“印太战略” 背景下美国与东南亚军事关系解析

刘 琳

内容提要:随着美国“印太战略”逐步走深走实，东南亚对美战略价值日益凸显。美国与东南亚军事关系是美印太布局的重要组成部分。美国着眼应对中国“挑战”和推动重建盟友和伙伴关系等目标来谋划其对东南亚政策，并以此指导其与东南亚军事关系的发展。“印太战略”背景下美国与东南亚军事关系呈现一些突出动向和特点，如聚焦提升东南亚国家海上安全能力特别是海上态势感知能力，着力加强与东南亚各国军事互操作性，以签订基地准入协议、轮换部署、动态部署等方式强化在东南亚兵力布势，将网络、太空、“灰色地带”等领域合作作为军事合作新增长点，积极推动形成美主导的东南亚军事关系网络等。美国与东南亚军事关系若持续强化，将给中国周边安全特别是南海安全环境带来不利影响。

自特朗普政府2017年提出“印太构想”以来，印太地区成为美国关注的“优先战区”，而东南亚的地位和重要性也逐步凸显。特别是2018年以来，随着美国“印太构想”转变为“印太战略”且日趋走深走实，东南亚在其“印太战略”布局中的位置更加清晰。美国前副总统迈克·彭斯(Mike Pence)在2018年东亚峰会上提出，东盟是美国“印太战略”的核心。(1)Prepared Remarks for Vice President Pence at the East Asia Summit Plenary Session in Suntec City,Singapore,The American Presidency Project,November 15,2018, https://www.presidency.ucsb.edu/documents/prepared-remarks-for-vice-president-pence-the-east-asia-summit-plenary-session-suntec-city[2022-07-29].2019年6月，美国国防部出台的《印太战略报告》对东南亚各国在构建“印太战略”中的作用表述得更加明确。除了对盟国泰国和菲律宾的重视之外，美国表示新加坡是美“在东南亚的坚定伙伴”，同时将越南、印尼、马来西亚列为在东南亚扩展伙伴关系的“优先考虑”。(2)The US Department of Defense: Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region, June 1， 2019, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF[2022-07-28].2022年2月拜登政府《印太战略报告》更是多次提到东南亚和东盟。10月发布的美国《国家安全战略》，亦“重申支持东盟中心性并寻求与东南亚伙伴建立更紧密的联系”，“将以东南亚和太平洋岛国为核心拓展地区外交、发展和经济接触”。(3)Biden-Harris Administration’s National Security Strategy, The White House，October 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf[2022-10-20].

总体来看，遏制中国的战略需要提高了印太地区之于美国的重要性，东南亚的战略枢纽价值也因此“水涨船高”。美国越来越多地在美中全面、持续的战略竞争背景下衡量东南亚国家的价值。(4)参见刘若楠：《印太战略框架下美国与东南亚的安全合作》，《南洋问题研究》2020年第2期，第44页。在这方面，巩固和加强与东南亚的军事关系，是美国为针对中国而调整东南亚政策及在印太布局的重要考量，也是美国的优势所在。在特朗普政府时期，军事是美国“印太战略”的主要工具，拜登政府上台后美国转向加大对东南亚全方位战略投入，军事、安全依然是重点之一。本文试图通过梳理近年来美国与东南亚军事关系，寻找和解析其新特点及规律，同时探讨其可能面临的问题及对中国的影响。

一、“印太战略”对美国东南亚政策的影响

美国对东南亚的政策历来受到其更大的地区战略乃至全球战略的影响。冷战结束后，美国始终将东南亚作为其亚太战略的组成部分，但关注程度则随着战略目标的不同而有所不同，有时采取“战略忽视”，有时又作为“亚太再平衡”的重点。总体而言，美国与东南亚国家关系是不均衡关系，很大程度上美国是主导方，东南亚国家是被动反应方，这种关系结构也体现在两者的军事关系上。因此，美国对东南亚政策的演变与其对东南亚军事政策存在密切相关性。(5)参见宋清润：《“冷战后美国-东南亚军事关系”研究现状述评》，《现代国际关系》2013年第8期，第56页。同样，当前美国推进“印太战略”围绕两个相互强化的目标展开：一是重建在印太的联盟、伙伴关系和多边接触，二是应对中国作为关键战略竞争对手对美国构成的“系统性挑战”。

对美国的东南亚政策及其运作，包括美国与东南亚军事关系，需要在“印太战略”背景下加以认知。或者说，在对美国针对东南亚提出的倡议和释放的信号进行解读的过程中，中美竞争比以往任何时候都更成为隐含其中的关键因素。(6)Hoang Thi Ha and Ian Storey, “The Biden Administration and Southeast Asia: One Year in Review,” ISEAS Perspective, February 11, 2022, https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2022/01/ISEAS_Perspective_2022_11.pdf [2022-07-28].

从中美竞争层面来看，美国“印太战略”的根本目标是围堵遏制中国。不论是特朗普政府还是拜登政府，都将中国视为最主要的战略竞争对手。拜登政府《印太战略》报告明确指出：“美国日益聚焦印太的部分原因是该地区正面临不断增大的挑战，特别是来自中华人民共和国的挑战。中国正在综合运用经济、外交、军事和技术力量，追求在印太的势力范围并寻求成为全球最具影响力的力量。”(7)The White House, Indo-Pacific Strategy of the United States, February 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf[2022-06-18].2022年10月美国新版《国家安全战略》报告虽然重视俄罗斯的挑战，但仍将中国视为“唯一既有重塑国际秩序意图，也有日益增长的经济、外交、军事和技术能力来推进这一目标的竞争对手”。(8)The Whitehouse, National Security Strategy, October 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf[2022-10-17].基于此，美国要重塑中国周边战略环境，在竞争中战胜中国。

