后扶贫时代陕西省乡村振兴主导产业选择路径分析

白凤娇，沈世宝，黄平洋，白苗苗，蒋玉惠，闫 茹

（咸阳师范学院 经济与管理学院，陕西 咸阳 712000）

陕西是全国贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的省份之一。到2019年底，陕西省56个贫困县全部摘帽，6 462 个贫困村全部出列，区域性整体贫困基本解决，但巩固成果、防返贫任务非常繁重。

2020年4月20日至23日，习近平在陕西考察时指出：“要瞄准突出问题，精准施策，做好剩余贫困人口脱贫工作，因地制宜发展区域特色产业，加快建立防止返贫监测和帮扶机制，加强易地扶贫搬迁后续扶持，多措并举巩固脱贫成果。”陕西省委、省政府把产业扶贫摆在打赢脱贫攻坚战的突出位置，相继出台《关于实施“3+X”工程加快推进产业脱贫夯实乡村振兴基础的意见》等系列文件政策，对全省产业扶贫做出了规划、安排。乡村振兴战略，精准脱贫是基础，发展产业是巩固成果。基于此，笔者对脱贫摘帽后乡村振兴战略背景下陕西省乡村主导产业选择路径进行分析，以期为陕西省打好脱贫攻坚战、早日实现广大农村全面脱贫和乡村振兴奠定坚实基础。

1 陕西省乡村产业发展取得的成效

近年来，我省产业扶贫以习近平总书记关于“三农”工作重要论述为指引，认真贯彻省委省政府决策部署，紧紧围绕产业这个基础、带动这个关键、利益这个核心，抓统筹、扶产业、强主体、建机制、保落实，全省产业扶贫取得了明显成效。

1.1 产业优势明显，产业体系构建初显成效

以推进实施农业特色产业“3+X”工程为抓手，大力发展以千亿级苹果为主的果业、以千亿级奶山羊为主的畜牧业、以千亿级棚室栽培为主的设施农业，因地制宜培育茶叶、魔芋、红枣、中药材等30多种特色产业，制定56 个贫困县优势特色产业菜单。农业大数据中心、现代农业产业园、农业产业化示范联合体、产业强镇、农业特色产业小镇等项目加快建设。2019 年扶贫产业入库项目15 000 多个，已启动实施7 000 多个。确保有劳动能力、发展意愿和发展条件的贫困户每户至少有1 个稳定增收的产业项目，各类特色产业项目累计覆盖贫困人口435万人次[1]。

1.2 新型经营主体持续壮大

陕西省不断加大推进新型经营主体培育工程的力度，其规模持续壮大。截至2019 年底，全省累计扶持培育龙头企业2 127 家、发展农民专业合作社61 000 余家、注册家庭农场17 000 余家、认定职业农民8.7 万人。进一步密切新型经营主体与农户的利益联结机制，确保贫困群众精准受益，带动能力持续增强[1]。

1.3 特色农产品市场范围持续拓展

借助陕西特色优质农产品“三年百市”营销行动，建设品牌形象店400余家。参加各类展销会签订营销促销协议超过百亿元，搭载中石化加油站，在全国设立陕西农产品营销点6 600多个，借助江苏浙江商会推进消费扶贫签订特色农产品销售协议50多亿元，有效化解了乡村产业市场风险。

2 陕西省乡村产业发展存在的问题分析

2.1 陕西省乡村产业发展制约因素较多

陕西省乡村产业发展制约因素主要有：一是基础条件差，五大连片贫困地区立地条件差。陕南秦巴山区受制于南水北调中线水源地环境保护要求，中药材、生猪养殖、渔业均处于限制状态。陕北土地平整条件差，只能发展小众产业。近年来虽然能源化工产业发展较快，但由于产业封闭性较强，对于涉农产业的带动作用较弱。贫困村交通、水利等支撑产业发展基础设施还不完善，农业产业“靠天吃饭”的现象一定程度上仍然存在。二是农村劳动力外流严重，农业人口老龄化严重，大量年轻农民举家外出务工，从事农业生产的人员年龄偏大，陕北地区的山地苹果种植业、陕南地区的茶叶产业、关中地区的水果业均是劳动力密集型产业，未来几年对于农业劳动力的需求将出现快速增长。农业劳动力需求的增加和供给的减少，将导致出现较大的劳动力缺口。贫困户普遍文化程度较低，学习先进的现代农业科学管理技术的能力差，人力资源不足。与此同时另一个重要的要素禀赋资源——乡村产业企业家才能更是有待于提升。三是农村居民长期收入水平低，资本积累少，缺乏发展农业所需的资金。

