非公有制主体参与互联网新闻信息服务的路径探究

周旭诚，张 挺

（杭州师范大学 沈钧儒法学院，浙江 杭州 311121）

2021 年 10 月 8 日，国家发改委就 2021 年度市场准入负面清单的征求意见稿向社会公开征求意见。自2018 年我国正式实施负面清单制度以来，每一年度均结合并调整上一年度的负面清单，逐项列举境内限制乃至禁止投资经营的领域。2021 年第四版清单中最受关注的是，在禁止准入类中新增大项 “禁止违规开展新闻传媒相关业务”①其内容包括：1.非公有资本不得从事新闻采编播发业务；2.非公有资本不得投资设立和经营新闻机构，包括但不限于通讯社、报刊出版单位、广播电视播出机构、广播电视站以及互联网新闻信息采编发布服务机构等；3.非公有资本不得经营新闻机构的版面、频率、频道、栏目、公众账号等；4.非公有资本不得从事涉及政治、经济、军事、外交，重大社会、文化、科技、卫生、教育、体育以及其他关系政治方向、舆论导向和价值取向等活动、事件的实况直播业务；5.非公有资本不得引进境外主体发布的新闻；6.非公有资本不得举办新闻舆论领域论坛峰会和评奖评选活动。，对非公有制资本进入特定新闻传媒领域收紧了准入的口子［1］。

随着新媒体的发展，互联网新闻已成为基础性的网络应用，社交媒体等传播平台成为网络新闻获取、评论、转发、跳转的重要渠道，且仍有增强之势。截至2020 年12 月，我国网络新闻用户规模达 7.43 亿，较 2020 年 3 月增长 1 203 万，占网民整体的75.1%；收集网络新闻用户规模达7.41 亿，较2020 年 3 月增长 1 466 万，占手机网民的 75.2%［2］。2020 武汉抗击新冠疫情期间，除中央广播电视总台、人民网等对相关信息的及时报道外，腾讯、百度等商业网站也积极跟进疫情动态，通过设置抗击新冠肺炎疫情专栏，建立疫情实时追踪页面等方式，为人民群众提供实时了解疫情动态的渠道。另外，部分个人自媒体的相关信息发布也构成人们了解时事的重要渠道。如2020 年1 月23 日的武汉 “封城” 牵动着全国人民的心， “B 站UP 主” 林晨同学在第一时间发布视频 “武汉UP 主实拍，封城后的24 小时，‘空城’武汉的物价、交通、生活状态” ，是全世界第一个记录武汉封城情况的视频，随后被人民日报和央视联合转发［3］。

上述主体中，既包括官方媒体等由公有资本投资设立、经营的主体，也有门户网站、传播平台、平台用户等非公有制主体。在《征求意见稿》背景下，非公主体还能否开展新闻相关业务呢？如果可以，应以何种方式参与互联网新闻信息服务活动呢？本文将从三个方面进行讨论：第一，辨析互联网新闻信息服务的内涵；第二，分析非公主体参与互联网新闻信息服务特定业务限制的法律发展脉络；第三，探究非公主体提供互联网新闻信息的基本路径。

一、互联网新闻信息服务的内涵辨析

长期以来，我国对新闻机构和新闻记者从业资格实行行政许可制，大众传播均由专门的媒介组织提供，因此新闻和新闻传播组织常被相互定义［4］。我国通过对新闻来源的相关从业资质的把关充分保障新闻传递正确的价值导向及意识形态，尽管相互定义存在循环逻辑之嫌，却并不会产生适用问题。但随着新媒体的发展，传统新闻机构之外的主体也逐渐开始具备大众传播的技术手段，新闻信息不再依附特定机构存在，在新媒体时代，新闻信息需要被重新定义。