在这个过程中，东南亚与中国陆海相接，且地处印度洋和太平洋交界处，扼控马六甲海峡等重要海上通道，作为印太地理中心的地位和作用凸显。此外，冷战结束以来，东南亚与中国的战略关系，特别是经济关系发展迅猛。根据新加坡东南亚研究所的调查，中国在东南亚的地缘政治和经济影响力已经超过美国。(9)The State of Southeast Asia Survey 2022，Singapore Institute of Southeast Asia Studies,January 2022,https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2022/02/The-State-of-SEA-2022_FA_Digital_FINAL.pdf[2022-08-09].所以，美国感到必须加大对东南亚的争取力度，恢复在该地区的影响力，并拉拢东南亚国家共同对付中国，否则，“印太战略”就无法顺利推进。也因此，美国“印太战略”呈现出某种“东南亚化”倾向，即随着中国的持续崛起，美中两国在东南亚地区影响力的此消彼长，使得美国“印太战略”具有明确的东南亚指向。(10)参见范思聪：《美国印太战略的东南亚化及对东盟的影响》，《亚太安全与海洋研究》2020年第5期，第110页。东南亚国家在中美竞逐中的砝码作用日益突出，成为中美争夺的焦点地区。美国前国务卿迈克尔·蓬佩奥(Michael Pempeo)曾表示：“东盟在美国的印太构想中扮演着中心角色。”(11)“Secretary Pompeo Remarks on ‘America’s Indo-Pacific Economic Vision’ ,” US Mission Korea, July 30, 2018, https://kr.usembassy.gov/073018-secretary-pompeo-remarks-on-americas-indo-pacific-economic-vision/[2022-07-15].拜登政府印太事务协调员库尔特·坎贝尔(Kurt M. Campbell)也指出，对于美国来说，“一个有效的亚洲战略和印太战略，意味着必须在东南亚做得更多”。(12)Premesha Saha, “Southeast Asia forming the lynchpin in the US’ Indo-Pacific strategy,” ORF, July 28， 2021, https://www.orfonline.org/expert-speak/southeast-asia-forming-the-lynchpin-in-the-usindo-pacific-strategy/[2022-07-15].

从美国“印太战略”对盟友和伙伴关系的强调来看，东南亚是其中重要一环。拜登政府外交政策调整的一大特点，是对盟友和伙伴关系的重视。其实，即便在特朗普政府时期，美国也无法忽视盟友的作用。2019年《印太战略报告》就提到，美国“对印太的参与植根于长期的安全同盟关系——这也是我们的战略所依赖的基石”，“美国认为盟友和伙伴是获得和平和互操作性的力量倍增器，代表持久的、非对称的、无与伦比的优势，是竞争对手所无法比拟的”。(13)The US Department of Defense: Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region, June 1，2019, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF[2022-07-28].但是，特朗普政府对“美国优先”的强调及其对盟友分担责任的苛求，削弱了盟友在“印太战略”中的作用。拜登政府上台后力图扭转上述情况，着力修复与盟友伙伴的关系。2021年3月发布的《重塑美国优势——临时国家安全战略指南》指出，美国要重振在世界各地的联盟和伙伴关系，并使其现代化。指南认为，美国在全球的联盟和伙伴关系是“最大的战略资产”。美国将与盟国合作，公平分担责任，同时鼓励盟国在应对当前和未来的共同威胁时投资于自己的相对优势。(14)The White House, Interim National Security Strategic Guidance, March 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf[2022-07-29].美国印太司令部司令约翰·阿奎利诺(John C. Aquilino)在参议院提名听证会上也表示，有效管理与中国的竞争，需要美国对盟友和伙伴关系进行持续投入。

基于重视发挥盟友作用这一战略导向，在印太地区，美国积极发展美日印澳四国机制(QUAD)，建立美英澳三边伙伴关系(AUKUS)，并在此基础上努力扩大“朋友圈”，在东南亚、南亚和大洋洲不断加强外交努力，拓展同包括东盟国家在内的印太各国的合作，试图从多个方向对中国施加压力。

美国在印太及东南亚的上述目标投射到军事和防务领域，塑造着美国的东南亚政策。从应对中国的角度，美国强调协助东南亚盟友提升军事能力，从而使其在维护自身安全的同时，与美国共同抗衡中国。美国前印太司令部司令菲利普·戴维森(Philip S. Davidson)在参议院军事委员会作证时曾明确提出，印太司令部在东南亚的目标是加强该次区域的能力，防止对手企图主导或破坏太平洋与印度洋之间的门户，同时使东南亚地区能够提升其主权利益，抵制来自其他国家的经济压力，维持经济持续增长所需的条件。(15)Statement of Admiral Philip S. Davidson, U.S. Navy Commander, U.S. Indo-Pacific Command Before the Senate Armed Services Committee On U.S.Indo-Pacific Command Posture,February 12， 2019, https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Davidson_02-12-19.pdf[2022-07-26].事实上，美国认为，近年来其相对中、俄的军事优势正在逐渐缩小，如果不妥善解决，将削弱美国遏制对手侵略和胁迫的能力。为此，美国需要在建设一支更具杀伤力和韧性的联合部队的同时，提升与强大盟友伙伴关系网络的协作。从完善盟友体系、强化印太军事合作网络、优化军事部署的角度，美国“寻求在南亚、东南亚和大洋洲发展美国存在的态势并平衡关键能力，从而在整个地区拥有更加动态和分布更广泛的存在和介入位置”。(16)The US Department of Defense: Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region, June 1 2019, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF[2022-07-28].2021年12月1日，美陆军部长克里斯汀·沃穆思(Christine Wormuth)在美国智库战略与国际问题研究中心(CSIS)的会议上强调，为了威慑中国，美军在战略上很重视扩大在东南亚的通道和基地部署，指出美国“现在非常希望能够将通道和基地安排更多地向东南亚扩展。因为这样一来，我们在这个区域就可以有更分散的态势，让我们有更大的灵活性”。(17)“U.S. Army Keen to Expand Southeast Asia Access Amid China Worries,” U.S.News, December 1, 2021, https://www.usnews.com/news/world/articles/2021-12-01/u-s-army-keen-to-expand-southeast-asia-access-amid-china-worries[2022-08-07].

