国土空间规划体系下的乡村振兴规划研究

2022-11-26韩立华潘振

城市建设理论研究(电子版) 2022年15期

韩立华潘振

日照市规划设计研究院集团有限公司山东日照 276826

新时期乡村振兴战略作为我国三农工作的重点，对于加快中国农业和乡村现代化，实现中华民族的伟大振兴十分重要。土地使用制度的逐步改善表明，乡村振兴的条件已经具备。在土地使用规划框架内，探索乡村振兴规划方法，以提高执行乡村振兴战略的效率。在执行乡村振兴战略的过程中，需要对土地规划的内容进行详细分析，调整乡村土地规划的方向，有针对性地分析制定乡村振兴计划的具体方法，确保乡村建设的质量。

1 我国乡村体系规划的发展和现实背景

1.1 不同规划视角下的乡村体系规划

(1)土地规划。乡村系统规划侧重于土地规划背景下的资源利用。当乡村制度规划被理解为土地利用规划框架内的乡村多种土地资源综合安排时，村民的土地是在土地利用规划框架内进行的。2011年，《县级土地开发整理规划编制要点》将重点放在重新调整、重新分配和重新安排乡村居民现有电力，以增加有效种植的土地面积和其他耕地。乡村土地退化作为城市和乡村社区一级空间资源管理的一种手段，在一定程度上可以实现城乡一体化发展，但是，如果通过提高城市建设目标所取得的经济效益得到改善，考虑乡村发展所需的土地资源就成为现实[1]。

(2)城市规划。乡村规划重点从城市规划角度研究乡村发展的“最佳”方案。主要目的是分析乡村的状况，探讨其发展乡村的潜力，确定乡村的发展目标，确定乡村的规模，以宏观方式确定每个村庄在整个地区发展中的“作用”，并控制村庄的具体建设。2016年以来，由于“多规合一”概念和乡村振兴战略、空间规划系统和乡村相互关系规划，今天的乡村体系规划已逐渐转变为以乡村振兴为总目标的乡村本位规划思路；本着因地制宜、科学实用的原则进行新的规划。

1.2 乡村体系规划面临的政策背景

为了满足国家的发展需要，改革治理制度，提高治理能力，我国自党的十九大以来进行了一系列改革。作为改革的一部分，提出了许多配套政策，如乡村规划振兴战略、土地改革、提高土地使用效率和发展乡村经济等。乡村振兴战略是国家建设乡村的规划战略。作为乡村改革的一部分，人民对国家政策作出了积极反应，在发展过程中积极与规划协调，促进乡村发展。2019年，中共中央国务院就土地利用规划制度的建立和监测提出了若干意见，明确提出了土地利用规划的详细发展计划，并确认和分析了该计划的适用性。改革必须在尊重国家制度的情况下进行，不得超越国家法律的范围，同时考虑到保护农民的重要性。只有这样，才能提高乡村经济水平，缩小城乡差距，提高国民经济的总体水平。

2 国土空间规划对于乡村振兴的重要意义

(1)促进乡村发展的振兴以及人类和自然环境的协调。振兴乡村地区的战略在执行过程中表现出系统性特征，土地空间规划是合理利用土地资源和实现协调发展目标的基础。同时，促进人与自然、人与环境之间的协调。土地规划应以促进乡村建设为重点。发展中必须遵循优化发展空间资源、协调发展、限制发展、统一的理念。此外，乡村环境秩序的基础是农业规划不可或缺的组成部分。适当处理污染问题，稳定乡村生态建设，这对乡村经济的可持续发展至关重要。

(2)乡村土地资源综合配置与利用。对现代农业生产必不可少的耕地资源应专用于土地管理和规划领域。乡村地区的自然资源现在已成为振兴乡村规划的一部分。规划者应把乡村土地资源整合成一种综合配置，协调与山水林田湖草等生态要素的关系，并通过空间规划的科学基础和方法分配和利用农业资源[2]。

(3)促进农村经济的发展。多年来，国家高度重视农村的规划和建设，乡村振兴被视为国家治理和建设的重要组成部分。对于乡村地区的特殊性质，必须与实际发展相联系，在此基础上，强调体制和文化建设的要求以及加强全系统部署。与周边区域协调发展，使农业环境相对化，优化内部设施和环境。这将为乡村建设以及促进乡村空间和治理带来一个新的层面。实现振兴乡村的经济发展目标，使乡村具有特殊的发展模式，从而取得了更好的进展。

