管理流程，强调协调人的权力，由协调人决定所有的航班历史时刻并且在整个航班时刻协调过程中保持和相关利益方代表的及时沟通。

WSG本质上属于行政配置模式，这种模式在一定程度上明确了航班时刻分配的量化指标，如同航季80%的执行率和初始时刻应该分配给50%的新进者等，这些指标兼顾了航空公司的历史优先权，也引入新进者加强市场竞争，但是行政分配模式在时刻分配的优先级方面还不够。

目前，世界上大多数国家和地区采用WSG管理时刻分配的问题，典型的代表有我国的香港机场。

（二）抽签模式

航班时刻的抽签分配模式最早由美国创制。早在1985年，美国为解决随着市场竞争加剧带来的航班时刻供需矛盾问题，将抽签机制应用到航班时刻分配之中。分配的程序主要包括：一是建立可供分配的航班时刻池；二是根据航空承运人的条件确定抽签分配的资格；三是公开透明的时间和程序；四是抽取选择航班时刻的顺序，抽签不是抽取航班时刻，而是选择航班时刻的顺序。

航班时刻分配的抽签模式在一定程度上解决了航班时刻分配时的公开透明问题，分配时刻的结果完全由承运人的随机结果决定，减少了航空公司对资源分配公平性的质疑。但是经过美国的实践，抽签模式也暴露了它的弊端，有些航班时刻长期拥有在某些航空公司手里。

（三）拍卖模式

拍卖模式真正落地最早也是美国，在抽签模式弊端显现以后批评者认为其时刻管理方式影响航空运输市场的竞争，随后在一级市场的拍卖模式正式成为时刻管理的手段。美国拍卖模式的管理机构为美国联邦航空局（FAA），FAA负责整个过程的监督和管理，具体执行拍卖和负责主持的为专业拍卖机构，参与竞拍的航空公司不必到达现场，只需要通过互联网进行竞拍投标，最终中标价格为第二高的价格。

广州白云机场在2015年同样实行了时刻拍卖，对9对时刻对进行公开拍卖，拍卖价格同样采取第二高价格中标的方式。

（四）二级市场交易模式

二级市场交易模式指的是航空公司或者航空器运营方从管理机构（一级市场）获得航班时刻以后，自行与其他航空公司交换或者交易。欧盟和美国都对航班时刻的二级市场交易给予较大支持，美国为保障二级市场交易的公平性，采用了“盲人二级市场”机制，欲出售或者出租航班时刻的航空公司将时刻与预期价格发送给FAA，FAA在指定的位置公布交易信息，有意交易的航司将价格也是报给FAA，最终FAA向航空公司公布交易是否达成。交易未完成时，双方都不知道对方是谁。

我国航班时刻二级交易市场近年出现反复的情况，2007年发布的《民航航班时刻管理办法》允许航班时刻的一对一交换；2010年《民航航班时刻管理办法》规定航空公司原则上不得进行航班时刻交换；2015年《航班时刻资源市场配置改革试点方案》规定市场配置方式获得的时刻允许通过交换转让等方式进行交易，以行政分配方式获得的航班时刻允许基于“一对一”原则的时刻交换。

我国时刻管理办法概况

我国现行航班时刻管理主要依据民航局2018年发布的《民航航班时刻管理办法》，根据机场的繁忙程度将机场分为主协调机场、辅协调机场和非协调机场，建立所有可供配置航班时刻的航班时刻池以及已经配置给航空公司的历史航时刻库。行政化配置的时刻主要是时刻池中的时刻，市场化配置的主要是时刻库中的航班时刻。

时刻管理的规则主要包括：一是航班时刻只配置给航空承运人；二是历史优先权是航班时刻管理的核心规则；三是上同航季航班执行率80%以上具备历史优先权，且执行时间段不少于整个航季的2/3；四是时刻池中的20～50%需要配置给新进航空公司。

在组织架构上，民航局负责政策的制定和监督管理，各地区管理局负责组织本地区机场的时刻分配细则制定、协调参数确定、时刻池配置占比、历史时刻确认和航班时刻执行情况的监管。航班时刻协调人负责航班时刻协调配置、沟通管理工作。

航班时刻管理存在的不足

（一）政策变化滞后于经济形势变化

毋庸置疑，2018年发布的《航班时刻管理办法》经过了充分的调查研究、理论准备和实践检验，经过了广泛的征求意见、深入比较分析和反复修改完善，获得了社会各界良好的反馈。但是，2019年底新冠肺炎疫情发生以来，国内国际的经济形势都发生较大改变，各地区在对机场的战略定位、航线发展目标方面出现较大变化，随着国外疫情防控形势的反复，国际航班恢复暂时还看不到希望，时刻池中的国际航班时刻如何分配给国内时刻才能最大程度调动国内经济大循环，如何平衡客运与货运需求，促进货运在疫情防控中对经济的提升作用，都是时刻管理需要考虑的问题。

（二）业务主管单位监管和实施职责重合

按照《航班时刻管理办法》，航班时刻的监管和时刻分配工作均由民航地区管理局负责。监管工作方面，包括制定本地区所有主协调机场、辅协调机场航班时刻管理细则，研究机场容量标准和航班时刻协调参数，还包括确定时刻池配置占比、新进入航司占比和在位航司占比，组织机场时刻协调委员会；实施工作方面，民航地区管理局职责包括组织实施本地区主协调机场、辅协调机场历史时刻的确认，监管航空承运人航班时刻执行情况，初级市场配置和次级市场配置。

