监察机关与检察机关管辖权竞合问题研究——对《刑事诉讼法》第19条第2款的解读

周 吉

(中国政法大学，北京100088)

监察委员会成立以后，原属于检察院的反贪污贿赂局、反渎职侵权局和职务犯罪预防部门的工作人员大部分转隶至监察委。由此，检察机关自1949年由《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》确立的职务犯罪侦查权被转移给监察机关(1)参见吕晓刚:《保留检察机关部分职务犯罪侦查权的实践价值与有效实施》，载《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第5期，第37页。。2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议审议通过了新修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》(2)参见顾永忠：《公职人员职务犯罪追诉程序的重大变革、创新与完善——以〈监察法〉和〈刑事诉讼法〉的有关规定为背3景》，载《法治研究》2019年第1期，第17页。，其中《刑事诉讼法》第19条第2款(3)《刑事诉讼法》第19条第2款规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查”。以及《人民检察院组织法》均规定了人民检察院可以依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权，对诉讼活动实行法律监督。以上两部法律虽然为检察机关依然对司法工作人员实施的14种职务犯罪享有侦查权提供了法律依据，但也导致了监察机关与检察机关之间由于管辖权重合而引发的一系列问题。譬如，对诉讼活动的范围应该如何理解，是否包括公安机关刑事立案之前的审查和初查阶段；检察机关职务犯罪侦查部门的线索来源方式有哪些，以举报信、12309举报电话的形式提供线索，是否可以理解为“在对诉讼活动实行法律监督中发现的”线索；在具体的线索移送过程中又应当把握怎样的标准，等等。本文拟通过对《刑事诉讼法》第19条第2款中“诉讼活动”“法律监督”“可以”等概念进行解读，回应监察机关与检察机关管辖权竞合的诸多疑问。

一、对《刑事诉讼法》第19条第2款中“诉讼活动”的解读

在监察委成立前，主要的侦查主体只有公安机关和检察机关，其在相关案件的立案、侦查、审查起诉、审理判决、执行这几个阶段的权属划分很明确。监察委成立后，监检两机关管辖权发生重合，由此引发的一些问题尚未通过立法加以明确规定，给检察机关依法开展工作带来很大困扰。若想准确划分两者界限，首要任务是理解法条中存在争议的用词，如“诉讼活动”的范围是否包括公安机关立案之前，“诉讼活动”可否包含监察调查活动等。

(一)刑事诉讼活动是否包括公安机关立案之前

《最高人民检察院关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)中提到：要着力加强对立案、侦查、审查逮捕、审查起诉、审判、执行等重点环节和关键岗位的监督，增强监督工作的针对性和时效性(4)参见《最高人民检察院关于印发〈最高人民检察院关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见〉的通知》(2009年12月29日，高检发[2009]30号)。。通过这条规定我们可以看出，诉讼活动包括从立案开始到执行的全过程。《意见》第二部分也强调了要完善与立案有关的监督机制，并建立和完善行政执法与刑事司法有效衔接的工作机制。《意见》表明，检察机关对公安机关的监督属于结果监督、事后监督，但对公安机关的刑事立案监督是否会延伸到立案之前这一问题并没有予以明确，但这却恰恰是实践中的分歧所在。以打架斗殴为例，《中华人民共和国治安管理处罚法》第9条规定，公安机关对于民间的打架斗殴等行为，情节轻微的可以调解处理，但如果有一方当事人伤情构成轻伤以上，另一方则构成故意伤害罪。此时案件性质就从治安案件上升为刑事案件。鉴于伤情的严重程度并非肉眼可以确定，需要做伤情鉴定，这便意味着在伤情鉴定结果出来之前，此类案件的定性无法确定。若有人此时控告公安干警对自己进行了非法拘禁或者非法搜查等不法行为，我们便无法判断公安干警的身份是行政执法人员还是司法工作人员；再加之不能确定“诉讼活动”是否包含公安机关立案之前，这两个因素的不确定性导致无法判断该类案件是否属于检察机关受案范围。针对这一问题，笔者总结了以下几种情况:

第一，控告人报案时，公安机关如果按照治安案件定性处理，那么不论是否已经立案，此时公安干警的身份属于普通的行政执法人员，而非司法工作人员。若此时公安干警对控告人进行了非法拘禁或者非法搜查等行为，就不属于检察机关受案范围，因为主体不适格，控告人应该选择的控告单位是监察委。《中华人民共和国监察法》第15条规定，监察机关对中国共产党机关……人民法院、人民检察院……以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的六类人员都有权利进行监察(5)《监察法》第15条规定:“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；(二)……”。，其中当然包括对普通的国家工作人员渎职侵权行为的监督。