2.2 聚集化程度低

2019年2月21日，中央办公厅、国务院办公室印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，2019 年9 月10 日，陕西省农业农村厅和省扶贫办出台《关于强化主体带动促进产业扶贫精准脱贫的指导意见》，提出提高小农户组织化程度，促进小农户与现代农业发展有机衔接，加快推进农业农村现代化。但是，新型农业经营主体组织化程度低，产品附加值低，产业化经营程度低，品牌意识不强等问题是当前新型农业经营主体存在的主要问题[2]。分散化小农户生产经营模式依然占据主要地位，经营规模小、产业链条短、产品附加值低的现象较为普遍。一些新型经营主体扩大生产面临资金难题，贫困户享有小额扶贫贷款却无技术无产业，虽有不少新型经营主体+贫困户开始联合，但紧密度不高、不系统、不完整，致使依托龙头带动支撑发展特色产业、促进群众增收效应不够明显。

2.3 乡村产业经济效益较差

农业产业供给仍以初级产品为主，优质绿色农产品占比较低，休闲旅游普遍存在同质化现象，缺乏小众类、精准化、中高端产品和服务，品牌溢价有限。从一产到三产的产业链不完整，农产品精深加工不足，副产物综合利用程度低。整体产业链的发育程度较低，必然导致经济、社会效益较差。2018年陕西乡村常住人口为1 618.02 万人，第一产业增加值为1 830.19 亿元，人均仅为1.13 万元。新技术、新品种引用推广力度不够，产品盈利能力、抗市场风险能力不强，缺乏能够长效增收、脱贫致富的特色效益产业。

2.4 产业扶贫与乡村振兴有机衔接机制不健全

虽然乡村振兴战略写入各级政府的政策文件，但在实践中如何将产业扶贫所累积的经验服务于乡村振兴战略的实施，以及如何利用乡村振兴战略所提供的政策和支持服务于产业扶贫，还没有清晰而成熟的思路和做法，协调推进产业扶贫与乡村振兴的组织保障、协调配合、统筹规划等系统性体制机制还不完善。产业扶贫与乡村振兴战略的相关工作在一定程度上还是各自为政，没有做到统筹安排、一体部署，导致产业扶贫与乡村振兴战略在内容方面缺少相互呼应，在衔接上出现不同程度的断链，产业扶贫与乡村振兴“两张皮”现象日益显现。在实践层面，由于乡村振兴与脱贫攻坚系统有效的机制衔接不到位，不仅会导致重复建设和资源的浪费，而且可能会给农业农村工作带来较大的问题[3]。

3 后扶贫时代乡村振兴背景下陕西省乡村产业选择与发展路径分析

3.1 做优做强特色产业，延伸乡村产业链、价值链

（1）优化特色产业布局。特色产业既是解决短期增收的抓手，又是巩固脱贫成果、提升脱贫水平的依托。应以推进“3+X”特色产业发展为重点，加快苹果“北扩西进”，猕猴桃“东扩南移”，打造沿黄公路、富阎一体、榆林大漠、延安山地和秦巴山区“五大设施板块”，支持以良种繁殖、奶源基地和乳品加工为主的羊乳全产业链建设。抓紧推进区域“X”产业规划制定和实施，立足贫困地区资源禀赋，综合考虑光热水土条件、生产基地和技术支撑，因地制宜规划布局茶叶、核桃、食用菌、花椒等区域特色产业，打造经济效益好、群众参与度高的“小木耳，大产业”式小众产业。培育光伏、旅游、电商农副产品加工、包装等特色乡村第二产业。各地应在明确农业主导产业的基础上，进一步调整产业结构，优化产业布局，着力打造适合当地有特色的产业链，确保每个县域扶持2～3 个特色产业集群，实现所有的贫困村都有产业覆盖，每个有劳动力的贫困户至少有一个长、中、短期结合的产业增收项目。

（2）深化农村三产融合发展。在做稳一产的基础上，坚持强二产、活三产，加快贫困地区一二三产业深度融合，拓展农业增效农民增收空间。支持贫困地区打造各具特色的全产业链，发展三产融合的扶贫产业园。促进产业前延后伸、横向配套、上承市场、下接要素，延伸产业链构建紧密关联、高度依存的全产业链，培育生产、加工、流通、物流、体验、品牌、电商于一体的产业集群。以功能拓展带动产业融合，促进农业与文化、旅游、教育、康养、服务等现代产业高位嫁接、交叉重组、渗透融合，积极发展创意农业、亲子体验、功能农业等业态。支持各类主体建设“一站式”区域性农业生产性服务综合平台，探索农业社会化服务有效形式，发展农资供应、统防统治、代耕代种、烘干收储等农业生产性服务。

