电子警察的司法审查——从上海黄浦分局交通行政处罚案谈起

古 雪

(中央财经大学 法学院, 北京 100081)

一、涉及案例及问题的引出

2018年6月30日,被告上海市黄浦交警支队作出《公安交通管理简易程序处罚决定书》(以下简称《被诉处罚决定》),《被诉处罚决定》认定原告何某于2018年5月12日,驾驶小型轿车在上海市徐家汇路蒙自路路段实施了鸣喇叭行为,该路段属于禁止鸣喇叭的路段,原告何某的行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》(以下简称《实施条例》)第六十二条第八项,决定对其处以罚款人民币100元。原告不服,提起行政诉讼,请求法院判决撤销被告作出的被诉处罚决定。

本案经两审,由原告诉至上海市高级人民法院。上海市高级人民法院认为,本案被上诉人用以证明违法行为存在的证据及具体审查方面均具有特殊性。就证据而言,违法鸣号电子监控设备具有独特的证明效力,其生成照片能够作为证明涉案违法行为的相应证据。在设备审查中,上海市高级人民法院秉持法律性审查立场,从形成过程、明显性及实际效果三方面分别进行了审查,最终认定设备不存在相应缺陷。另外,本案适用简易程序处理,符合电子警察执法方式的特点,并无不当。综上所述,被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、主要程序合法,上诉人何某的上诉理由不能成立,原审法院判决驳回其诉讼请求正确。

本案违法行为依据“声呐探测电子设备”生成证据予以认定,此种由行政机关运用违法自动监测设备,进行实时检测、音影记录的执法方式,被称作“电子警察执法方式”。该类执法方式肇始于道路交通管理领域,随着交通管理技术设施不断的电子化,用电子警察记录违法情况代替警察现场执法已成为现代行政处罚中重要的形式,并在全国各城市交管部门得到广泛运用。然而,司法实践对电子警察执法方式的低关注度与其重要意义并不相称,相关行政诉讼的裁判适用思路仍有待探索。本案裁判基于对该问题的分析, 通过对案件中事实证据的综合判断考量, 提出了针对电子警察执法方式进行司法审查的类型化、一般性的裁判规则, 在证据属性和技术问题等实体审查方面及简易程序的运用等程序审查方面具有借鉴意义, 为未来电子警察的司法审查提供了可供选择的裁判思路和对策。

二、技术问题的审查原则及范围厘定

行政诉讼在注重司法权对行政权控制和审查的同时,也应确定适当的审查原则,防止司法权对独立行使行政权造成妨碍[1]。电子警察需要被置于规范、严谨的审查与评价体系中,以保证其记录的违法行为信息具有证据效力。

1.法律性审查原则的严格遵循

在涉及科学或专门技术时,法官却不能保证他认定事实的准确性,也就不能保证他所做的判决是公正的[2]。在案件涉及到技术问题时,法官尤应审慎严谨。关于被诉处罚决定认定的违法鸣号行为成立与否的判断,即涉及到法院对技术的审查问题。通常情况下,法官不应就实体问题代替行政作出最终判断[3]。一方面,技术问题的复杂性要求法官保持恪守节制的姿态。对技术问题的审查不应局限为从“事实”到“法律”的推理,相关的技术推演还包含着更多的科学判断事项。法律和科技的紧密联结,使法官倾向于对技术问题持尊重态度。另一方面,法官并非技术问题的专家,其任职身份和专业知识不足以支撑其对技术问题进行过多干预。法官在能够理智地对这类事务采取行动之前, 必须具备花费多年工夫才能够学得的大量的知识和经验[4]。现阶段,相关知识和经验的缺乏使司法审查难以肩负起对技术问题进行科学性审查的重任,对技术问题的审查强度应控制在一定范围内。

面对实践中由技术引发的纷争,司法审查应采取何种审查强度,才能既不与司法节制理论相悖,又不拘泥于私法自治而回避判断,进而致使技术问题的司法审查陷入空心化境地,是行政诉讼对技术进行审查时应着力关注的问题。本案中,由于原告坚称认定其具有违法鸣喇叭行为的照片缺乏真实性,照片中的原告车辆上的椭圆形黄色标记系事后叠加,仅凭该照片无法证实违法行为的存在,对照片等电子证据进行审查成为司法审查的重点内容。在具体审查时,法院明显采取了司法谦抑的立场,未过多纠结于专业问题正确与否的研判,而是遵循了法律性审查原则,综合行政机关是否对设备尽到“善用”“检测”义务、能否对设备瑕疵作出合理解释、外部效果等因素,对技术问题进行了审查。另外,人工智能技术在行政执法领域中的适用场景日趋广泛,法律性审查原则也对行政智能化建设形成正向影响。2016年初,上海启动交通违法大整治,先后安装电子警察设备22 000余套,非现场智能执法与现场执法形成有效互补,全市交通秩序明显改观[5]。如从专业角度否定该技术的科学性,也将对交通违法治理工作产生负面影响,同时,不利于行政机关对运用人工智能技术手段惩治违法交通行为的积极探索。