2005 年《互联网新闻信息服务管理规定》（下文称《规定》）就新闻信息作出界定①本规定所称新闻信息，是指时政类新闻信息，包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关突发事件的报道、评论。，将新闻信息等同于时政类新闻信息，非时政类新闻信息②非时政类信息是指时政类新闻之外的，诸如社会、体育、娱乐方面的报道、评论等，也属于新闻性内容信息。不是新闻。而2017 年《规定》修订后，定义中删去 “时政类新闻信息” 等词③本规定所称新闻信息，包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关突发事件的报道、评论。。从语义分析，修改后的规定扩大了新闻信息涵盖的范围［5］，而 “突发事件” 一词因为缺乏 “时政类新闻信息” 的前缀限制而变得涵盖范围十分宽泛，使 “非时政类新闻信息” 有被解释为 “新闻信息” 的可能。

“新闻信息” 指向范围相当广泛，不仅包括对社会公共事务的报道、评论，也包括对突发事件的报道评论。亲身经历社会突发事件的目击者上传社交媒体的信息也同样可能构成 “新闻信息” 。

但根据《规定》，仅有三类主体可从事互联网新闻信息服务④1.新闻单位设立的登载超出本单位已刊登播发的新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通讯信息的互联网新闻信息服务单位；2.非新闻单位设立的转载新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通讯信息的互联网新闻信息服务单位；3.新闻单位设立的登载本单位已刊登播发的新闻信息的互联网新闻信息服务单位，该条规定的正是互联网新闻信息服务单位的三类资质。，并且仅有新闻单位⑤见《规定》第三十二条，本规定所称新闻单位是指依法设立的报社、广播电台、电视台和通讯社。设立的互联网新闻信息服务单位可提供尚未被刊登播发的新闻信息，其余两类单位仅能提供转载、电子公告、发送通讯信息等服务。

2017 年《规定》修订后，服务类型被限定为互联网新闻信息采编发布服务、转载服务、传播平台服务［6］，并只允许新闻单位（含其控股的单位）或新闻宣传部门主管的单位申请互联网新闻信息采编服务许可。同年《互联网新闻信息服务许可管理实施细则》出台，对这三类服务作了更清晰的界定⑥见《实施细则》第四条，采编发布服务，是指对新闻信息进行采集、编辑、制作并发布的服务；转载服务，是指选择、编辑并发布其他主体已发布新闻信息的服务；传播平台服务，是指为用户传播新闻信息提供平台的服务。。比较条文对三类服务的定义，与突发事件目击者上传行为最接近的是 “采编发布行为” 。但目击者作为自然人，不可能取得互联网新闻信息服务许可，因此无权从事采编发布行为，其上传行为应当被依法取缔。但这显然与一般认知不符。尽管目击者所提供的信息属于新闻信息，但其行为不是互联网新闻信息服务行为。根据王四新的观点，互联网新闻信息服务指的是提供稳定、规律并同时获得直接或间接商业回报的行为，而不等同于利用互联网提供新闻信息［7］。根据这一观点，突发事件目击者利用互联网发布信息的行为既不稳定，也不取得商业回报，因此不属于互联网新闻信息服务而无须取得采编许可。

二、采编业务的非公有资本准入限制

（一）间接准入限制阶段——主体限制

2000 年《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》（下文称《暂行规定》）出台，建立了我国互联网新闻业务的准入批准制度，我国针对互联网新闻信息采编发布行为的市场准入规制也正起始于此。

《暂行规定》出台后，采编发布业务成为新闻网站的专属业务，其他网站均受准入限制。《暂行规定》以设立主体为标准，将提供互联网新闻信息服务的网站分为新闻网站⑦《暂行规定》第五条规定，新闻网站是由中央新闻单位、中央国家机关各部门新闻单位以及省、自治区、直辖市和省、自治区人民政府所在地的直属新闻单位依法建立的互联网站。与综合性非新闻网站。新闻网站的设立主体均为中央、地方政府直属的新闻单位，具有公有制属性。新闻网站经批准可登载自行采写的新闻，而综合性非新闻网站不能登载上述新闻。显然，这类仅能由新闻网站实施的业务直接对应的是法律规章所概括的采编发布业务。

