农村社会组织参与乡村治理：功能、挑战与路径——基于山西省W村的个案研究

郭 鹏

(山西农业大学 马克思主义学院，山西 太谷 030801)

乡村振兴战略本质上是一个高度复杂的系统工程，不仅要充分发挥党和政府的领导决策作用，同时也需要市场、社会力量参与，构建多元主体协同共治的乡村治理体系。党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”[1]。2018年中央一号文件提出要“大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织”。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出：建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制；支持多方主体参与乡村治理，积极发挥服务性、公益性、互助性社区社会组织作用[2]。2021年，山西省民政厅、山西省委政法委等五部门联合发布的《山西省培育发展社区社会组织专项行动实施方案(2021—2023年)》指出，到2023年，平均每个农村社区拥有的社区组织不少于5个。由此看来，农村社会组织积极参与并有效融入乡村治理，乡村治理实现由党政单一主体到共建共治共享的转变，是构建中国特色社会主义乡村治理体系的必然要求。那么，当前农村社会组织如何有效参与基层治理？其在提升乡村治理能力方面有何功能优势？在结构日益复杂的农村场域下，如何规划农村社会组织的培育路径？本文对上述问题进行了研究，以期对乡村基层治理体系建设提供参考。

一、问题的提出

社会组织是介于政府和企业之间的社会性组织，其特点可归结为“非政府性、非营利性、公益性、组织性、志愿性和自治性”[3]。对农村社会组织的界定则是在此基础上展开的。徐勇将农村社会组织定义为“个人基于共同需要和利益而自我形成的社区组织”[4]。于水等认为，农村社会组织是由农民自发组织或在政府支持和推动下形成，致力于乡村公共事务，以提升乡村经济效率、保障成员福利、维护成员权益和丰富文化生活为目标的民间组织[5]。本文所聚焦的农村社会组织主要是指农民自发成立的、以保障农民利益或满足农民需求为目标的内生性民间组织。

近年来关于农村社会组织功能的研究，多从农村社会组织与政府正式权力之间关系的视角展开。美国学者萨拉蒙认为：社会组织与政府之间是互补关系，社会组织可以有效弥补国家失灵和市场失灵；在政府作用有限、社会各类需求旺盛的场域下，社会组织则获得生长的土壤[6]。黄辉祥等认为，农村社会组织是村庄治理中重要的内源性组织资源，可以有效实现“农民的自主参与、自我管理、自我服务、自我保护”等功能[7]。章晓乐等认为，农村社会组织扮演着“农村社会资本的链接者、农村社会政策的沟通者、社会治理活动的承载者、社会治理评估的参与者”等角色[8]。也有学者认为，农村社会组织可能会带来“负功能”，如引发农村正式组织权威弱化、公共资源被侵占等问题。

综合来看，现有关于农村社会组织的研究已取得一定的理论成果，但是少有文献对农村社会组织参与治理的内在逻辑进行系统分析。新时期需要进一步探析乡村治理体系的建构逻辑，需要进一步明晰各类治理主体的角色和功能，以便为提升农村基层治理效能提供理论借鉴。本文基于对山西省晋南地区W村的个案研究，以“国家—社会”关系为视角，从历史演变、现实实践等多个维度进行分析，研究农村社会组织的生成逻辑、功能发挥以及面临的问题，并在此基础上探讨农村社会组织提升乡村治理能力的有效路径。

二、农村社会组织的形成与发展

长期以来，农村社会治理结构始终处于国家权力和乡村力量的博弈之中。农村社会组织作为农村内源性的组织资源，其形成和发展与“国家—社会”关系的变迁有着紧密联系。笔者采用历史梳理法和个案分析法,深入探究了农村社会组织形成和发展的内在逻辑。