(4)维持乡村地区良好的生态环境。近年来，一些乡村地区的空间环境经常遭到人为破坏，导致乡村环境退化，对保持和巩固农业经济转型成果产生不利影响。因此，乡村振兴规划必须考虑到维护和保护乡村良好生态环境的基本要素，并确保农业生产的发展不会损害乡村生计空间环境。土地利用规划强调保护生态环境，绿水青山就是金山银山。

(5)优化乡村生产空间分布。生产空间配置取决于土地和空间资源的分配和利用。目前，为了优化乡村生产空间分布，规划部门应利用空间规划的综合方法，将乡村基础设施系统、乡村住房、农业灌溉水源和耕地资源等因素纳入工业空间分布。

3 国土规划中存在的问题

3.1 规划编制无统一标准，易重复冲突

“多规合一”之前，城乡规划、土地利用规划、发展规划“多规并行”，因此可能出现冲突，主要由三个方面组成:(1)在规划基础上没有统一的标准，无法统一；(2)在技术方法、时间表和时限方面的规划各不相同且不一致；(3)在规划过程中，有些想法只是不完整和不全面[3]。

3.2 乡村规划制度不明确，缺乏管理建设的机制

乡村规划初期没有乡村振兴规划，整个规划体系不确定，也没有健全的乡村发展管理机制。虽然明确区分了各自的乡村和乡村计划，但没有讨论具体细节，导致乡村发展进程的一些规定不明确，国家一级的规划没有提供详细的指导，没有提供明确的管理咨询，乡村规划管理部门未能有效执行政策，发展规划效率低下。

3.3 规划中的职责分工不明确

(1)长期以来，空间规划一直得不到统一的指导。不同行业有不同的规划重点和生产方式，具有法律和行政职能。正如您所看到的，缺少对不同行业功能的系统规划。(2)各级缺乏相互关联和互不支持的土地规划综合管理，县级、市级、省级规划没有做到相互关联、相互支撑。(3)按照各自服务部门的计划所控制的职能领域之间缺乏合作，协同作用较少，执行效率较低。迫切需要实现统一的国家空间规划标准，规范国家间的空间分离，提高执行工作的效率和质量。

3.4 乡村产业结构单一

目前，我国大多数乡村的工业结构以第一产业为主，主要包括粮食作物、畜牧业等。第二产业主要包括食品加工厂、轻工业等，以服务业为主的第三产业发展不足。在这种独特的发展模式下，乡村振兴面临的主要挑战是:(1)生产力低，劳动力短缺。在以农业为主要活动的乡村建设中，阻碍了乡村的工业和经济发展。(2)整个乡村缺乏长期规划，村民对环境保护缺乏认识，对乡村生产生活环境造成污染。(3)盲目追求经济利益，导致乡土文化的丧失。

3.5 土地使用规划方法不足。

科学的土地利用规划可以大大改善土地资源的利用。为了确保公平合理地使用土地，必须充分利用公共规划政策在分配基础设施和公共服务方面的特点，进行双重评估和评估。根据当地自然资源和环境承载能力，快速发现规划实施过程中的问题和风险警报。然而，在实践过程中，一些建设项目先建后批，未按照土地利用规划进行建设，造成土地利用无序发展[4]。

4 国土空间规划体系中完善乡村体系规划的建议

4.1 明确乡村体系规划在国土空间规划中的作用

在地区一级，建议将乡村振兴规划列为地区一级土地利用或土地利用研究的优先主题。乡村系统规划在确定乡村发展方向、优化资源分配、协调城乡关系、乡村类型和研究乡村分布等方面发挥宏观经济作用。在微观一级，为具体乡村的发展和建设制定指导方针，提出禁止、限制和适宜等空间控制战略，并指导乡村的有序发展。将乡村振兴规划纳入土地规划系统是新时期科学规划系统存在的理由。一方面，乡村振兴规划促进城乡规划、土地利用规划、环境规划等规划的有机融合，以及城乡居民生活空间、生产空间和生态空间的综合建设。此外，乡村振兴规划的重要空间规划功能也有助于形成城乡一体化规划系统，是实施乡村振兴战略的重要前提、指导乡村发展建设的基本依据[5]。