二、“印太战略”背景下美国与东南亚军事关系的动向和特点

在东南亚政策的指导下，基于实施“印太战略”的需要，美国积极推进与东南亚军事关系，且主要聚焦两个层面，即能力和部署，或者说着眼提升东南亚国家军事能力，以及通过获得基地准入权等扩大在东南亚的军事存在。此外，美国近年来在印太推进盟友和伙伴关系的网络化，也在其与东南亚的军事关系中有明显体现。具体而言，美国与东南亚军事关系呈现以下突出的动向和特点。

(一)提升东南亚国家海上安全能力

近年来，美国与东南亚国家军事合作领域不断拓展。基于“印太战略”对海上问题的关注以及印太战区以海空战场为主的特点，美国与东南亚特别是南海周边国家军事关系的主要着眼点是海上安全。在美国看来，“印太地区的安全合作和能力建设活动，有助于建设盟友和伙伴能力，加强信息共享，增强互操作性。应对海上安全和海上态势感知面临的挑战，仍然是该地区各国的重中之重”。(18)Statement of Admiral Philip S. Davidson, U.S. Navy Commander, U.S. Indo-Pacific Command Before the Senate Armed Services Committee On U.S.Indo-Pacific Command Posture, February 12，2019, https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Davidson_02-12-19.pdf[2022-07-26].

在美国与东南亚国家军事高层互访、美菲、日菲、日本-印尼“2+2”磋商、美国-印尼战略对话、美越防务政策对话等双边机制性会晤，以及美国与东盟国家国防部长非正式会晤或美国与东盟参与的地区多边防务机制中，海上安全都是主要议题和优先事项。例如，2020年10月，印尼国防部长普拉博沃·苏比安托(Prabowo Subianto)访美并与时任美国国防部长马克·埃斯珀(Mark Esper)举行会谈，双方在会谈后发表的联合声明中表达了“加强双边军事行动，并致力于海上安全”的共同意图。(19)参见《印尼国防部长普拉博沃访美促国防合作，曾被禁止入境美国20年》，澎湃新闻网，2020年10月20日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_9635452[2022-07-19]。2022年3月，阿奎利诺表示美国与菲律宾的军事关系将以海上安全为优先事项，双方正在就建立双边海事框架展开磋商；9月，美菲正式签署建立双边海事框架的文件。(20)Statement of Admiral John C. Aquilino, U.S. Navy Commander, U.S. Indo-Pacific Command Before the Senate Armed Services Committee On U.S. Indo-Pacific Command Posture, March 10，2022, https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/INDOPACOM%20Statement%20(ADM%20Aquilino)%20_SASC2.PDF[2022-07-13].同年6月，美国国防部长劳埃德·奥斯汀(Lloyd Austin)在参加新加坡“香格里拉对话”期间会晤了除缅甸之外九个东盟国家的国防部长，重点探讨了加强海上安全合作的问题，并强调了美国在2022年5月美国-东盟峰会上宣布的加强东南亚海上透明度和海上能力建设的倡议。(21)Readout of Secretary of Defense Lloyd J. Austin III Meeting with Southeast Asian Defense Ministers,June 10,2022, https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/3059190/readout-of-secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iii-meeting-with-southeast-asian/[2022-08-16].

美国与东南亚国家的海上军事合作，尤为侧重提升后者的海上态势感知能力。根据国际海事组织的定义，海上态势感知，是指对可能影响海上安全、安保、经济或环境的任何事物的有效理解。(22)“Enhancing maritime domain awareness in West Indian Ocean and Gulf of Aden,” International Maritime Organization, November 14, 2018, https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1203.aspx[2022-09-21].因而，不论是对平时海上执法还是战时作战行动，都至关重要。美国将提升东南亚国家海上态势感知能力作为与东南亚军事安全合作的重中之重，并采取了许多举措。例如，大力推进“印太海上安全倡议”(原为“东南亚海上安全倡议”)，协助菲律宾、马来西亚、印尼建设海岸监视系统，向马来西亚派驻海事顾问，对越南海军、海警等涉海部门进行“海洋视野”(Sea Vision)软件培训，在新加坡、马来西亚短期部署P-8海上巡逻机，向菲、越、马提供“扫描鹰”无人机等，旨在加强与东南亚国家情报信息共享，构建通用作战图像。美国还同意与菲律宾建立一个保密军事通信网络以应对危机和紧急事态。

俄乌冲突中，美西方情报信息支援对乌克兰与俄抗衡发挥了重要作用。基于此，美国与东南亚在该领域合作有更加深化的趋向。2022年5月24日，QUAD峰会宣布推出“印太海域态势感知伙伴关系”(IPMDA)新倡议，以打击“非法捕捞”为目标实现海上信息共享，并声称此倡议将推进太平洋、东南亚和印度洋地区各国的海域监控能力，以维护“自由和开放的印太”。同年7月，美国助理国防部长埃利·拉特纳(Ely Ratner)在CSIS南海问题研讨会上就IPMDA表示，信息是从根本上重塑南海“竞技场”的强有力工具。IPMDA将使美国与伙伴共享近乎实时的卫星数据，并通过在新加坡、印度洋和太平洋岛国的信息融合中心，对这些数据进行快速处理和分发。可见，美国推出IPMDA是为了与盟友伙伴更好地进行信息情报共享，以塑造印太海域有利竞争态势。