(一)农村社会组织的生成机制

农村社会组织是在多种因素相互作用下逐渐形成的，有其内在的生成逻辑。

一是“国家—社会”低互动关系下存在基层行政权力“真空”问题。“现代国家的构建是一个公共权力不断寻求国家与社会、市场关系合理化的持续性历史过程。”[9]从传统时期到现代社会，基于人类社会秩序供给的基本形态，国家与社会总是同时在场。然而，随着国家形态变迁，国家与社会的同场状态也有所不同，双方在互动关系上呈现差异[10]。如在我国古代时期，皇权统治从名义上看是“中央集权”“专制独裁”，但事实上因为权力组织的天然限度，国家权力难以触及社会各个角落，无法实现对整个社会的无缝控制。总的来说，我国古代的社会结构长期呈现出“城乡分野”和“双轨政治”的特点，“双轨政治”即“皇权不下县”的上层政治和乡村自治的底层政治[11]。因此，在新中国成立之前，国家长期悬浮于社会之上，双方呈现出低互动关系。在多重条件的束缚下，国家与社会的互动主要体现在赋税徭役等资源汲取方面，国家权力仅承担司法、治安等有限功能。

二是华北地区村民对以族权、绅权为代表的非正式权力的认同感较低。学者秦晖将乡村自治形态归结为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”[12]以宗族权威为基础的宗族组织成为中国传统乡村社会正常运转的关键角色。国家权力和乡村自治处于两条平行运转的轨道上，以宗族组织为基础的乡绅在其中起到桥梁纽带作用。然而，由于受到自然地理环境、历史文化条件、经济发展水平等因素的影响，我国不同地区的农村历史传统、发展背景各异，其内部社会关系也存在明显的结构性差异，这些因素决定了不同地区农村社会的治理形态有其独特的历史脉络和现实逻辑。贺雪峰根据农村区域差异和社会结构差异，将农村划分为“北方分裂型村庄、中部分散型村庄和南方团结型村庄”三种类型[13]。对于山西所在的华北地区而言，大部分村庄为多姓聚居村，加之“诸子均分”的分家制度的影响，难以形成以血缘为基础的宗族村庄，而是以小型亲族团体作为认同和行动的基本单元。

以山西省晋南地区W村为例。据统计，在1949年新中国成立之前，W村有192户共912人，有25个姓氏，属于典型的多姓聚居村庄[14]。其中，拥有10户以上的姓氏有董(31户)、王(27户)、李(27户)、解(21户)、权(15户)、贾(13户)。而且，该村有“同姓氏、多家族”的特点，如人数最多的董姓分为三个不同的支系，由不同地区迁至本村，相互之间没有血缘关系，在祭祖、过节等家族性事务上彼此独立。即使是村中同宗同源的家族，在“分家制度”的影响下，家族内部联系也随着代际更替而减弱。如村民普遍认为，父系“五服以内”的亲属算作本家人，五服之外的不再是本家人。因此，村中没有形成一个处于支配地位的大宗族，宗族成员对宗族共同体的认同感较低。以血缘为基础的宗族势力相对较弱，无法为家庭或个体提供足够的支持与保护。

三是乡村社会自发组织和集体行动的意识强烈。传统时期，在以基层政权为代表的国家正式权力和以族权、绅权为代表的非正式权力近乎“缺位”的情况下，农村社会自发组织的意识愈加强烈。在面对互助、安全、宗教、水利、文化等大量公共需求时，单靠个体家庭难以得到有效解决，这就为乡村自治提供了充足的空间，决定了农村社会自组织的倾向，激发地方社区自发组织和集体行动。村庄内部各种类型的自治组织和协同组织成为农村社会的基本构成要素，承担着农村社会中处理公共性事务的功能，填补了国家难以覆盖的社会治理区域，同时也直接影响着乡村社会结构。杜赞奇基于对华北地区的调研发现，近代华北农村存在一种权力的文化网络，涉及市场、宗教、水利、防卫等方面，具体表现为庙会组织、水利组织等社会组织形式[15]。W村属于华北地区非常普遍的村落类型，血缘、地缘、姻缘等构成了该村复杂的社会关系；该村宗族势力薄弱，无法成为全村强有力的连接纽带。W村村民基于各种需求，自发性、选择性地组成不同类型的社会组织，如“经济互助会”、“老人会”、庙会组织、牛市组织等一系列非正式组织，以实现“相互援助、共同保全及处理村内公共性事务”等目的。