随着网络媒体的发展，互联网新闻的登载渠道不再限于互联网站，2005 年《规定》也将规制范围由互联网站进一步扩展至其他渠道。在《规定》新列举的三类主体中，仅有新闻单位设立的主体可从事采编发布业务。而根据《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，非公资本不能投资设立、经营新闻单位。尽管非公资本最终在实践上被限制从事采编发布业务，但却是通过主体限制较为迂回地实现的。

但准入限制仍留有非公资本参与的余地。根据《规定》，新闻单位与非新闻单位合作设立互联网新闻信息服务单位，新闻单位拥有的股权不低于51%的，视为新闻单位设立互联网新闻信息服务单位。由此可见，通过满足法定控股要求的合作设立，非公有资本也有可能参与设立具备采编发布资质的互联网新闻信息服务单位。

2012 年8 月，微信开始提供公众号服务，自此公众号平台逐渐成为新闻信息传播的重要媒介，但公众号发展初期缺乏相关法律规范，相关主体提供新闻信息没有参照。此背景下，2014 年《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》（《微信十条》）颁布，只有新闻单位、新闻网站开设的公众账号可发布、转载时政类新闻。而新闻单位不允许非公资本参与投资设立、经营，新闻网站仅允许新闻单位控股情形下的非公有资本投资。因此，非公资本不可能参与新闻单位开设的公众账号，而仍有可能参与新闻网站设立的公众账号，但条文未明确非公资本的参与方式与界限。

十八届三中全会提出实行全国统一市场准入，各类主体可平等参与清单之外的行业。自2015 年试点版市场准入负面清单推出后，2018 年实现了全国统一的市场准入负面清单制度，到2021 年征求意见稿为止保持着一年一版的频率，与时俱进地指导各类市场主体的投资、经营行为。

试点版负面清单未明确提及互联网新闻信息服务，仅禁止非公有投资经营特定文化事业产业，指向宽泛且模糊。但根据《关于非公资本进入文化产业的若干决定》①根据文件第九条，非公有资本不得利用信息网络开展……新闻网站等业务。，特定文化事业产业包括新闻网站业务。

根据《规定》《微信十条》与试点版负面清单，可登载自行采编新闻信息（即采编发布业务）的主体仅包括新闻单位、新闻单位设立的新闻网站（新闻单位单独设立新闻网站或新闻单位控股51%以上的合作设立新闻网站）与新闻单位或新闻网站设立的公众账号，见图1。

图1 可登载自行采编的新闻主体

但如前文所述，相关主体并非完全排斥非公资本的参与，反而允许非公资本在国有控股前提下投资设立、经营新闻网站。

综上所述，这一阶段采编业务的非公资本准入限制采取较为间接的立法模式。因此，非公资本通过投资新闻网站的方式也有参与采编发布业务的可能。

（二）直接准入限制阶段——业务限制

2017 年《规定》修订后，相关立法进入了直接准入限制阶段②《规定》修订案第八条规定，互联网新闻信息服务提供者的采编业务与经营业务应当分开，非公有资本不得介入互联网新闻信息采编业务。，采编发布业务准入从间接的主体限制转变为更为直接的业务限制。不但改变了原本 “一刀切” 的做法，鼓励、支持非公主体从事新闻出版中的中下游业务，还通过业务限制牢牢守住了舆论阵地。尽管非公资本仍可投资新闻单位，却不能再介入采编发布业务。