(二)通过国防工业合作、联合演训、人员培训等加强互操作性

近年来，美国在发展与印太盟友的军事、防务关系时，强调加强互操作性，对东南亚国家也不例外。之所以重视互操作性，是因为美国意识到，面对印太诸多复杂挑战，“最有效的办法就是多个国家共同行动”，利用美国和盟友伙伴的互补力量、区域关系和信息能力，提升整体竞争力和威慑力。(23)Statement of Admiral Philip S. Davidson, U.S. Navy Commander, U.S. Indo-Pacific Command Before the Senate Armed Services Committee On U.S.Indo-Pacific Command Posture, February 12，2019, https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Davidson_02-12-19.pdf[2022-07-26].美国国防部将互操作性定义为“一致、有效、高效地共同行动以实现战术、作战和战略目标的能力”。2019年美国《印太战略报告》提道：“在我们和盟友伙伴之间，提升互操作性将确保我们各自的国防企业能够在日常竞争、危机和冲突中有效合作。通过目标明确的安全合作、信息共享协议和定期演习，我们将意图、资源和结果联系起来，并在我们的军队和经济之间建立更紧密的关系。提高互操作性，还需要确保我们的军事硬件和软件能够更容易地与我们最亲密的盟友和伙伴的软硬件进行整合，提供融资、向安全伙伴销售尖端的美国防务装备，以及向更多的印太军官开放美国职业军事教育。”(24)The US Department of Defense: Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region, June 1， 2019, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF[2022-07-28].可见，美国所指的互操作性，包括国防工业合作、装备通用性、信息情报合作、定期联合演习、军事人员培训等方面。

由于互操作性涉及军事防务领域的深层次合作，需要合作双方具有较多共同利益或较高程度互信，美国与东南亚盟友伙伴在互操作性方面的合作程度和侧重点有所不同。对越、马、印尼等“扩展的伙伴”，合作主要是在人员培训和少量装备技术领域，情报合作和联合演训相对较少，但近年来在双多边框架下也加速拓展。双边层面，根据2019年《印太战略报告》，美国和印尼每年进行200多次双边军事接触、组织一次联合参谋部演习以及几次军种级别的演习，以增强各自能力及在F-16战斗机和阿帕奇攻击直升机等共同平台上的互操作性。美国与马来西亚每年也进行100多次防务活动，并通过在马多个地点进行空中、海上和两栖联合训练来提高互操作性。(25)The US Department of Defense: Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region, June 1,2019, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF[2022-07-28].多边层面，越、马、印尼等国已多次参加美国主导、东南亚多国参与的“海上合作战备与训练”(卡拉特)演习和“东南亚合作与训练”演习，演练科目逐步扩大到防空作战、反水面战、反潜战和海上空中行动等。2018年越南还首次受邀加入美国主导的“环太平洋”大规模多国联合演习。

美国与菲、泰、新在作战互通性方面的合作则更为深入，不仅在装备、情报、演习等领域全面铺开，而且合作层次较高，尤其是联合演习的范围、规模和复杂程度明显高于其他国家，对实现技术、战术和程序的全面融合，演练作战计划，加强指挥控制协同发挥着极为重要的作用。近年来，美菲“肩并肩”演习、美泰“金色眼镜蛇”演习等日益突出实战性，强调两栖登陆、反潜作战、水面作战、防空反导等科目演练。美菲“肩并肩2022”演习还首次将“爱国者”导弹防御系统纳入演习。这显示美国试图将“印太战略”的推进从战略层面深入至更为具体的技战术层面，实现与盟友伙伴深度军事融合，为实施联合作战行动预做准备。

表1 美国与东南亚国家主要军事演习情况

(三)以签订基地准入协议、轮换和动态部署等方式强化东南亚兵力布势

对美国来说，东南亚的重要战略、军事价值之一在于其地理位置。过去美国在亚太军事部署的重心在东北亚，在东南亚则相对薄弱。21世纪初以来，美国多次提出要加强在东南亚地区的军事部署和存在，但受到各种因素影响而未很好落实。在实施“印太战略”以应对中国“挑战”以及海上安全关注日益凸显的情况下，扩大在东南亚军事存在的重要性和紧迫性更强，加强与东南亚在基地、部署等方面的合作，便成为美国推进与东南亚军事关系的主要举措之一。

1.通过签订协议获得东南亚部分军事基地的准入和使用权

此举不仅可以使美军克服广阔太平洋的地理阻隔，还可进一步实现美国在印太部署的分散化，从而增加联合部队的生存力。即便在平时，分布广泛、多样化的部署态势也可以使美国与盟友伙伴更容易开展联合演训，并在更多地点储备物资、弹药、油料，从而为联合行动提供有力支撑。

此外，这是美国破解中国所谓的“反介入/区域拒止”(A2/AD)威胁，检验其“远征前进基地”“分布式海上作战”等作战概念的重要途径。例如，美国战略与预算评估中心(CSBA)在其研究报告《绞紧锁链——在西太平洋地区实施海上压制战略》中指出，如果在西太地区部署射程100海里(约185千米)以上的陆基反舰导弹，可以覆盖中国舰艇突破第一岛链的大多数潜在通道，但这一评估的假定前提是美国可以广泛进入盟国和伙伴国的领土，包括越南、印尼等东南亚国家。(26)Thomas G. Mahnken, Travis Sharp, Billy Fabian, Fabian Peter, Kouretsos,“Tightening the Chain: Implementing a Strategy of Maritime Pressure in the Western Pacific,” Center for Strategic and Budgetary Assessments, May 23, 2019, https://csbaonline.org/uploads/documents/Tightening_the_Chain_web_Final.pdf[2022-07-09].