(二)农村社会组织的发展与演变

新中国成立之后到改革开放之前，国家权力通过“政权下乡”的方式不断向基层社会延伸，乡村社会的权威结构发生了巨大转变。政府通过强制性权力掌控和支配着绝大多数的社会资源，国家对于农村工作的方方面面实行大包大揽，行政权力和社会权力高度一致。农村原有相对独立的社会力量在这一环境下难以发展起来[16]，农村传统社会组织日渐式微。改革开放之后，国家与乡村社会的关系得到了重新审视和调整。国家开始逐步向农村社会有限放权，以村民自治为核心的治理体系开始建立，政府对于农村社会组织采取管制、默许等分类管理的方式。随着我国社会朝着城镇化和工业化方向快速发展，劳动力、资金等生产要素向城市集聚，农业边缘化、农村空心化、农民“原子化”、集体经济空壳化等问题日益凸显，农村面临着“无人管事、无钱办事、无地议事”等多重困境。此种情况下，亟须提升乡村治理能力，传统农村社会组织的回归则成为应有之义。党的十九大报告强调：“推动治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”在新时代“共建共治共享”理念的指导下，传统治理要素重新获得生长空间。农村社会组织是农村社会重要的组织性表达，在推进农村基层治理体系和治理能力现代化过程中，必须进一步挖掘和发挥农村社会组织的功能。

三、农村社会组织提升乡村治理能力的功能优势

农村社会组织作为一种内生性的民间团体，具有自愿性、互助性、草根性等特点，可以为农民的再组织提供载体。同时，“组织作为一种更为持续的社会结构，不仅约束和规范成员行为，同时可以扩展成员行动能力和范围”[17]。社会学家帕特南认为：“在自治基础上形成的社区组织，可以产生更多的社会资本，从而提升社区治理绩效。”[18]总之，农村社会组织作为乡村治理的有效主体，同时也在形塑着乡村治理结构，推动乡村治理体系的完善和治理能力的提升。改革开放以来，随着乡村社会自主性的增强，基于农村社会的现实需要，W村内各种类型的社会组织开始重建或兴起，表现出类型多元、活动多样、发展迅速等特点。笔者通过对W村社会组织培育现状的调查和分析，探究了农村社会组织提升乡村治理能力的功能逻辑。

(一)提升乡村组织化程度，完善公共参与机制

乡村的组织化程度是决定社会治理效能的关键因素。在农村社会加速转型的背景下，社会结构开始趋于分散，农村组织化程度不断降低，制约着农民参与公共事务的动力和活力。而过度行政化的村“两委”难以将农民有效地组织起来，农民只能自发地进行组织。农村社会组织内生于农村土壤，组织成员有着共同价值取向和目标追求。通过农村内源性社会组织的培育，可以打破封闭格局，在农村社会搭建起良性互动的社会关系网络，有效提升乡村组织化程度。以W村村民的政治参与情况为例，个体化的农民由于个体能力不足、参与成本过高等原因，其利益诉求极易被村干部或基层政府所忽视。基于村民需求自发组织、自愿结合的各类社会组织，如村内的红白理事会、老年协会等，尽管主要从事相关专门领域活动，但由于其内生于农村土壤，与基层广大农民群众有着天然的联系，所以最了解农民的愿望和诉求，可将关系到农民切身利益的需求进行组织化表达，起到凝聚个体、整合诉求的作用，提升农民参政议政的能力。农村社会组织通过参与、合作、协商等方式与乡镇政府、村委会等治理主体进行对话，发挥连接纽带的作用。乡村两级干部也可借助社会组织与村民进行协商对话，缩短与村民之间的距离，获取最真实的信息和意见，推动基层协商民主的进程，预防和化解潜在的农村社会矛盾。总之，要充分发挥农村社会组织的应有作用，借助农村社会组织提升农民参政议政能力，增强乡村社会的凝聚力和农民对政府的认同感。