第二，控告人报案时，公安机关如果已经按照刑事案件程序处理案件，但尚未立案，此时就关涉到检察机关对公安机关尚未刑事立案之前的阶段发生的公安干警对控告人造成非法拘禁或非法搜查的行为是否有监督管理权限的问题。公安部2020年9月1日起施行的《公安机关办理刑事案件程序规定》(以下简称《规定》)第171条规定了公安机关接到线索以后应该迅速进行审查，对于在审查中发现案件事实或者线索不明的，必要时可以进行初查；第175条明确了公安机关在立案之前需要先审查是否需要追究刑事责任以及管辖等相关问题。由此可知，公安机关在刑事立案程序之前还有审查和初查两个阶段，只有经过审查和初查，证明确实符合刑事立案的标准才会予以立案。而检察机关虽然可以对公安机关立案与否进行监督，要求其立案或者撤案，但这属于一种事后监督。若将监督的手臂延长到公安机关刑事立案之前，难免会干扰到公安机关独立办案的节奏。所以，对《刑事诉讼法》第19条第2款中“诉讼活动”的理解笔者认为应从公安机关刑事立案阶段开始，不包括立案之前的审查和初查阶段。这样一来，若公安干警存在刑事立案之前对控告人进行非法拘禁或非法搜查等违法行为，即便此时公安干警的身份属于司法工作人员，但因非法行为并非发生在“诉讼活动”阶段，故此情形不属于《刑事诉讼法》第19条第2款所涵盖的内容，也就不属于检察机关的监督范围。在此情形下，当事人可直接到监察委反映情况。这就避免了监察机关与检察机关之间因管辖权属不明确而对当事人相互推诿的情形，既节省了当事人的时间，也提高了监检两机关的办案效率。

(二)诉讼活动可否包含监察调查活动

监察委成立以后，对所有国家工作人员实行了监察权全覆盖。若监察人员实施了非法搜查、非法拘禁等14种职务犯罪行为，理应由监察委进行监督。但有人对此提出质疑，认为一旦发生这种情况应该由检察机关来侦查更为合适。换言之，如果监察委的工作人员实施了检察机关职务犯罪侦查权范围内的非法行为，此时可否将监察人员的身份认定为司法工作人员，对此学界存有争议。

持否定观点的学者认为，《监察法》出台以后，《刑事诉讼法》也随之修改，但检察机关只保留了针对司法工作人员14种职务犯罪的侦查权，相关立法并没有将监察人员身份认定为司法工作人员，也没有明确表示检察机关可以对监察人员进行职务犯罪侦查，且我国刑法关于司法工作人员的定义也尚未改变。言外之意，若监察人员实施了非法搜查、滥用职权等行为，就不属于检察机关的监督范围。

持肯定观点的学者相对较多。有学者主张对司法工作人员的概念进行修改，将监察人员列入司法工作人员的范围；有学者则从实际效果视角出发，认为应由检察机关对监察机关工作人员行使诉讼活动中的部分职务犯罪侦查权，这样在符合检察机关的法律监督职能的同时也可以达到权力互相制约的目的。

笔者支持肯定观点，但理由是认为这种情况由检察机关来侦查更为合适，而并非同意将监察人员身份认定为司法工作人员。谚语云：“任何人不得做自己的法官”。当权力特别集中的时候也是极其容易滋生腐败和其他问题的时候。若监察人员自己的违法行为也完全由监察人员自己监督，则无法避免大众对其公正性的怀疑。所以，如果由检察机关从外部对监察人员实施监督，就能更有效地防止权力“失控”。正如孟德斯鸠所言，握有权力的人容易滥用权力，直到遇到某种外在限制为止。因此，要防止掌权者滥用权力，必须以权力制约权力，对权力的行使进行一定的监督。

综上，笔者认为，监察调查活动并非是诉讼活动，我国现有法律并没有将监察人员认定为司法工作人员。但是，若监察人员实施了我国《刑事诉讼法》第19条第2款规定的14种类型的犯罪，对监察人员该类行为的侦查权还应由检察机关行使更为妥当。这种做法表面看似乎突破了法律规定，但若从案件办理实际效果出发，则更符合立法初衷。毕竟《监察法》刚刚实施不久，实践中的情况复杂多变，采取的应对措施应该根据实际情况有所变通。