近年来，美国已获得对东南亚部分军事基地的准入权，并在推进“印太战略”的背景下继续扩大上述尝试。例如，2014年美菲签署《强化防务合作协议》(EDCA)，此后经双方协商，菲律宾允许美国使用其境内五个军事基地以及在基地修建军事设施和预置武器装备。杜特尔特政府时期，由于美菲军事关系动荡不定，EDCA的落实受阻，迄今美军在菲律宾军事基地仅建立了一处新的设施。但菲律宾新总统费迪南德·罗穆尔德斯·马科斯(Ferdinand Romualdez Marcos Jr)上任后，美菲加快了落实EDCA的进程，且近期不断透露出菲律宾要对美军开放更多基地的信号。2022年7月，美国助理国防部长拉特纳表示，美菲正在EDCA框架下，探讨让菲律宾开放更多军事基地供美军使用的可能性。(27)Twelfth Annual South China Sea Conference: Lunch Keynote, CSIS, July 26, 2022, https://www.csis.org/analysis/twelfth-annual-south-china-sea-conference-lunch-keynote[2022-09-09].同年9月5日，菲律宾驻美大使乔斯·罗穆尔德斯(Jose Romualdez)在接受媒体访问时也表示，菲美正在讨论增加美军能使用的菲律宾基地数量，而且至少包括一个海军基地。(28)参见《菲律宾若允许美军使用基地介入台海冲突将损人害己》，中国新闻网，2022年9月8日，https://www.chinanews.com.cn/gj/2022/09-08/9847393.shtml[2022-09-12]。

美泰军事关系近年来深受泰国政局影响。2019年泰国举行大选后，美泰军事关系有所恢复。美国高度重视泰国军事基地，特别是乌塔堡空军基地和梭桃邑海军基地作为美区域军事行动的物资与人员中转基地，以及在东南亚实施人道主义救援的关键依托基地的作用。美国认为，“能够访问乌塔堡海军航空站和梭桃邑深水港是美国力量投射的关键推动因素”，“美国未来在泰国的努力将侧重维持并加强合作安保地点的准入”。(29)The US Department of Defense: Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region, June 1，2019, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF[2022-07-28].美军高层也表示，对乌塔堡空军基地的进入使得美军能够开展联合后勤活动，美国还正在考虑获得对合艾和南蓬的准入权。此外，奥斯汀2022年6月访泰后，美泰开始探讨启动工作组层面的磋商，商议双方基地相互准入的问题。(30)Twelfth Annual South China Sea Conference: Lunch Keynote, CSIS, July 26, 2022, https://www.csis.org/analysis/twelfth-annual-south-china-sea-conference-lunch-keynote[2022-09-09].

2.增加在东南亚的轮换部署

冷战结束后，美国在东南亚已没有大型固定基地，人员也一度几乎完全撤出，仅在新加坡保留了少量后勤人员。“9·11”事件后，美国曾以反恐为由向菲律宾南部派遣了少量军事人员协助菲进行反恐行动。近年来，美军不断推进以轮换部署的形式增加在东南亚的军事存在，既加强部署的灵活性，又可降低政治敏感性。例如，根据美菲EDCA，美军可以在菲律宾的军事基地进行人员轮换部署。今后若菲律宾向美国开放更多基地，美在菲轮换部署的人员数量可能进一步增加。

另外，新加坡虽不是美国的正式盟友，但大力支持美国在该区域保持强大军事存在。从2013年起，已有四艘美濒海战斗舰在新加坡进行轮换部署，每艘部署时间达10—16个月。近年来，美海军P-8海上巡逻机也不时在新加坡进行短期部署。戴维森2019年在国会作证时透露，2015年至2018年新加坡接待了1500多架美军用飞机及舰艇过境和轮换部署，使美国成为新加坡三巴旺港、巴耶黎巴空军基地和樟宜海军基地的最大外国用户。(31)Statement OF Admiral John C. Aquilino, U.S. Navy Commander, U.S. Indo-Pacific Command Before the Senate Armed Services Committee On U.S. Indo-Pacific Command Posture, March 10, 2022, https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/INDOPACOM%20Statement%20(ADM%20Aquilino)%20_SASC2.PDF[2022-07-13];Statement of Admiral Philip S. Davidson, U.S. Navy Commander, U.S. Indo-Pacific Command Before the Senate Armed Services Committee On U.S.Indo-Pacific Command Posture,February 12,2019, https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Davidson_02-12-19.pdf[2022-07-26].

3.通过港口访问等保持在东南亚的动态存在

美军在东南亚海域的例行军事巡航、演习、行动非常频繁，在任务间隙美舰都会造访东南亚国家。例如，美海军舰艇每年访问菲律宾港口的次数基本都在100次以上。即使是对非盟国，如越南、马来西亚、印尼，美舰的造访频率也不断增加。自2003年美国海军“范德格里夫特”号护卫舰在1975年美撤出越南后再次访问胡志明市以来，美军舰几乎每年都要访问越南港口。2018年和2020年，美国还两次派出航母访问越南。

(四)将网络、太空、“灰色地带”等领域作为军事合作新增长点

随着战争形态的不断演变，网络、太空在军事行动中的作用日益凸显。美国为了增强网络、太空安全主导权并全方位遏制中国的崛起，大力提升网络、太空在国家安全中的地位，并将其纳入“印太战略”的合作范围，使网络、太空领域成为新的遏华高地。这也体现在美国与东南亚的军事合作中。同东盟在网络、太空领域开展合作，能够强化美国在印太地区的力量存在优势，进一步增强双方互操作性，扩大对中国的遏制压力。东南亚国家在这方面的需求也在增大，成为双方军事合作新增长点。2021年8月，美国与新加坡国防部签署了关于网络空间合作的谅解备忘录，将网络安全合作扩大至军事领域。该备忘录将使两国防务机构之间的网络合作制度化，促进伙伴之间在能力建设工作中的信息共享和协作。备忘录“将支持广泛的国防合作”，包括交换威胁指标、联合网络培训和其他形式的军事合作。(32)“Singapore, US Enhance Defence Cooperation in Cyberspace,” Singapore Ministry of Defence, August 23, 2021, https://www.mindef.gov.sg/web/portal/mindef/news-and-events/latest-releases/article-detail/2021/August/23aug21_nr[2022-08-25].2022年11月，新加坡国防部长黄永宏访美并同美国国防部长奥斯汀会晤，双方再次确认在备忘录的基础上加强双边网络安全合作。