(二)加强农业合作化经营，推动乡村经济发展

生活富裕是乡村振兴战略的总要求之一，最直接体现为农民收入水平的提高。改革开放之后，我国农村生产方式从集体化大生产转变为以家庭为基本的经营单位。然而随着市场经济的发展，“分散化”的小农经济在市场竞争中处于劣势，与市场议价的能力和抵御市场风险的能力不足，在生产、加工、销售等各个环节都面临发展障碍。况且，随着农业生产社会化程度的不断加深，农民对于生产全过程中社会化服务的需求与日俱增。因此，必须通过组织化的方式来满足农民在农业生产上的需求。W村通过组建农民合作经济组织将农民组织起来，以苹果生产专业合作社为例。苹果生产专业合作社通过土地流转或入股等方式，实现了苹果生产的规模化、集约化，为苹果的种植、管理、销售、储藏提供一体化服务，为果业经济的发展和果农增收提供支持。与小规模、无组织的小农经济相比，农村合作经济组织符合现代农业的发展要求，弥补了农民个体参与市场竞争能力不足的问题，使农民可以获得与市场良好沟通的机会，为实现农村社会共同富裕提供了组织保障。

(三)搭建公共服务平台，优化乡村公共服务供给

农村社会公共服务属于“非竞争性”“消费非排他性”的公共产品，具有很强的外部性。作为“理性经济人”的农民，往往采取“搭便车”的方式谋求个人利益，因此无法依靠市场来实现农村公共服务的供给。长期以来，农村公共服务主要依靠基层政府自上而下的资源输送。然而，受到乡镇政府财政限制，政府单一主体只能为农村社区提供最基本的公共服务，难以满足农民日益多元化、个性化的需求，公共服务供给不足成为乡村振兴的突出短板。农村社会组织来自基层、扎根群众，具有公共性、公益性、互助性等特点，可以围绕农民对于公共服务的需求，搭建各种公益类服务平台，参与、承接农村公共服务。农民可依靠社会组织解决生活中的难题，比如救济帮扶、农民养老、农业科技、医疗卫生等。因此，农村社会组织可以促进农村公共服务提质增效。在老龄化问题凸显的背景下，W村为解决本村老年人养老问题，成立老年协会，并在县老龄办支持下投资修建老年人日间照料中心。另外，村内还设立农家书屋、棋牌室等文化场所，由老年协会负责管理和维护，从而实现老年人自我管理、自我服务。老年人在个人需求得到保障后，在日常闲暇之余投身本村公益事业，成为本村公共性事务的参与主体，由此农村公共服务供给形成良性循环。

(四)拓展资源获取渠道，提升乡村资源利用效率

新中国成立之后，在推动国家工业化和城市化的进程中，基于城乡二元结构的影响，国家对于农村的财政投入严重不足，城乡资源分配极不平衡。2003年农业税费制度改革之后，城乡关系逐渐由“剥削型”转变为“保护型”，国家不仅取消了“农业税”和“三提五统”，还出台农业补贴等一系列惠农政策，对农村的政策由“资源汲取”向“资源反哺”转变。

在全面推进乡村振兴战略的实施过程中，国家对农村地区资金投入、项目建设、人才资源等采取倾向性政策。因此，提高资源获取能力是乡村治理的重要内容。村级组织从国家、社会获取资源的多寡影响着乡村发展的速度，而农村专业性的社会组织可在相关领域为乡村争取到更多资源。W村内的老年协会、农业合作社、红白理事会等，可通过与国家政府机构或社会行业协会等相关部门对接，获得垂直领域的专项支持。另外，乡村治理效能直接影响着资源输入的可持续性。对于传统时期单一治理主体的乡村来说，外部输入的资源容易被少数精英群体俘获，难以惠及农村的多数群体，这严重影响农民的积极性和获得感。而农村社会组织可以有效提升资源输入绩效，将外部输入资源优化整合，转化为有利于乡村发展的要素和条件。这无疑会增强政府对乡村发展的信心,增强资源输入的可持续性。