二、如何理解“在对诉讼活动实行法律监督中发现的”线索

从广义上讲，法律监督的主体包括国家机关、社会团体和个人三类(6)参见周萍，蒙柳：《法理学》，武汉：武汉大学出版社2016年版，第187页。。检察机关的法律监督，是宪法赋予的主要职能，作用是确保法律规定得到有效执行、及时纠正违法现象、不断完善法治环境、维护国家法治统一。曾担任最高人民检察院副检察长的朱孝清同志曾撰文对检察机关的法律监督职能予以总结：我国检察机关自1978年恢复重建以来，国家法治建设日趋完善，人民群众的法治意识在不断觉醒，法治观念也在不断增强；在这个过程中，国家赋予检察机关的监督职能和任务也日益增多，范围涉及民事、行政以及刑事领域等几十项职能(7)参见朱孝清：《国家监察体制改革后检察制度的巩固和发展》，载《法学研究》2018年第4期，第6～7页。。因本文致力于研究监察机关与检察机关因管辖权重合而引发的相关问题，故本文的“法律监督”主要是指职务犯罪侦查监督。

实践中，检察机关职务犯罪侦查部门案件线索来源主要有三种：一是群众举报、控告提供的线索；二是检察院内部其他部门办理案件过程中发现并移送的线索；三是其他机关主要是监察委移送的线索。由于最新修改的《刑事诉讼法》第19条第2款将检察院法律监督权行使的条件限定为“在对诉讼活动实行法律监督中”，如果严格按照字面意思解释，似乎举报控告和监察委移送的方式都不能归属于法律监督中发现的线索。对此，笔者在“检答网”上搜索关键词，发现全国各地区有很多检察人员对此提出疑问，大家看法不一。在“两高”没有出台新的司法解释之前，目前均依照《意见》的内容执行。笔者对实践中的争议问题进行梳理，总结如下：

(一)举报信、12309举报电话提供线索

在检察机关两反转隶的同时，原属于检察机关举报中心的工作职能一同转给了监察委。若严格按照当前的工作职责划分，群众提供举报线索就不再属于检察机关的职权范围。目前，检察机关控告申诉部门收到的信件内容大多为民事行政申诉和不服公安机关不立案等情形，这些都本来属于检察机关的职权范围，检察机关进行监督无可厚非。但一些举报内容涉及司法工作人员实施的非法搜查、枉法裁判等罪名，给检察机关带来极大困扰，因为目前对于采用举报信件的方式举报是否属于检察院法律监督的范围并无明确规定。一种观点认为，检察机关的法律监督职能是覆盖所有诉讼活动的，监督的内容当然应当包括受理控告和举报。新修改的《刑事诉讼法》第110条第1款、第3款(8)《刑事诉讼法》第110条第1款规定：“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报”；第3款规定：“公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报，都应当接受”。中就报案、控告和举报作出了专门规定，这是检察机关实施法律监督的重要方式。另一种观点认为，对举报不能直接受理。因为监察委成立以后，检察机关已经不具备承担举报工作的职能，如果接受了举报方式提供的案件线索有越俎代庖之嫌，相当于管辖权属不明确，容易出现问题。

该问题同样出现于12309举报平台。当前，负责接线的工作人员接到内容有关“举报司法工作人员违法行为”的电话数量较多，工作人员当前的处理方式为告知当事人由于机构之间职能调整，应该向监察委进行举报。但笔者认为，通过举报信及12309举报电话这两种方式向检察机关提供其侦查权范围内的案件线索完全可以理解为“在对诉讼活动实行法律监督中发现的”线索。虽然目前针对该问题尚没有明确的司法解释，新的《人民检察院控告申诉检察工作细则》也还没有下发，工作人员只是依据《规定》(9)参见《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》，载铁岭市人民检察院官网，http://www.tieling.jcy.gov.cn/art/2019/9/30/art_4616_25065.html。最后访问时间：2022年5月16日。的内容把握大方向，但无论是从立法目的分析亦或从便利工作的角度考虑，这样理解不仅可以减少监检两机关的管辖模糊地带，提高两机关的工作效率，同时也可以避免当事人误以为监检机关之间相互推诿，引发新的上访矛盾。但我们要注意识别举报内容的真实性，不能没有明确证据就当作案件线索转给职务犯罪侦查部门，要有明确的标准。辽宁省人民检察院在对各地区开展调研的过程中，要求各市检察机关严格审查举报法官枉法裁判这一类线索的具体内容，明确立案的前提必须是经过法院二审或者再审程序之后，裁定或者判决的结论有所改变，同时还要注意分析改变结论的理由。如果改判原因是不同时期法律的修改或者不同法官对法条理解上的差异，就不是举报法官枉法裁判的正当事由，必须有明显的程序错误等问题才可以作为进一步审查的线索。在统一的指导意见出台之前，为了防止在工作中出现混乱，暂时按照这个要求来把握特殊类型案件的收案标准，可以有效排除“当事人因败诉而痛恨法官转而控告法官枉法裁判”这类假线索，为职务犯罪侦查部门的收案工作扫清部分障碍。