网络、太空等领域合作也被纳入美国与印尼、泰国和越南的军事合作议程。正如美助理国防部长拉特纳所说，在盟国之外，美国与东盟及新加坡、印尼、越南等东盟伙伴国的关系日渐增强，因为美国正在扩大与这些国家接触的频率并在网络空间等新兴领域加强合作。(33)Twelfth Annual South China Sea Conference: Lunch Keynote, CSIS, July 26, 2022, https://www.csis.org/analysis/twelfth-annual-south-china-sea-conference-lunch-keynote[2022-09-09].2021年11月，美国与印尼举行首次战略对话，双方表示要在网络安全领域加大合作力度。2022年3月，阿奎利诺在参议院军事委员会作证时提及，美越将签署2022—2024年三年防务合作行动计划，并更新防务合作谅解备忘录，以拓展新的防务合作领域，其中包括网络安全。(34)Statement OF Admiral John C. Aquilino, U.S. Navy Commander, U.S. Indo-Pacific Command Before the Senate Armed Services Committee On U.S. Indo-Pacific Command Posture, March 10, 2022, https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/INDOPACOM%20Statement%20(ADM%20Aquilino)%20_SASC2.PDF[2022-07-13].同年6月，奥斯汀访泰，在与泰方发表的联合声明中，双方同意在太空和网络安全领域加强合作。

近年来，美国和部分东南亚国家高度重视所谓“灰色地带”挑战问题，宣称中国正在利用海警、海上民兵、渔船等在南海采取一系列“灰色地带”行动，以低于战争门槛的方式“侵蚀”东南亚国家的海上利益。为此，美国在与东南亚盟友伙伴合作时，逐渐将应对“灰色地带”挑战作为重要目标。例如，美菲军事合作中，菲律宾已提出美菲军事同盟应着眼应对“灰色地带”事态。2021年9月，菲律宾国防部长德尔芬·洛伦扎纳(Delfin Lorenzana)在CSIS的演讲中，建议进一步澄清《共同防御条约》的适用范围，以及对条约指导原则部分进行修订，使其能够应对中国在南海的“‘灰色地带’威胁”。(35)Jairo Bolledo, “Lorenzana revives call for review of PH-US Mutual Defense Treaty,”Rappler, September 8, 2021, https://www.rappler.com/nation/lorenzana-calls-review-philippines-mutualdefensetreaty-united-states[2022-07-28].

美国将海岸警卫队作为印太海上安全战略的核心，试图扩大海岸警卫队在东南亚的部署，加强与东南亚国家在海上巡逻和执法能力建设领域的合作。美国不仅向菲律宾、越南等东南亚国家提供巡逻艇、巡逻机、无人机等装备，以加强这些国家海上执法能力，而且自2020年以来先后同越南、马来西亚、印尼、菲律宾建立了海上执法合作机制，或开展海上执法部门合作。美国还与越南签署渔业执法能力备忘录，并协助越在巴地—头顿港建造可提供综合保障服务的海警基地。另外，美国正在帮助印尼在廖内群岛巴淡岛建设海事训练中心，以及资助菲律宾建设海警技术培训中心。2022年5月，在美国-东盟特别峰会上，美又宣布将拨款6000万美元用于新的地区海事倡议，包括增派海岸警卫队人员和舰艇到印太地区，以及将美海岸警卫队退役巡逻艇优先转让给东南亚国家。

(五)打造美主导的东南亚盟友伙伴间及与域外国家的军事关系网络

美国强调打造灵活的盟友伙伴关系网络，从“保护盟友”转向“提升盟友能力”，并支持盟友之间加强安全合作，以便分担其战略负担并增强盟友体系韧性和威慑力，推动“印太”盟友体系朝长期博弈、更加全面的“竞争型”联盟方向发展。2019年，美国《印太战略报告》提出“促进区域互联”是维持美对印太地区承诺的三大途径之一，表示“美国将加强联盟和伙伴关系，使其成为一个扩展的网络，具有威慑力或者能够采取果断行动以应对共同挑战”。(36)The US Department of Defense: Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region, June 1, 2019, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF[2022-07-28].

与此同时，为因应全球地缘战略形势剧变和推进自身“印太战略”，除美国之外的域外其他主要国家，如日、澳、印、英、法等国也将东盟视为重要伙伴，积极推进与东盟国家防务关系，合作领域逐步拓展到防务对话、舰艇访问、国防工业、联合演训等诸多层面。域外国家还将同东盟的军事防务合作与南海问题相挂钩。例如，日、英、法、德等国舰艇在南海进行所谓巡弋过程中，均多次停靠东南亚国家港口并开展联合演练。日本在近年来例行的“印太部署”行动中，经常邀请东盟国家军官搭乘日方军舰。另外，英国派出两艘舰艇常驻印太，并根据任务需要在文莱、新加坡等东南亚港口进行停靠或短暂部署。

从东南亚国家来说，它们也愿意在加强与美国防务合作的同时，着力扩大与域外更多国家的防务合作，这既是基于其“大国平衡”战略的考虑，也是应对中美战略竞争策略的一部分。近年来，美日菲、美澳菲之间已形成三边合作的态势，由马来西亚、新加坡、英国、澳大利亚、新西兰组成的“五国联防”组织也非常活跃。特别值得关注的是，美国与东盟国家的演习频繁有日、澳、印乃至英、法等域外国家参与，美国与西方盟友的演习也更多邀请菲、越、印尼等东盟国家参加，呈现出多边化以及域内外盟友协调配合的趋势。

除此之外，美国还试图在东盟国防部长会议、东盟防长扩大会和东盟地区论坛等区域框架下，参与东盟演习、主要领导人交流以及应对跨国挑战的多边合作。2019年，美与东盟举行了首次海上联合军演。近年来，美国印太司令部还与马来西亚共同主持东盟防长扩大会人道主义援助与救灾专家工作组，同泰国共同主持东盟防长扩大会海上安全专家工作组。