（3）加快扶贫产业升级。支持贫困地区建设加工示范区，引导农产品加工产能向贫困县县城、重点乡镇、易地扶贫搬迁安置区集中集聚。鼓励带贫主体打造“第一车间”“原料车间”“粮食车间”，建设储藏、保鲜、分装、烘干等农产品产地初加工，发展粮变粉、豆变芽、肉变肠、奶变酪、菜变肴、果变汁等初级加工产业。引导龙头企业建设农产品加工技术集成基地和精深加工示范基地，增加精深加工产品种类和产品附加值，推动加工企业由小变大、加工程度由初变深、加工产品由粗变精[4]。

3.2 加强贫困地区农产品产销对接，打造特色产品品牌

（1）提高农产品质量安全水平。加快建立陕西特色农业产业高质量发展的标准体系，创新开展绿色优质高效行动，推广苹果、猕猴桃等特色产业生产全过程优质高效技术模式。加强农业关键技术攻关和先进实用技术集成示范推广，在贫困地区建设一批特色种植和良种繁育基地。大力推进畜禽粪污资源化利用，发展生态健康养殖。实施绿色防控替代化学防治行动，推进测土配方施肥农企合作，保持化肥农药使用量负增长，积极稳妥淘汰高毒高风险农药，推进农药包装废弃物回收处理。推进农产品质量安全“区域定格、网格定人、人员定责”的网络化管理，增加产地、“三前”环节禁用药物抽检比例。建立覆盖全省的农业投入品和农产品检测监管平台，完善农产品质量安全追溯体系。

（2）培育乡土特色品牌。品牌就是特色，品牌就是形象，只有依靠特色品牌，扶贫产业才能扎住根。按照“有标采标、无标创标、全程贯标”要求，制定完善不同区域不同特色优势产品的技术规程和产品标准。征集制定名特优新农产品目录，发掘一批有文化内涵和经济价值的乡村特色产品，加强对贫困地区域公用品牌、企业品牌、产品品牌建设指导，培育打造一批国家地理标志农产品。多渠道、多层次、立体化宣传“陕牌”，创响一批“土字号”“乡字号”特色产品品牌。

（3）强力推进消费扶贫。对全省范围内各区域贫困村的农产品进行研究，全面梳理统计，形成消费扶贫产品清单。强化贫困地区特色农产品信息监测、预警和发布。开展贫困地区农产品产销对接活动，鼓励各类大型展销洽谈会设立扶贫专区，减免相关费用。支持各级工会组织、学校及机关食堂、连锁超市、专业市场、电商平台等优先采购扶贫产品，引导社会各界关注扶贫、参与扶贫，购买扶贫产品。实施“互联网+”农产品出村进城工程。搭建县、乡（镇）、村三级电子商务服务体系，建设农村电子商务公共服务中心和快递物流园区，引进京东、苏宁易购、“淘农村”等知名电商，利用“村邮站”“邮乐购”等平台推动电商资源、快递服务下沉到村，采取直播“带货”等方式进行品牌打造和宣传推介，让更多农户走进直播间。

3.3 培育壮大经营主体，充分发挥龙头带动作用

新时代背景下，新型主体是现代农业的代表，政府部门要提高对其的关注度，以科学发展的眼光有效统筹支农资金，合理设置支农项目，把财政支农的重点工作放在新型主体上[5]。具体对策如下：

（1）引进培育农业龙头企业。组织龙头企业与贫困县合作，引进和培育伊利、银桥、海升等一批有基地、有加工、有品牌的大型农业企业集团。引导农业产业化重点龙头企业与贫困地区合作创建绿色食品、有机农产品原料标准化基地，实现以企带村、以村促企、村企互动。

（2）扶持壮大家庭农场。2013 年中央一号文件中首次出现了“家庭农场”这一概念。这类似于经济学意义上的“大推进”，就是通过一个鲜明的政策表明中央进一步发展农业的决心和信心[6]。为此，建立健全家庭农场名录管理制度，把符合家庭农场条件的种养大户和专业大户、已在市场监管部门登记的家庭农场纳入名录管理，引导广大农民和各类人才创办家庭农场。支持家庭农场采用先进科技和生产手段，开展标准化生产。强化家庭农场示范培训，提高家庭农场经营管理水平和示范带动能力。

（3）促进农民合作社规范提升。指导农民合作社制定符合自身特点的章程，完善内部管理机制，提升农民合作社规范化水平。支持合作社开展产前、产中、产后各环节生产经营和服务，带动成员开展连片种植、规模饲养，壮大优势特色产业。鼓励农民合作社延伸产业链条，加强农产品初级加工、仓储物流、技术指导、市场营销等关键环节能力建设。支持同业或产业密切关联的农民合作社在自愿前提下，通过兼并、合并等方式进行组织重构和资源整合，依法自愿组建联合社壮大一批竞争力强的单体农民合作社。

