土地征收“成片开发”实施初探

2022-11-26王淑敏

辽宁自然资源 2022年1期

王淑敏

（辽宁省沈抚改革创新示范区管理委员会，辽宁沈阳 110172）

2020年，新修正的《土地管理法》（以下简称新土地法）实施，新土地法从全新角度解释了公共利益土地征收的情况，并对土地征收制度作出较明确的改革，明确了土地成片开发的含义，并明确成片开发应符合国务院自然资源主管部门规定的标准。同年11月，自然资源部制定了《土地成片开发征收标准（试行）》（以下简称《标准》），明确了土地成片开发的基本原则、要求、流程以及红线。

一、权衡好成片开发与“公共利益”关系

从新土地法和《标准》条文设置来看，必须有明确的公共利益需求才可以进行土地成片开发，成片开发的土地范围内必须包括公共基础设施、服务设施以及公益性设施，并且这些设施所占的用地比例不少于成片开发用地比例的40%，每一项的具体占比由各地方政府根据实际情况确定，但对剩余近60%土地用途未进行明确阐述。也就是说土地成片开发区域内用地性质可以是综合多样的，既有公益性用地，也有经营性用地，形成捆绑式开发。但各市县人民政府在实际操作时，应对经营性用地与公益性用地的比例进行严格论证，并保证经营性用地的收益覆盖公益性用地的投资，力求在土地开发过程中将不同规划用途土地上产生的增值进行公平分配，保障区域统一的配套建设，补足公共服务短板，改善区域人居环境，真正实现“公共利益”。

二、成片开发与分批次征地利弊分析

1998年，我国对《土地管理法》进行了修订，开始逐渐实施分批次征地制度，这项制度推动了城市规划的发展，提高了城市建设的效率。但是也带来了一定的问题，具体表现为：用地随着项目走，项目随着问题走，地方政府的城市规划往往更倾向于土地易于征收、易于审批的地方，导致城市的发展缺乏系统性的规划，城市的建设存在不平衡现象，规划频繁修改；城市功能的系统性没有得到优先保障，无形之中保障了工业、商业以及住宅等狭义项目的土地优先供应，间接的损害了城市基础设施建设、公共服务设施建设的用地规划。由于政府对于公共利益需求用地存在着“拿着鸡毛当令箭”的想法，产生了许多未批先建等违法用地行为。同时，由于城市建设的主体具有多元化、投资的力度比较分散、建设的先后顺序不同、建设的位置比较分散，导致碎片式开发，土地利用效率低下，地面容积率较低的现象。

相较于批次征地，成片开发有利于城市统一规划建设，有效承载城市发展战略；有利于城市公益性基础设施配套建设，提高地区基础设施服务效率；有效消灭“三角地、插花地”等难以利用地块，提高土地利用效率；有利于政府统一组织征收，公平保障被征地农民效益。但是，事情都具有两面性，成片开发具有上述正面影响的同时，也给城市建设带来了一定的负面影响，例如：成片开发需要集中统一整理场地、建设配套的基础设施，给政府带来了一定的资金压力。同时成片开发不可避免的会占用一部分耕地，影响了耕地的保护和利用。另外，由于成片开发的范围并不明确，很容易影响农村集体用地的入市。

三、科学界定成片开发类型、范围

目前，我国土地征收主要涉及城市新开发建设区域、城市已经建成的区域与城市郊区之间的插花地带、在建制城镇范围内的空闲土地以及外围规划发展用地、城市外围的农村呈点状分布的新经济用地。

考虑到土地的征收分类要与农村集体组织的空间分布和时间发展相关联，因此，根据被征收土地的区域特点、农村形态、农村集体组织的去留情况，可以从空间上将上述四种被征收的土地划分为以下两类：第一种、第二种区域为一类，其开发的目的是为了适应城市的发展，符合成片集中开发的要求。而第三种、第四种区域适合保留农村形态，可以适当鼓励此类用地作为集体经营性建设用地进入市场，实现同权同价的目的。

成片开发应当合理设置最小开发单元，严格区分于普通的宗地开发。结合广东省“三旧改造”及武汉、南京等市成片开发经验，以控规管理单元作为成片开发最小单元比较合理。

四、坚守红线底线

成片开发所征收的土地不得占用永久基本农田。新土地法规定“各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田必须占本区域耕地面积的80%以上”，尽管近些年并没有着重强调80%以上的指标，新土地法指出各省、自治区、直辖市可以依据各自区域内的实际情况对本区域永久基本农田所占耕地的比重进行修改，但是这不是说可以使基本农田占耕地的比重降低到80%甚至以下。成片开发的首要前提是不允许涉及永久基本农田，不允许违反国家保护永久基本农田的根本方针政策。目前，各地正在对国土资源编制“十四五”规划，这项规划与《标准》的实施关系密切，各地方政府必须统筹协调好当地永久基本农田与成片开发之间的关系。

各省、自治区、直辖市应当将成片开发规划纳入政府工作以及当地经济建设和社会发展规划中。各省、自治区、直辖市应当将成片开发的审批权限定在省级人民政府，确定成片开发方案符合当地经济及社会的发展规划。因此，各省、自治区、直辖市在制定当地经济、社会发展规划以及国土空间发展规划时必须提前考虑成片开发的空间问题。

涉及农村集体用地的成片开发规划应当在开发前征求当地农村集体经济组织和农民的意见，经过全体成员2/3以上的同意方可进行规划、开发。涉及农村集体用地的成片开发必须按照此程序进行，否则无效，不得申请开发。成片开发规划方案编制完成后，还要广泛听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者（主要包括土地、规划、经济、法律、环保、农业、产业等方面）意见。充分体现参与人员的广泛性、中立性、专业性，提升公众参与程度，有利于制约政府滥用成片开发权利。

获得批准的成片开发方案一旦存在连续两年未按照规划进行开发的，获批的成片开发方案作废。通过对成片开发的动态实时监控，可以有效抑制地方政府的成片开发权。一旦成片开发方案存在连续两年未按照规划进行开发现象，从某种角度也说明了该方案的不合理性，因此，此项规定可以在制定成片开发规划前进行一步强化地方政府对成片开发规划论证的科学性、合理性以及可行性的分析。