2.依证据属性确定司法审查范围

证据是司法审判的关键所在[6]。行政诉讼案件的审查最关键的是要明确证明对象,行政诉讼的待证事实应与被诉具体行政行为的合法性有关,这是行政诉讼证据与其他诉讼证据相区别的重要特征[7]。伴随着科技的持续进步,电子证据作为典型的技术性证据在实践中发轫,且表现形式愈加多元化[8];传统的证据审查标准与科技的创新性之间存在着明显冲突[9]。本案争议也是由电子警察捕捉交通违法行为引发,新型的争议需要在法律中予以应对;如何确定适宜的证明对象成为了司法审查范围的首要任务。在确定审查范围方面,司法机关应结合案件的具体情况和争议焦点,有针对性地对审查对象予以确定。

电子证据具有高科技性与复合性等属性[10],相较于传统证据的单一性,证据的复合性要求司法审查时对其给予更加全面的关注。本案交通行政处罚所依据的证据主要是声呐探测设备捕捉到的系列照片,面对原告提出的证据过于单薄的异议,二审法院在审查时不仅关注到了电子证据的形式,且重点结合了证据的来源,审查了电子证据的本质。法院认为,作为证据的照片由监控设备在捕捉违法行为后自动生成,照片与设备之间联系密切。固然,照片是电子证据的形式和载体,仍不宜将认定原告存在交通违法行为的证据简单理解为照片,而更应注意到电子证据的本质。声呐探测设备是定案证据的本质。在审理过程中,法院既围绕照片的真实性组织双方进行了质证,也将设备系统作为审查重点,对其展开了法律性审查。

三、实体审查:电子警察审查方式之模式化构建

1.法律性审查的三要素

(1)“形成过程”审查。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十五条规定,交通技术监控设备应当符合国家、行业等标准,需要检测的交通技术监控设备应当经认定、检定合格后,才可投入实践中用于收集、固定违法行为证据。因此,在对涉案电子警察进行法律性审查时,首先判断的是该套设备系统投入运行前是否经过了充分的认定、检定。经过审查,法院认为该套设备已经过专业部门的检测认证,在技术上具有可信度。另外,法院特别审查了被告黄浦交警支队运用电子交通执法方式的目的是否正当。经查明,该声呐探测设备是由上海市交警总队于2007年在全市进行统一使用的,引入电子警察的目的是辅助交通行政执法、全面规范全市交通秩序。因此,被告黄浦交警支队对电子警察执法方式的适用是基于全市智能交通的部署要求,不存在滥用执法权的情况。

比例原则是规范公权力行使的重要指导原则,本案中对电子警察“形成过程”的审查,在一定程度上即体现了司法机关对比例原则的运用。以比例原则对上述审查方式进行总结和归纳对其他类似案件具有借鉴意义。“形成过程”的审查,即借助比例原则分别对系统的目的正当性、适当性、必要性及均衡性进行判断[11]。①目的正当性原则的审查。法院对电子警察进行审查时,不仅需要在整体上判断电子警察执法方式对权力的限制是否正当[12],也需要结合技术的运用背景与实施现状,判断电子警察的设置目的是否正当。②适当性原则的审查。适当性原则主要考察的是行政机关选择的手段是否适当[13],在具体审查时,适当性原则并非要求行政目的的完全实现。例如,在本案中,若电子警察的运用有利于实现规范交通秩序、智能交通执法的目的,且在设备投入使用前,执法机关已尽最大可能减少了系统的瑕疵,则满足了适当性原则审查的要求。③必要性原则的审查。涉案声呐探测设备能否完成技术上可信度的证成,成为必要性原则的审查关键。按照必要性原则的要求,设备在投入前应经过充分测试、最大限度地降低技术的不确定性,专业部门的检测结果为必要性审查提供依据。④均衡性原则的审查。若该套设备系统在投入使用前即存在一些难以克服的技术瑕疵,那么按照均衡性原则,法院需要判断的是执法手段与执法收益的均衡。换言之,在该路段设置电子警察辅助交通执法,非现场执法方式增进的公共利益应与其技术瑕疵所造成的损害成比例;反之,该套声呐探测设备则无法通过均衡性原则的审查。