四、农村社会组织参与乡村治理的共治困境分析

在乡村振兴战略的推进过程中，农村社会组织在乡村治理领域的作用逐步显现，但在发挥作用时受到外部环境、体制机制、自身建设程度等多重因素制约。因此，探究农村社会组织参与乡村治理的困境，对于进一步提升乡村治理能力具有重要意义。

(一)支持性的法律制度建设滞后

完善的法律秩序是社会组织参与乡村治理的制度保障。改革开放之后，与社会组织相关的法律体系开始逐步建立。在我国现有的各种法律条文中，与社会组织相关条款有83条[19]，但目前尚未有一部关于社会组织的系统完整的基本法。现有的法律法规更多侧重的是社会组织整体层面，如2018年民政部下发的《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》，缺少针对农村社会组织的特殊性关照。有关农村社会组织的法律法规建设相对滞后，成为农村社会组织进一步发展的瓶颈。目前关于农村社会组织的相关法律有2006年颁布的《中华人民共和国农民专业合作社法》，但其适用范围仅限于农民专业合作社，大部分内源性的农村社会组织未被纳入此法。因此，农村社会组织缺少权威性约束和制度性保障，组织运行存在一定的随意性、盲目性。随着市场经济的发展，这样的农村社会组织难以获得农民对其“合法性”地位的认同，这极大削弱了农村社会组织参与治理的影响力。

(二)政府与农村社会组织的边界模糊

当前，政府、村“两委”、农村社会组织之间合作互动的治理格局尚未形成。社会组织是乡村治理过程中重要的建设性力量，这一点已经成为共识。但由于农民再组织化意识的缺乏，社会组织难以依靠自下而上的力量独自发展，由此培育社会组织成为地方政府的一项重要任务。由政府主导培育的社会组织，需要政府提供多样化的支持，如资金、政策、机会、权力等。尤其是在集体经济薄弱的农村，农村社会组织对于政府资源输入的依赖性较强，甚至产生“等、靠、要”的思想，表现出“依附式”发展的特点。

部分地区政府的行政主导性过强，社会组织参与治理的空间和功能因此受到严重制约，为政府的政绩服务成为组织的首要目标。这种情况脱离了组织成立初衷，与组织成立的宗旨和使命相违背。当前各地农民专业合作社迅速发展，成为数量最多的农村新型社会组织。但通过实地调查发现，W村内多数农业合作社由于管理费用、生产投入、土地流转费用等一系列开支较高，单纯依靠农业生产利润难以维持合作社的正常运转，因此大部分合作社必须依靠政府的政策支持和资金补贴。当地政府通过资源输入强势介入合作社，主宰着合作社的性质和发展方向，却忽视了农民的主体性地位，偏离了合作社为农民经济生产服务的目的。同时，“依附式”的社会组织也可能会引发农民对于基层政府的信任危机。

(三)农村社会组织自身建设程度不高

农村社会组织由农民自发组建，属于农村社会的草根团体。由于体制机制、专业化程度、组织规模等多方面存在障碍，农村社会组织在数量和质量上有待进一步提高。首先，农村社会组织内部管理比较松散，规章制度不健全。农村社会组织大多从非正式组织发展而来，在组织管理和运行方面有较强的随意性，结构松散、专业化程度低，与城市社会组织相比存在差距。其次，农村社会组织过于依赖政府资源投入，获取资源的渠道单一。由于发展资源匮乏，农村社会组织内驱力不足，其所提供的服务水平较低，难以满足农民实际需求，甚至部分组织的作用流于形式。最后，农村社会组织的运转不仅面临“资源困局”，同时也面临着人才短缺的问题。绝大多数自发性农村社会组织规模较小、成员结构单一。以W村为代表的华北地区农村多为人口输出地，面临着空心化、老龄化等问题，村内社会组织参与主体多为老人和妇女群体。虽然这两类群体有充足的时间参与组织活动，但参与治理的能力有限，只能满足小范围内需求，此种情况严重限制了农村社会组织的功能发挥。