2018 版市场准入负面清单出台，其内容新增《互联网市场准入禁止许可目录》③根据清单第四条，非公有资本不得介入互联网新闻信息采编业务。，思路也与《规定》修订案保持一致。此后，2021 版负面清单征求意见稿中，新闻传媒类首次作为禁止准入类的单独大项出现，新增了数条以加强非公资本参与互联网新闻信息服务的限制的条文。首先，在采编业务方面，将 “采编业务” 的表述变更为 “采编播发业务” 。这一变化仅是完善表述，并未产生实质变化。尽管 “采编” 的重心在第一手新闻信息的获取与编辑，但 “采编” 的目的是将新闻信息登载于媒体。因此 “采编” 与 “播发” 虽为相互独立的步骤，但需结合方才构成完整的新闻信息服务活动，不以 “播发” 为目的 “采编” 并不具有规制意义。其次，征求意见稿对传统新闻机构的非公资本准入限制更严格。2018 版清单尚允许传统新闻机构采取国有多元制①根据清单第七十三条，传统新闻机构为限制准入类事项，要求转制为企业的出版社、报刊社等，要坚持国有独资或国有文化企业控股下的国有多元，并要求此类企业上市后，要坚持国有资本绝对控股。，允许在国有控股前提下的非公资本参与。而征求意见稿规定非公资本不得投资设立和经营新闻机构，使非公资本进一步受限。再次，新闻机构版面、频率、栏目、公众号等的外包行为并不罕见，容易导致新闻机构商业化运作，受资本裹挟丧失客观公正的新闻立场。而征求意见稿规定，非公资本不得经营新闻机构的版面、频率、频道、栏目、公众账号等，旨在要求新闻机构自主运营其下属的版面、频率、栏目、公众号等，对发布内容自我管理与监督。最后，征求意见稿禁止非公资本从事特定领域②根据清单第六条，涉及政治、经济、军事、外交，重大社会、文化、科技、卫生、教育、体育以及其他关系政治方向、舆论导向和价值取向等活动、事件。的实况直播业务。目前国内网络直播大致分为两类：一是在网上提供电视信号的观看；另一类则是在现场采集，再发布到网站供人观看［8］。第一类以传统新闻单位为基点，公有资本为支撑，非公资本进入门槛相对较高。因此，征求意见稿侧重规制的是第二类网络直播业务。一般新闻信息生产中 “采编” 与 “播发” 相互独立。但实况直播中，上述两步骤同时进行。既然 “实况直播” 业务与 “采编发布” 业务并无本质区别，对上述两种业务的市场准入限制思路应当保持一致，要求其主体的公有制属性，限制非公有制主体参与上述特定内容的实况直播业务。

三、非公有制主体参与互联网新闻信息服务的路径

在PGC 大背景下，非公资本仅能投资、经营无采编发布权限的非新闻类综合网站③即门户网站。；而随着UGC发展，传播平台、平台用户等均可成为互联网新闻信息提供者，而UGC 门槛较低，非公资本也可相对自由进入。因此，尽管非公资本在新闻采编与发布等关键领域的介入受到严格的业务限制，但部分头部媒体等凭借其强大的社会网络和分发能力，在新闻信息转载和传播服务领域中发挥着不可忽视的作用［9］。民间非公资本介入传媒产业具有两面性［10］，如何引导并发挥非公资本在互联网新闻信息服务领域的潜力变得至关重要。下文将针对上述门户网站、传播平台与平台用户等三类主体如何规范参与提供互联网新闻信息的路径进行论述。

（一）门户网站

门户网站是指链接某类综合性互联网信息资源并提供有关信息服务的应用系统，国内影响力较大的门户网站包括搜狐网、网易网、新浪网、腾讯网等［10］，而上述门户网站均由非公有资本投资设立、经营。在《暂行规定》背景下，门户网站仅在小范围内从事转载业务，仅是官媒与大众之间的新闻分发者。而《规定》出台后，门户网站在取得相应许可后，可从事除采编之外的其他互联网新闻信息服务④根据《规定》第五条，包括转载新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通讯信息的互联网新闻信息服务单位等服务。。这一阶段门户网站的新闻来源有所扩展，既包括通过合作、购买等途径从传统媒体背景的网站获得的新闻，也包括少量原创非时政类新闻，主要包括文化娱乐新闻、体育新闻以及科技新闻等［11］，即可对非时政类新闻进行单独采编。