(2)“明显性”审查。行政处罚行为以国家强制力为后盾,在司法审查中维持其权威性尤其重要。过度审查不仅增加了审理过程的复杂性及结果的不确定性,且易形成司法权力可以僭越行政权力的错误印象[14]。因此,行政处罚行为的司法审查应尊重行政的技术性规定的条件[15],对审查强度予以适当限制。本案中,因交通行政处罚的决定是完全依赖于电子警察作出的,对处罚行为的审查强度如何,涉及了采用何种标准对设备系统进行审查。

法院对设备系统的审查采用了“明显性”标准,该标准与“明显不当”的审查标准有相似之处。行政行为“明显不当”虽然是一项适用于行政裁量行为的独立审查标准[16],但其涉及的相关审查阶段、审查方法可为本案“明显性”审查标准的建立寻找思路[17]。在司法尊让视角下,法院对审查权力的节制是推动“明显性”标准出现的根本原因。在本案中,对设备“明显性”的审查包括两个方面:①电子警察存在违反逻辑和科学性的瑕疵;②前述瑕疵已经达到明显的程度。法院考虑到本案涉及技术问题的特点,并未单独依靠法官判断对设备进行评判,而是通过设备检验、组织双方对技术问题进行交流等庭审调查环节。这样既借助了技术专家的力量,也对双方就技术问题的争议给予了更多关注与重视,最终在未发现明显瑕疵的基础上肯定了设备的准确性。

(3)“实际效果”审查。电子警察对违法行为的判断依赖于智能化技术和设备,智能技术的高低、设备的稳定性、外界环境、使用时间等,均容易影响电子警察记录道路交通违法行为的准确性。例如,再高端的技术都难免会出现误差,外界干扰因素,如天气状况、室外光线、高频噪声等会扰乱设备的技术判断,导致一些识别能力虽达到技术标准但运行仍不成熟稳定的电子警察出现对违法行为的误判。另外,电子警察作为电子监控设备,其应用效果受到设备质量、制造技术等因素的影响[18],在缺乏定期维护和检测的情况下,易因偶然的设备故障导致记录错误。

可见,检验合格的电子警察并非意味着设备本身毫无瑕疵或在未来不存在产生瑕疵的风险,电子警察在投入使用后显然存在产生部分技术风险的可能性。交通管理部门运用电子警察记录违法行为信息,并将记录信息作为证据认定交通行政处罚也就存在着错误的隐患。因此,在对设备进行司法审查时,除了需要对设备本身及其投入运行前是否经过充分检定进行审查外,还需要结合电子警察投入运行后的实践情况进行判断。投入运行的设备科学性除了定期的检测报告可以提供证明外,法院还结合与设备相关的异议情况进行判断。法院查询了涉案设备投入运行后的复议和诉讼情况,若存在异议,则需进一步分析异议原因是否与设备准确性相关、异议总量是否达到“明显大量”;反之,则可以认定设备系统目前暂未出现运行风险。经调查,本案中声呐探测设备系统自投入运行起,并未出现与设备直接相关的复议或诉讼,类似争议尚属全国首例;本案电子警察在运行过程中,不存在科学性方面的合理怀疑。

2.实质性争议解决视角下控制措施的引入

法院作为公平正义的象征, 应当成为行政纠纷解决制度体系中的最后一道防线[19]。近年来,“促进行政争议实质性化解”频繁出现在最高人民法院工作报告及各地发布的典型案例中,解决行政争议逐渐成为行政诉讼的“直接功能和基本功能”,保障权益和监督行政归属为行政诉讼的“间接功能和衍生功能”[20]。论及行政争议的“实质性”解决之内涵,有学者分别从审查广度、审查深度、审查厚度等方面进行了解释和界定[21]。而本案聚焦争议焦点进行实体审查时运用到的方法和思路与行政争议的实质性解决有近似之处,从这个角度分析司法审查的其他控制措施,或许能为类似案件的处理提供统一思路。

(1)沟通程序控制。行政诉讼为行政机关和行政相对人提供沟通渠道,以使相对人与行政机关在平等立场上展开对话,能更好地促进行政争议的实质性解决。本案中,二审法院充分发挥了庭审的职能作用,组织双方当事人就专业问题在庭审过程中进行了技术交流;被上诉人就上诉人提出的技术异议进行了有针对性的解释,通过沟通交流消弥了行政机关和当事人之间形成的技术鸿沟。二审法院庭审职能的发挥也揭示了行政审判活动正经历从消极型司法向积极型司法的转变,尤其是在涉及技术问题的相关行政诉讼中,沟通程序是服判息讼的行政诉讼目标下司法审查的必要辅助机制。