五、农村社会组织参与乡村治理的实现路径

针对社会组织参与乡村治理存在的问题，需要妥善处理国家主导与社会主体、传统农村社会组织与新型农村社会组织、内部培育与外部引入三对重要关系，探求农村社会组织参与农村治理的可能路径，推动农村社会内生力量切实融入乡村治理体系。

(一)妥善处理国家主导与社会主体的关系

社会善治是实现公共利益最大化的过程，“本质特征是政府和公民对公共事务的合作管理，是国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”[20]。从构建基层治理体系的视角来看，国家与社会两者缺一不可，需要进一步建立健全基层党组织领导、多主体参与的乡村治理体系。

一方面，坚持党对社会组织的全面领导，不断完善党建带群建的体制机制。党和政府应该在乡村振兴推进过程中当好“总指挥”，发挥好统筹全局的作用。完善农村组织相关立法，根据不同类型农村社会组织的特点，制定与之匹配的规范化、制度化的法律规范，将社会组织参与乡村治理纳入法制轨道。把社会组织培育和发展作为基层治理重要任务，建立农村社会组织孵化和培育平台，加大对社会组织的政策支持和资源倾斜，“扶上马、送一程、做后盾”，为社会组织参与乡村治理提供良好的外部环境。另一方面，要明确基层党组织和农村社会组织之间的职能边界。逐步推进治理形态由“政府本位”转化为“农民本位”，规避政府全能运行带来的负面效应。理顺基层政府和社会组织二者之间的职能关系，建立参与主体的权责清单，通过培育和发展社会组织提升国家资源投入效率，实现乡村治理资源的最优配置。

当然，“小政府、大社会”需要建立在坚实社会基础上。政府向社会放权赋能，也要考虑社会组织的承载能力。在社会组织不成熟的情况下，政府过早地转移职能，可能会引发“社会失灵”，即基层社会自治的混乱。因此，要让政府和农村社会组织以最突出的优势占据最科学合理的位置，从而实现“优势治理”的目标[21]。

(二)妥善处理农村传统社会组织与新型社会组织的关系

基于乡村自然环境、血缘结构、文化风俗等因素，乡村社会治理形成了独特的文化网络和制度底色。随着国家权力和现代治理规则的介入，乡村传统治理规则被逐步替代。但在乡村保有“底线共同体”的前提之下，乡村传统治理规则和治理资源依然持续发挥着作用。因此，在推动构建新型社会组织过程中，不能脱离农村社会的历史文化背景。基于乡村社会治理底色，立足既有的群众性社会组织，整合、利用既有资源，借助熟人社会的优势减少治理成本。另外，传统社会组织是新型社会组织的初始形态，新型社会组织能够发挥更高的资源配置效率。因此，传统社会组织需要进一步发展和完善，将组织中非制度性、不规范的因素转变为制度化、程序性的运行模式。同时，要把握不同类型传统社会组织的特点，挖掘差异化优势，构建协同合作、多元参与的乡村自治体系。

(三)妥善处理农村社会组织内部培育与外部引入的关系

农村社会组织的培育和发展最关键的是要进行能力建设。既要重视农村内生性社会组织的能力培育，同时也要注重外部资源的引入。从社会组织的内部来看，要不断加强各类农村社会组织建设，规范和完善组织结构和管理制度，增强组织内部凝聚力。提升农村社会组织参与乡村治理的专业化水平，推动构建新型社会组织。从社会组织的外部看，积极拓展农村社会组织发展的外部资源输入渠道。搭建农村社会组织与政府、社会、企业之间的资源对接平台，引入资金、技术等治理要素，破解资源和制度等方面的束缚。针对人才短缺问题，充分发挥“新乡贤”群体的作用，鼓励能力强、有威望的乡村精英回乡创业，鼓励外部各领域人才引领农村社会组织良性发展。