从职责的划分上可以看出，地区管理局需要负责时刻管理工作的政策细则制定、实施、监管全流程工作，在实际工作中地区管理局工作压力较大，每一个时刻主协调机场和辅协调机场都需要进行时刻的监督管理，存在监管不到位、细则不细的风险。

（三）信息公开性透明度仍需进一步加强

按照《航班时刻管理办法》，航空承运人航班时刻配置系数、效能系数、历史航班时刻确认过程等数据可以不公开，在实际运行管理中航空承运人无法通过数据了解自身的差距，不能根据实际情况有针对性提高业务。另外，航空承运人无法直观了解每个时刻申请的可行性，对于机场而言无法引导航空公司申请低谷时刻，不利于降低整体航班延误时间。

（四）管理细则需要注重精细化和均衡性

IATA发布的《世界航班时刻准则》规定航班时刻池中50%的时刻应当分配给新进者，我国发布的《民航时刻管理办法》规定时刻池中的20～50%需要配置给新进航空公司，实际的分配中，新进航空公司在时刻池中的时刻分配比例会小于50%。《世界航班时刻准则》第10版，进一步降低了新进者的认定门槛，将新进入航空公司可获得最大时刻数从之前的“少于5个”增加到“少于7个”，这体现了对新进航空公司的鼓励。

另外在历史时刻的确认中，《世界航班时刻准则》以5个以上的航班时刻作为一个时刻系列，时刻系列如果存在取消时间段，只要取消的时间不超过连续的5周时间，并且在整个时刻系列中，取消量不超过总量的20%，则整个时刻系列可以用来申请历史优先权，优先权的考核指标是整个时刻系列执行率的80%。除非航空公司遇到保障资源不足、天气不佳和特殊情况时某些时刻确实无法执行，该方式和单一时刻80%的考核方式相比更加精细化，航空公司可以更加高效地利用航班时刻。

精细化时刻管理的思考

（一）由控总量调结构向精准管控转变

航班时刻的“控总量、调结构”政策在民航已经实施8个航季，这一政策对行业安全顺畅运行、健康有序发展发挥了非常重要的作用。现阶段，国内疫情多点散发，国外防控形势较复杂，国际航班量恢复尚需时日，在国内经济大循环、国内国际双循环的大背景下，随着新时代民航强国建设的不断深入，应更好地满足不同地区不同机场差异化的发展需求，进一步调动各地区发展积极性，着力实现保障能力的平衡匹配，形成在战略阶段“容流匹配”思路。

更为重要的是，要形成精准管控的具体措施，将时刻管理指标融入到高质量发展的指标体系。发挥政策的宏观作用，根据保障能力和市场需求确定发展速度指标，确保航班运行量与安全保障能力相匹配，精准调节航班时刻结构，更好满足经济社会发展对民航的要求。

（二）由集中管理向分工协作转变

地区管理局需要负责时刻管理工作的政策细则制定、实施、监管全流程工作，时刻管理过于集中于地区管理局。参考国外管理经验，不少国家航班时刻管理工作均由机场管理机构主导，管理局负责监管。《世界航班时刻准则》第10版进一步强调了机场参与，将航班时刻（Slot）改名为机场时刻（Airport Slot）。

根据当前地区管理局、机场管理机构的职责和人员配置，地区管理局代表局方政府，应负责政策细则的制定和投诉监管，机场管理机构作为一线运行部门，可承担航班时刻的精细化分配和管理。实现由集中管理模式向分工协作模式转变。

（三）由固定模式向灵活运营转变

制定航班时刻管理办法的目的：一是促进航班时刻资源配置的公平、高效、竞争，保障国外航空公司平等地使用航班时刻资源、公平参与航空市场竞争，同时也保障我国航空市场和国际接轨；二是发挥航班时刻资源配置的宏观调控效果，促进国家航线网络建设和交通战略规划接轨；三是发挥航班时刻编排在流量管理中的基础性作用，促进航班运行品质和航班正点率的提升。

由此可以看出航班时刻的编排不仅仅是把航班放在某个时刻就可以了，还需要根据实际的情况灵活地对航路流量进行预战术管理。当前航班时刻管理中在均衡性、公开性、透明度等方面都缺少灵活的措施，建议在时刻管理上进一步鼓励正常性高的航空公司参与竞争、通过信息平台发布实施时刻信息、优化不定期时刻的申请、盘活历史时刻确认。

（四）由规模速度向质量效率转变

目前，人民日益增长的出行需求和空域资源有限的矛盾已日益突显，尽管很多机场正在进行改扩建任务，但是因为航路和流量的限制，时刻仍然难以大幅提高。民航局对民航业高质量发展做出了战略部署，着力推动民航发展由规模速度型向高质量型转变，不断增强我国民航的创新力和竞争力。航班时刻资源管理应该在民航业高质量发展指标体系中发挥先导作用，紧紧围绕促进高质量发展、提升运行效率和运行质量的目标，制定完善指标体系。

一是要充分利用大数据、人工智能技术实现航班时刻资源的最优配置；二是实行机场容量的科学精细化管理评估，航班时刻协调机场应该按照全天24小时、每15分钟最大起降架次、最大起飞架次，最大降落架次进行容量精细化管理，同时在全国推广对时刻和容量进行精细化管理；三是对机场的运行保障能力、安全运行水平、航班正点率表现、设施服务能力、航班时刻执行率等客观实际情况进行差异化对待，以此促进机场管理水平和民航业运输品质的提升。

随着新时代民航强国建设的不断深入，航班时刻管理需要不断调整管理思路适应新时代发展要求，积极探索在“控总量、调结构”的指导思想下稳步推进“精准控”“精细调”，将集中管控逐渐向分工协作转变，将固定模式向灵活运营转变，将规模速度向质量效率转变。