4.2 改进基础设施布局和房屋建设

协调对乡村居民点、公路运输基础设施、公用事业和整个乡村基础设施的监测，并规划建设一个涵盖整个乡村的乡村综合服务网络，实现包容性共享和城乡一体化。根据事先规划、事后批准和改造的要求，加强对住房、公共空间、交通组织、庭院空间组织、景观节点的规划。科学划定宅基地建设范围，严格适用一户一宅的原则，确定住宅建设面积、高度、处置等控制要素。此外，乡村的交通系统结构需要改进，主要道路网需要重组，现状道路的宽度需要扩大，断头路需要连接起来，规划的道路逐步进行修建[6]。

4.3 完善乡村服务设施

为了确保乡村地区的全面发展，政府应改善乡村地区的公共服务设施。按政府主导、多方参与的思路，进一步加大政府提供乡村基本公共服务的力度，把乡村公共服务和社会管理分为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、乡村基础设施和环境建设、农业生产服务、社会管理七个类别，形成具体内容，并划分为政府、村自治组织、市场三个供给主体，同时明确组织实施办法。针对乡村公共服务受益的地域性和特殊性，结合不同类别村的人口规模和经济条件，以节约资源、信息共享为重点，整合村级公共服务和社会管理场所、设施等资源，统一规划，优化功能，集中投入，统筹建设政务服务中心、村级活动中心等公共服务平台，实行基础设施和公共服务设施的合理布局，全面覆盖，并逐步形成一套适应乡村居民生产生活方式转变要求、城乡一体的基本公共服务和社会管理标准体系[7]。

4.4 完善规划实施机制和保障体系

要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全促进乡村振兴的制度，推动乡村振兴战略规划贯彻落实，走好中国特色社会主义乡村振兴道路。一是要做好政策规划，乡村振兴是一项系统性、长期性的重大战略，涉及范围广、部门多，利益关系比较复杂。这就需要在政策制定上加强顶层设计，促进各项政策协同高效、形成合力。实施乡村振兴战略是一项长期任务，各地要在贯彻落实党中央决策部署工作中，因地制宜，根据不同地区的实际状况，制定适合本地区乡村振兴的政策，保证乡村振兴战略顺利推进。二是要健全工作机制，在拥有数亿农民的中国实施乡村振兴战略，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，这是一篇大文章，需要健全工作机制。将脱贫攻坚工作中形成的组织推动、要素保障、政策支持、协作帮扶、考核督导等工作机制根据实际需要运用到推动乡村振兴上来，建立健全上下贯通、精准施策、一抓到底的乡村振兴工作体系。三是要夯实法治基础，依法保障农民在乡村振兴中的合法权益，解决好农民群众关心关切的利益问题，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展[8]。

4.5 改善乡村群众精神文化生活质量、培育乡风文明

社会发展水平、人民生活质量不仅取决于物质和经济因素；事实上，一旦基本的物质需求得到满足，就更加强调精神和文化对生活的追求。因此，作为乡村振兴战略的一部分，必须加强乡村社会的文化治理，提高乡村人民的精神和文化生活质量，促进新的文明生活方式。在实践中，必须根据乡村人口的主观需要丰富文化活动，必须在乡村建立文化活动室和场所，并建立设备完善的设施，为人民的精神和文化生活创造理想条件。与此同时，必须加强乡村人口的文化教育，加深他们对自己乡村文化的了解，引导他们重新审视自己的价值观念。重点应放在乡村传统文化的继承和发展上，如传统戏曲、食品文化、民间手工艺和古建筑。应鼓励自发组织传统文化活动，以增强乡村人口的文化信心[9]。

4.6 建立系统完善的乡村经济管理体制

健全的管理制度是实现战略目标和政策的基石。第一步是明确界定管理乡村经济的责任和义务，并在此基础上建立健全的监督制度，同时加强乡村政党的廉正，并创造有利于更好管理的政治环境。与此同时，促进采取政策，支持乡村经济，如乡村土地流转，以适应本区域的现实情况，有效保护农民的合法权益，从而实现调动农业生产和振兴乡村的战略目标。在这个新时代，人才已成为经济和社会发展的重要资源，在改善乡村经济管理方面发挥着重要作用。因此，在实践中，政府必须首先认识到人才的重要性，然后积极采取措施促进人才的发展和引进[10]。