但《规定》修订后，门户网站属于提供转载服务⑤根据《实施细则》第四条，是指提供选择、编辑并发布其他主体已发布新闻信息的服务。的互联网新闻信息服务单位，不可登载单独采编的新闻信息。同时伴随着《规定》修订案中对新闻信息的界定删去了时政类新闻信息表述，意味着非时政新闻信息也可能成为新闻，自此在立法上门户网站对非时政类新闻信息的采编就开始受到限制。

近年来，门户网站以应用程序为互联网新闻信息服务的主要载体，如腾讯网——腾讯新闻，新浪网——新浪新闻等。网信办官网2021 年10 月公布的获得互联网新闻信息服务许可的互联网站名单中， “新浪网” “网易” “搜狐网” “腾讯网” 等赫然在列［12］，在获得互联网新闻信息服务许可的应用程序名单中也包括了相对应的 “新浪新闻” “网易新闻” “搜狐新闻” “腾讯新闻” 等。

《规定》修订后，门户网站作为新闻转载媒介，本身就不再从事采编业务。因此，若《征求意见稿》通过，取得许可的门户网站仍可从事转载服务。

（二）传播平台

纯粹的传播平台服务提供者不登载其自主采编的新闻信息，仅提供信息登载渠道。其与转载服务的区别在于信息来源除传统媒体外，还包括个人用户。互联网新闻信息服务提供者在提供互联网新闻信息传播平台服务时，应当要求用户提供真实身份信息并与注册用户签订协议，明确双方权利义务①见《规定》修订案第十三条。。另外，对用户开设公众账号的，互联网新闻信息服务提供者应审核其资质等，并向有关部门作相应备案②《规定》修订案第十四条。。

网信办于2018 年发布《微博客信息服务管理规定》（下文简称《微博服务规定》），将微博客传播平台称作 “服务提供者” ，而将通过平台发布信息等的用户称为 “服务使用者” 。《微博服务规定》要求平台落实信息内容安全管理主体责任，建立与平台生态治理相关的各项制度。针对平台与信息发布者之间的责任分配，要求平台制定平台规则，明确双方权利义务。使用者若发布、传播不实信息或法律法规禁止的信息内容，平台应主动采取停止传输、消除等措施。2021 年《互联网用户公众账号信息服务管理规定》（下文简称《公众号服务规定》）出台，要求平台建立健全并严格落实信息内容安全、生态治理、应急处置等管理制度。针对平台与用户之间的责任分配，要求平台制定并公开信息内容生产、公众账号运用等管理规则、平台公约，与公众账号生产运营者签订服务协议，明确双方内容发布权限，账号管理责任等权利义务。对于从事特定领域信息内容生产的公众账号，应当对相关用户的专业背景、职业资格或服务资质加以审核。上述两规定建立了传播平台服务提供者与平台用户之间的双重责任体系，见图2。

图2 《微博服务规定》与《公众号服务规定》下的双重责任体系

（三）平台用户

根据法律法规，平台用户可细分为公众账号用户与一般用户，这两类用户适用的规范与资质要求存在较大差异，因此下文将对其参与互联网新闻信息服务的规范路径进行分别论述。

1.公众账号用户

《公众号服务规定》将互联网用户公众账号界定为互联网用户在网络平台注册运营，面向社会公众生产发布信息内容的网络账号，侧重强调公众账号的公开性。公众账号生产者在运营公众账号时应当遵守平台内容生产和账号运营管理规则，按照登记的内容从事相关行业领域的信息发布。《微信十条》进一步规定公众账号提供互联网新闻信息服务的资质要求，并且要求即时通信工具服务提供者须对符合资质的公众账号加注标识。换言之，未取得许可的公众账号不得从事互联网新闻信息服务，平台对此承担审核、标识用户资质的责任。