(2)合理解释控制。二审法院针对技术性问题进行法律性审查时,对于技术正当与否的一个重要判断依据是行政机关对于有异议的解释是否合理。庭审过程中,原被告均会围绕争议焦点提出意见,被告的解释是否合理,成为法院审查技术问题的重要内容。例如,针对照片上的椭圆形黄色标记,上诉人认为标记是人为事后添加,且图片缺乏真实性而无法证明违法行为的存在。而被告则举证证明了照片证据由声呐探测设备系统自动生成,椭圆形黄色标记是系统自动标记的发声点,该照片不存在人为事后添加因素,可以作为定案证据。再如,针对设备系统本身的争议,原告主张在事发时摄像头上并没有安装声呐设备;但被告陈述该套设备系统经历了技术改造,在事发时为双杆设置,即摄像头与声呐设备分别安装,而后改进为单杆设置,因此原告对设备系统的异议也不成立。经过庭审和技术交流,二审法院认为交通管理部门关于本案技术问题的解释不存在明显不合理之处,其理由较为周延,因此对其解释予以认可。

四、程序审查:技术赋能交警非现场执法的程序审视

1.事前告知义务的积极履行

《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十条明确规定,交通技术监控设备记录的违法行为信息录入道路交通违法信息管理系统后当日,违法行为发生地和机动车登记地的公安机关交通管理部门应当向社会提供查询,并可以通过移动互联网、手机短信、邮寄等方式通知相对人。然而,非现场执法模式传递信息具有天然滞后性,执法机关在现实中的告知义务履行情况并不理想。如“杜宝良事件”与“田华事件”,两名当事人数十次甚至上百次违法行为都未得到及时告知,进而造成当事人连续、重复违法。因此,电子警察执法方式下执法机关告知义务的履行应有必要。对此类情形下的告知义务进行司法审查时,应从告知的“及时性”和告知的“有效性”进行判断。

(1)告知的“及时性”审查。一方面,交通管理部门需尽可能以最快的方式将违法处罚决定及理由告知当事人[22]。无特殊情况下的逾期告知应当认定为违背及时告知义务的失职行为。另一方面,执法机关应为相对人提供获取信息的多种渠道,确保相对人的知悉[23]。本案中,原告获取违法信息的途径为上海交警的短信通知。近来,交通管理部门也开发了其他途径。例如,杜宝良案、田华案发生后,北京市交管局采取了系列改进措施,将电话、短信、邮寄告知的传统通讯方法与互联网相结合;再如,昆明市交警部门突破单一告知方式,为机动车驾驶员提供了“订制短信服务”的获取违法处罚信息的途径,确保在驾驶员并未主动获取信息的情况下,违法信息也可有效传达给相对人[24]。

(2)告知的“有效性”审查。告知的“及时性”从告知的形式上保障了相对人的“能够获知”,“有效性”则从告知的内容上对行政机关进行了限制。交通管理部门在告知时应以全面性、可理解性为标准,告知内容应与处罚结果紧密联系;告知内容包括但不限于当事人的违法事实、具体处罚结果、处罚依据的相关法律及当事人享有的权利等[25]。如果相对人没有异议,即视为对陈述、申辩权利的自行放弃,执法机关应对证明材料妥善留存,以备后期发生争议时将相关证据提交法院审查。

2.事中简易程序的妥善适用

目前,电子警察执法方式作为非现场执法方式,并非是独立的行政程序[26]。电子警察记录违法行为后,交通管理部门以设备记录资料作为依据,运用“普通程序”或“简易程序”对相对人实施行政处罚。其中,在电子警察执法方式能否适用“简易程序”这一问题上存在争议。反对意见认为,依据《行政处罚法》规定,“简易程序”仅适用于在作出行政处罚时执法人员与相对人均在现场的情形,“当场作出行政处罚”是适用“简易程序”的基本要求,“违法事实确凿并有法定依据”是适用“简易程序”的前提条件。然而,仅凭单一的电子数据作为定性定罚的证据,将执法人员与行政相对人“非接触”即“非当场”情况下作出的行政处罚适用简易程序,实则并不符合前述适用要求和条件[27]。