三、美国强化与东南亚军事关系对中国的影响及限度

在“印太战略”背景下，美国与东南亚军事关系既有延续性，也有新变化。延续性反映了美国与东南亚军事关系的深厚根基，以及美国对东南亚军事政策的基本思路和深层逻辑没有发生根本性变化。当前美国与东南亚军事关系的某些动向，如加强东南亚国家军事能力，扩大在东南亚军事存在，将军事合作对象拓展到新加坡、印尼、越南、马来西亚等伙伴国，在“印太战略”实施之前便已开始。鉴于战略上不具有紧迫性及美战略重心尚未完全转到印太，美国在东南亚的上述努力在“印太战略”推出之前仍是相对零散的、有限的、断续的。相比之下，在推进印太布局和遏制中国目标的驱动下，美国发展与东南亚军事关系的意愿明显上升，这一关系在范围、层次、广度、深度上得到实质性提升，相关举措的落实开始提速。如对菲律宾、泰国更多军事基地准入权的磋商，加强情报信息共享，扩大美国海岸警卫队在东南亚的存在，将军事合作领域扩大到应对网络、太空、“灰色地带”挑战等。此外，随着印太局势的变化，美国越来越多地以三边、四边等小多边安排作为双边关系的补充，并鼓励亚洲内部的安全关系发展为有目的的伙伴关系。或者说，美国正在超越长期以来由双边同盟构成的“轴幅”体系，鼓励盟友伙伴进行更为深入的接触，开展更多安全合作。(37)Active Denial: A Roadmap to a More Effective, Stabilizing, and Sustainable U.S. Defense Strategy in Asia, Quincy Paper No.8, Quincy Institute, June 22, 2022, https://quincyinst.org/report/active-denial-a-roadmap-to-a-more-effective-stabilizing-and-sustainable-u-s-defense-strategy-in-asia/[2022-09-26].

(一)美国强化与东南亚军事关系对中国的影响

如果美国与东南亚强化军事合作的趋势持续下去，将加强东南亚国家尤其是与美国关系密切的南海周边国家的军事能力，并使美国获得更多立足点，从而给中国周边安全特别是南海周边安全环境带来不利影响。

1.加剧中美南海军事博弈

美国始终从中美博弈的视角看待南海问题。从美官方文件及政要讲话来看，不管民主、共和两党谁上台执政，美国对南海的关注都不会减弱。近年来，美国更是将南海问题作为推进“印太战略”、遏制围堵中国的重要抓手。在此背景下，美国与东南亚军事合作的指向性、战略性进一步增强，将加剧中美在南海的博弈。首先，美国获得东南亚国家军事基地准入权，可以使其大幅缩短力量投送距离，从而在南海发生危机事态或冲突时能快速介入，抵消地理劣势。美国前印太司令部司令戴维森曾指出：“对于南海的行动来说，东南亚的部署和进入更为重要，可缩短响应时间，增加盟友和伙伴的信心，并减少潜在对手误判的可能。”(38)Statement of Admiral Philip S. Davidson, U.S. Navy Commander, U.S. Indo-Pacific Command Before the Senate Armed Services Committee On U.S.Indo-Pacific Command Posture,February 12， 2019, https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Davidson_02-12-19.pdf[2022-07-26].尤其是美国与越南、马来西亚、新加坡的军事合作，不仅强化了其在南海周边的动态部署，有利于熟悉南海水文气象及周边港口地理环境，而且使美国在菲律宾之外，在南海西部和南部获得立足点，补齐在南海周边部署的短板，在南海东、西、南三个方向的布局更趋完备。其次，美国通过扩大在东南亚的军事存在，并与关岛、大洋洲、太平洋岛国一起，构建更为分散的兵力态势。再次，美国以应对“灰色地带”挑战为由，强化海岸警卫队在南海的部署和运用，并和东南亚国家加强海警合作，以“灰色”对“灰色”，不排除美国插手中国与东南亚南海问题当事国的海洋争端，增大双方发生海上直接摩擦冲突的风险。

2．对中国在南海方向的军事斗争准备构成挑战

美国为东南亚国家构建海岸监视系统，提供海上侦察装备，加强情报共享，将显著增强美国与盟友对南海海域的侦察监视能力，有利于其平时跟踪掌握中国相关部署及行动情况，战时获得有力情报支援。特别是“印太海域态势感知伙伴关系”倡议的推出，虽然表面上着眼应对“非法捕捞”等海上非传统安全威胁，但作为其主要内容的海上情报搜集和共享，完全可用于对中国海军活动的侦察监视，其本质是为了服务于美国零和博弈思维下的传统安全竞争与针对中国的战略博弈。(39)参见闫岩：《印太海域态势感知伙伴关系的南海海上安全挑战》，2022年8月，南京大学中国南海研究协同创新中心“海洋安全与发展”研究报告第3期，第7页。

同时，美国帮助东南亚国家提升海上执法能力，甚至未来可能直接派海岸警卫队船只协助执法，客观上向东南亚国家发出错误信号，增强南海当事国与中国抗衡的底气，诱使其在海洋权益问题上采取冒险性、挑衅性的单边行动，增大与中国发生对峙甚至冲突的可能性，将给中国处理与东南亚关系带来更多复杂因素。此外，美国注重加强与东南亚国家军事互操作性，将使双方熟悉相关装备、作战计划、程序，战时能够更好地实施联合作战，对中国构成更大军事压力。战术、技术层面的深度融合，还将使东南亚国家特别是南海当事国更牢牢地捆绑在美国的战车上，在装备、情报、后勤等领域增大对美依赖，对中国提升与东南亚国家防务合作水平也会带来严重干扰。