（4）培育农业社会化服务组织。适应不同地区、不同产业农户和新型农业经营主体的农业作业环节需求，发展单环节托管、多环节托管、关键环节综合托管和全程托管等多种托管模式，促进服务主体服务能力和条件提升，不断提升农业生产托管对小农户服务的覆盖率。引导种类服务主体围绕同一产业或同一产品的生产，以资金、技术、服务等要素为纽带，积极发展服务联合体、服务联盟等新型组织形式，打造一体化的服务组织体系。

（5）创新推进主体融合。引导家庭农场和专业大户与农民合作社、龙头企业开展产品对接、要素联结和服务衔接。鼓励发展以龙头企业为引领，农民合作社和家庭农场跟进，广大小农户参与，采取订单生产、股份合作的小型产业化联合体。发展以产业园区为单元，园区内龙头企业与基地农民合作社和农户分工明确、优势互补、风险共担、利益共享的中型产业化联合体。支持发展县域范围内“政产学研推用银”多主体参与、产业关联度高、辐射带动力强的大型产业化联合体，构建政府引导、农民主体、企业引领、科研协同、金融助力的发展格局。

3.4 把贫困户深度镶嵌在产业链上，推动贫困群众持续稳定受益

（1）因地制宜推广带贫模式。扶贫的关键是让贫困人口受益，在扶贫工作中应积极发挥以人为本的理念，走群众路线，采取针对性的差异化帮扶措施[7]。大力推广“党支部+龙头企业+贫困户”等模式，支持龙头企业、专业合作社、家庭农场等新型经营主体与建档立卡户建立紧密的利益联结关系，深化订单种养、产业托管、股份合作、土地流转、先借后还等带贫益贫模式。结合项目规模、资金额度核定带贫数量，持续推广全程托管、借还等贫困群众深度参与的模式，提高贫困群众参与度、收益度。

（2）完善带贫扶贫机制。定期认定扶贫龙头企业和扶贫示范合作社，建立更新扶贫主体库。实施财政补助项目的龙头企业、合作社等新型主体，设置带贫主体使用财政资金的前置条件，应明确采取土地入股、土地流转、劳务报酬等多种形式，带动建档立卡贫困户增收；具备条件的，可采取财政投入资金收益权量化等方式，精确到户到人，使贫困户分享分红收益。完善政策扶持与带贫效果挂钩机制，明确产业扶贫资金使用方向和扶持重点，强化跟踪问效，在项目安排、资金扶持、示范评定、用地用电等方面加大对带贫能力强的新型经营主体的支持力度。

（3）防范产业扶贫风险。要在结合地区特色资源优势和贫困农户自身特点的前提下，带动贫困脆弱性群体发展“一村一品”项目，形成“特色”的主导产业带，降低脱贫农户返贫的可能[8]。加强产业扶贫风险监测，以县为单位建立带贫主体目录，将参与产业扶贫的龙头企业、农民合作社等主体作为风险评估的主要对象，系统评估生产经营、带贫能力等方面主要风险，强化决策咨询、项目管理、产品销售、技术支撑、保险保障等风险防范措施。针对天气灾害、动物疫情、市场风波等风险，及时准确发布预警和预测信息，加强应急储备。组织开展主体带贫合同履约排查督查，完善新型经营主体与贫困村、贫困户利益联结的动态监测机制，推动经营主体和贫困群众增强法律意识和契约意识，增强贫困户受益的持续性和稳定性。

3.5 完善农业基础设施，提升产业基础保障水平

（1）加大高标准农田建设力度。建设农田管理大数据平台，对永久基本农田实行动态监测。开展耕地质量保护提升行动，以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点加快高标准农田建设，集成推广有机培肥、深松整地、土壤调理剂、秸秆还田等综合治理技术模式。大力推进中低产田改造，推行占补平衡补充耕地。持续开展耕地质量监测评价，推动建立健全高标准农田设施管护机制。

（2）加强数字农业农村建设。整合资源建设农业农村大数据平台，建设省级重要农产品全产业链大数据和数字农业创新中心，健全重要农产品供给保障监测预警制度。深入推进信息进村入户，开展数字农业试点，加快物联网、人工智能、区块链等技术集成应用，推动远程医疗、远程教育、金融服务等信息服务进村入户，积极布局5G网络基础设施。加快服务业数字化升级，提升生产、运输、交易等环节的数字化水平，提高服务业的生产效率[9]。

（3）启动农产品冷链物流设施建设工程。以特色农产品优势区、鲜活农产品主产区为重点，通过以奖代补、贷款贴息、落实优惠电价等措施，支持农民合作社、家庭农场建设一批田头仓储保鲜、分拣包装、产后初加工等设施，提升农产品产地商品化处理能力。结合“菜篮子”工程，支持在大中城市建设一批农产品骨干冷链物流基地，打造区域农产品冷链物流枢纽，提升肉奶、蔬菜水果等鲜活农产品供应能力。