(1)电子警察执法方式适用简易程序。在这一问题上,本案二审法院持支持观点,认为电子警察执法方式适用简易程序处理并无不当。上诉人主张,其对违法行为的认定一直存在异议,在办案窗口现场办理时对“无异议”的勾选是出于获取处罚决定书的需要,本次行政处罚不应适用简易程序。二审法院并未支持上诉人这一观点,并从两方面予以论证。其一,从一般角度,肯定了电子警察执法时适用简易程序的正当性。声呐探测设备的准确性是证据充分性的基础,经过前述对设备的审查,以及对电子监控设备拍摄的照片及《交通违法行为处罚事先告知书/确认单》是否相互印证的调查,被上诉人作出被诉处罚决定的主要证据充分性自不待言。针对“简易程序适用于当场处罚情形”的观点,法院对电子警察执法方式的本质作了探析。法院认为,基于电子警察先固定证据和违法事实、交通管理部门依据证据事实作出行政处罚的特殊性,通过电子警察执法方式发现违法行为,违法行为人到交警窗口接受处理并未提出异议的情形,事实上应视作“当场处罚”。综上所述,电子警察执法方式满足了“简易程序”要求的“违法事实确凿”和“当场处罚”条件。其二,结合本案情况,反驳了上诉人提出的“存在异议,不应适用简易程序”的观点。从法律规定而言,被处罚人“无异议”并非是简易程序的前提,即使违法行为人接受处理时存在异议,只要满足简易程序条件,相关案件仍然可以适用简易程序处理,被诉处罚决定按照简易程序作出并无不当。

(2)轻微程序瑕疵的司法审查。另外,司法审查中,面对程序瑕疵的处理应持谨慎态度。上诉人认为,被诉处罚决定中交警盖章或签名处空白,程序违法。二审法院并未支持这一观点,其认为:电子警察执法方式有别于交通警察现场处罚的情形,电子设备已固定主要证据和违法事实,现场经办交警仅负责事后处理程序,同时经办交警在工作场所进行处理,具有可识别性;处罚决定上签名或盖章空白虽不妥,但不影响实际经办人的确定,该违法事项显著轻微,不影响处罚决定的定性和处理结果的准确性,仅视为程序瑕疵。

3.事后救济途径的有效安排

(1)强化当事人的意见听取。自动化行政行为虽有一定的程序豁免,但其豁免应有严格的条件限制。电子警察执法方式并未改变行政处罚的行为性质[28],行政处罚作为负担行为,若无特别理由,不应减损程序要求,尤其是应保障相对人陈述、申辩的权利[29]。因此,强化交通管理部门听取当事人意见的相应程序,是实现程序正当的必然要求,有无听取意见的程序安排也成为司法审查的重点。本案中,被告向原告作出的《交通违法行为处罚事先告知书/确认单》设置了“有异议”和“无异议”两个选项,当事人有权通过勾选“有异议”进而陈述意见。交通管理部门充分尊重和允许了相对人的质疑,确保有效听取当事人的陈述、申辩。

(2)落实违法复查复议机制。事后救济途径的完善,要求交通管理部门设置相应的制度,保障复核时将质疑回应落到实处。本案交通管理部门在针对电子警察执法方式的实际处理过程中,对于在窗口办理提出异议的情形,从简易程序转而适用一般程序处理,这一做法系对当事人提出异议情形的特殊程序处理。针对异议案件,应由具备专业知识的专门执法人员进行受理、核查、复议[30]。另外,为落实“严格取证”原则,应建立严格的复核制度和问责制度,以规范化方式回应相对人异议。一旦当事人提出异议,执法机关就应当对电子警察采集、记录的信息进行详细复核,不能查实的,应当消除已经录入的信息,纠正本次处罚决定;坚持处罚的,执法机关需为自己作出的行政处罚行为的合法性承担举证责任。

五、结 语

新技术正深刻改变着行政行为,司法审查需对此作出回应。电子警察的司法审查,究其根源,考察的是行政诉讼中法院面对技术问题的处理能力与应对方式,审查模式得以在实践中不断发展。囿于法院的专业能力,法律性审查是针对电子警察进行司法审查的根本原则,法院在实质审查阶段并未执着于技术论证,而是分别对系统投入前检测情况、设备整体功能及投入后实际效果进行了核验。除了实体审查,程序审查应着眼于督促正当程序原则的实践回归,结合电子警察执法流程展开。程序审查措施与实体审查方式初步构成电子警察的模式化审查路径,在为后续司法实践提供借鉴的同时,也需发展与完善。