3.助推南海问题国际化趋势

美国不仅自身强化与东南亚军事关系，还推动东南亚国家之间及东南亚国家与域外盟友之间加强合作，打造更为紧密的军事合作网络，其影响亦不可低估。越来越多的域外国家频繁参与东南亚军事合作，大量舰机过航南海或在南海活动，将增大南海问题的曝光率，也会加剧南海问题的国际化趋向，甚至形成美国和盟国以集团优势对抗中国的局面，使得中国在处理南海争端时遭遇更多“杂音”，增加中方破解其联合行动的难度。美国及其西方盟友与东南亚国家在军事上更为密切协调合作，还会极大增加中国反制行动的成本。

(二)美国强化与东南亚军事关系的制约因素

当然，也要看到，美国与东南亚军事关系的发展仍会受到一些因素的制约。首先，尽管东南亚国家看重美国在地区安全中的作用，希望美国强化与本地区的军事关系，但并不愿卷入大国地缘战略竞争的漩涡。这意味着它们与美国的战略关切并非完全一致，特别是在如何对待中国的问题上。对东南亚国家来说，现阶段最为关注的仍是民生和发展问题，不希望美国在地区安全问题上采取简单的两极化视角，以及过分强调军事手段而忽视安全政策中的外交、政治、经济等维度。例如，泰国虽然是美国的盟国，但并不认为中国是泰国的主要安全“威胁”，甚至在美国因泰国军事政变而对泰实施制裁后加强了与中国的军事关系。菲律宾在杜特尔特任期内也是部分基于吸引中国经济投资的考虑，而不愿对中国采取对抗性姿态。小马科斯上任后虽不像杜特尔特那样具有强烈反美情绪，但其施政重点也是解决国内经济问题，会考虑到与中国的经济关系而在加强与美军事同盟关系时有所顾忌。另外，东南亚部分国家，特别是中南半岛的老挝、柬埔寨、缅甸等，与中国有着长期密切的政治、经济、安全关系，且与美国在人权、民主等问题上存在分歧，美国与这些国家军事关系的发展仍是有限的。

其次，东南亚国家对美国能否保持对本地区的安全承诺和军事存在的疑虑上升。这一趋势在特朗普政府之前就已经出现，特朗普政府的“美国优先”政策更加剧了这一担心。在东南亚国家看来，尽管美国一再强调东南亚的战略重要性，但美国的外交和战略关注点经常会因中东或其他地区的事态而转移。拜登政府高度重视东南亚，频频展开“外交攻势”，并在《印太战略报告》中将“加强一个赋权和统一的东盟”作为十大行动计划之一。但是，俄乌冲突的爆发，使外界再度质疑美国能否保持对印太的关注。美国虽通过召集美国-东盟特别峰会等竭力证明其注意力未从印太和东南亚转移，但无法完全消除东南亚国家的担心。此外，与世界其他地区一样，东南亚国家认为当前美国国内政治的极化以及经济和社会问题凸显，正是美国战略实力相对下降的表征。基于此，尽管美国的承诺对地区安全非常重要，但其防务角色已越来越不足以帮助地区国家维护全面的国家利益。事实上，近年来东南亚国家在加强与美国军事关系的同时，出现“两面下注”的趋势，即试图拓展与其他域外国家特别是大国的军事关系，如菲律宾、印尼、马来西亚、越南等国都不同程度地强化了与日、澳、印乃至英、法等国的军事合作。

另外，东南亚国家的国内政治也是制约美国与东南亚军事关系的重要因素。例如，尽管近年来美国积极推进与越南的军事关系，但越方基于历史记忆、与美方在意识形态及人权等问题上的分歧，在发展越美军事关系上仍相对谨慎，并多次提出将继续坚持“三不”政策(40)即不参加任何军事集团或与任何国家结成军事联盟、不准任何外国在越南设立军事基地、不依靠一个国家反对另一个国家。2019年的越南国防白皮书又增加“一不”，即在国际关系中不使用武力。。即便作为美国盟国的菲律宾，国内也始终存在反美情绪，杜特尔特任内，美菲军事关系由于双方在扫毒、人权等问题上的矛盾而陷入低谷。美泰军事同盟关系更是因泰国军事政变而停滞不前。泰国政府的施政重点是在国内政治斗争中取胜，难有太多精力深化与美国的同盟合作。同时，美国对泰国军事政变和民主倒退表示不满，一度暂停与泰国部分军演和军事交流计划。这些都破坏了美泰军事关系。

由此可见，美国与东南亚军事关系不仅受制于地缘战略环境的变化，也与美国同东南亚各国实力差异及由此产生的战略关切的不同密切相关，美国自身实力的变化和东南亚国家内部政局走向同样会影响双方的军事合作。因此，美国和东南亚国家尽管存在推进军事合作的动力，但仍会受到诸多牵制。

四、结 语

在重建盟友伙伴关系及将中国作为头号战略竞争对手并“竞而胜之”等“印太战略”目标的强力驱动下，美国致力于采取诸多实质性举措不断强化与东南亚的军事关系。这些举措旨在提升东南亚国家特别是南海周边国家的安全能力，加强军事互操作性，应对网络、太空和“灰色地带”等领域挑战，同时通过获得基地准入权和轮换部署等方式加强美国在东南亚的兵力布势。美国与东南亚加强军事关系，将给中国周边安全特别是南海安全环境带来负面影响，如加剧中美南海军事博弈，对中国军事斗争准备构成挑战。但东南亚国家奉行的“大国平衡”理念与其国内政治因素，会对这些国家与美国的上述合作构成掣肘。

中国在近年来与东南亚防务关系不断发展的基础上，应进一步拓展与东南亚各国军事合作。一是继续通过高层互访和各种防务安全磋商机制，与东南亚国家加强战略层面沟通交流，了解各国安全关切，阐释我国国防与安全政策，做好增信释疑的工作；二是推进务实合作，提升舰艇访问、联演联训等合作的机制化水平，加强国防工业合作。另外，在继续加强双边合作的同时，考虑进一步发挥东盟地区论坛、东盟防长扩大会、中国-东盟国防部长非正式会晤机制等多边平台的作用，以多种手段对冲美国与东南亚军事合作带来的挑战。