截至目前，网信办官网公布的获得互联网新闻信息服务许可的公众账号名单中仅包括在腾讯微信与新浪微博平台注册的公众账号［13］，而不包括其他平台注册的公众账号。可见，网信办已经初步认可上述二平台建立的公众账号审核监管制度。具体而言，腾讯微信公众账号服务严格区分新闻媒体与其他公众账号，非新闻媒体开设的公众账号禁止使用 “新闻” 的名称［6］。新浪微博服务使用协议中的条款4.2 载明，新闻媒体开设微博账号的，除根据本协议约定使用微博服务以外，还应遵守相关法律法规、组织规则及监管规定；4.21 条款对媒体账号加以界定，是指具有法定新闻资质的新闻单位在微博上开设的机构认证账号。媒体账号在使用微博服务时应当接受新闻主管部门和网信部门的统一管理。

目前，除新闻机构、新闻网站设立的公众账号以及网信办公布的取得互联网新闻信息服务许可的39 个公众账号之外，其余公众账号均不能开展互联网新闻信息服务。但实践中自媒体公众账号发布、转载新闻类信息的情况却屡见不鲜。一方面与平台监管压力大，措施滞后等有关；另一方面，尽管大量自媒体公众账号可以发布、转载新闻类信息，但由于不具备相应资质，该类信息不能称为规范意义上的 “新闻” ，其公信力和影响力会大打折扣。市场准入限制所要确保的是有高度公信力的，狭义上的 “新闻” 不受非公资本的侵蚀，而其他媒体则无须严格限制准入。但这并不意味着发布不实信息无需成本，由于虚假信息发布、转载行为致使他人人身、财产遭受损害的，除按照相关平台协议停、封账号外，仍需承担相应法律责任。

2.一般用户

根据《微博服务规定》，用户并不属于 “服务提供者” ，而是 “服务使用者” 。《公众号服务规定》也未对一般用户的信息发布行为提出准入性规制。上述二规定均倡导运用平台规则规制一般用户的信息发布行为。只有法人才可取得互联网新闻信息服务许可，自然人无法取得相应许可。由此可见，规定并非直接针对广大个人用户，而是针对组织化或机构化的媒体及其他商业组织。只有组织、机构才是互联网新闻许可制度要求的需要接受监管的直接对象。公民个人开设的账号，即便从事新闻活动，发表时政方面的评论，其账户的使用，也不需经过国家互联网信息办公室和地方互联网信息办公室的许可［14］。同样，在社交媒体转发公众账号发布的新闻和评论也不构成转载［14］。非公资本不得从事新闻采编播发业务的条款并不妨碍公众、主播的自媒体直播，因为自媒体本没有采访权，自媒体直播并不构成规范意义上的新闻采编。由此可见，一般个人用户发布新闻性信息或评论一般不认为是 “提供新闻信息服务” ，因此不受相关市场准入限制，但仍应遵循基本的道德和法律规范，遵守平台规则。

四、结语

随着媒体融合深入，非公资本利用互联网提供新闻类信息的渠道逐渐拓宽，非公资本成为文化产业发展中最有活力的市场力量与中国现代文化市场结构优化的基本动能。非公资本虽然缺乏公有制资本在文化产业运营中的部分特许权益，但有着更强的市场敏锐度和更大的竞争活力［15］。但另一方面，非公资本参与互联网新闻信息服务的准入限制愈发严格：在形式上，对采编发布业务由主体限制转变为业务限制，防止非公资本通过投资相关主体介入采编发布业务；在内容上，征求意见稿新增六类禁止非公资本准入的具体业务。

在守住舆论阵地前提下发挥非公资本潜力，须明确各非公有制主体的行为界限。当前立法语境下，提供互联网新闻信息服务须立足于许可，禁止未经许可或超越许可的新闻信息服务提供。门户网站与传播平台主体须在取得的许可范围内提供服务。另外，传播平台主体还须承担用户资质审查与平台生态治理等职责，管理各类用户的信息发布行为。平台用户主体中，公众账号用户须取得许可方能提供互联网新闻信息服务，并且只有新闻机构或新闻网站设立的公众账号才可从事新闻采编发布业务。另一方面，个人用户利用平台上传新闻类信息虽类似采编发布行为，由于不属于互联网新闻信息服务而无须受市场准入限制，但个人用户须遵守平台规则与其他法律法规并承担相应责任。