(二)检察机关内部各部门移送线索

当前，检察机关职务犯罪侦查部门的线索并不少，但是线索来源多半出自举报、控告信件或是监察委、纪委移送，检察机关内部各部门在办案过程中发现犯罪线索转交给职务犯罪侦查部门的情况非常少，其原因是多方面的。其一，各部门各司其职，每个部门都有自己的工作范围，职责任务繁重，办案人员精力有限，对其他部门的工作内容敏感度相对较低。特别是司法改革之后，对于检察官办案实行终身责任追究制，检察官工作压力非常大，几乎所有的精力都用在案件处理本身；顾虑也很多，怕出差错怕被追责，怕因为办了错案被退额，等等。加之受到考评机制的影响，工作的针对性和目的性更强，更倾向于能够考评加分的工作内容。基于这些原因，涉及到部门间工作重合的部分，鲜有部门愿意主动承担，毕竟做事多出错的概率就大，所以很少有人会从全局角度考虑问题，移交给职务犯罪侦查部门的线索较少也就在情理之中了。当然，这只是一些主观方面的影响因素。客观方面，国家监察体制改革之前检察机关办理的各类职务犯罪案件中，包含此类罪名的案件数量就不多。根据最高人民检察院统计数据显示，全国检察机关年均查处司法机关工作人员职务犯罪案件数量维持在200件上下，平均到各省只有几件(10)参见李奋飞：《检察机关的新自侦权研究》，载《中国刑事法杂志》2019年第1期，第19页。。从全局分析，职务犯罪案件数量减少是件好事，证明中央统一部署下的反腐败工作取得了显著成效，说明司法工作人员普遍能够遵守职业道德，司法队伍整体素质在提升。但在具体的工作中，我们应该具备挖掘线索的能力，持有对犯罪线索的职业敏感。这是作为一名检察官应该具备的职业素养。

(三)其他机关移送线索

实务工作中，职务犯罪侦查部门收到的案件线索大部分来自于其他机关移送。这些机关除了纪委监委，还有市监委驻政法委纪检组、公安局、高检院等。但移交的线索中有的属于检察机关监督范围，有的则超出了检察机关的监督范围。这其中涉及到监检两机关管辖重合时，应当如何进行沟通以及具体的移送标准、移送原因等问题。笔者在后面会详细分析，在此不予赘述。

三、监察机关与检察机关互涉案件的管辖权配置

(一)监察机关与检察机关的牵连管辖问题

实践中出现的案件并非如法律规定这般理想化。有时一名犯罪嫌疑人涉嫌多种罪名，而这些罪名的管辖机关并非一个，此时便涉及多个管辖机关应该如何权衡案件管辖权的问题。在监察委成立之前，公安机关与检察机关关于管辖的办案规则是在《刑事诉讼法若干问题的规定》中明确规定的，即以主罪管辖机关为主，另一机关辅助的办案模式。但是在监察委成立之后，管辖规则发生了变化，即只要犯罪嫌疑人所犯数罪中涉及到职务犯罪，就以监察委作为主要调查机关，其他机关予以辅助，进而形成了“监察为主，调查优先”的局面。换言之，不论犯罪嫌疑人实施了多少种类的犯罪行为，分属于多少个管辖机关，只要其中包含监察委管辖的职务犯罪，就全案以监察委为主进行调查。但是也有学者认为应该以检察机关为主，理由是根据《中华人民共和国立法法》所确定的“特别法优于一般法”的原则，监察委的调查权是对所有公职人员职务犯罪的全覆盖，而检察机关的职务犯罪侦查权只针对司法工作人员实施的14种犯罪行为，因此对于检察机关的规定是特殊规定，而相比较而言，监察法则是一般法，根据特殊优先于一般的原则，故案件管辖应以检察机关为主。

笔者认为，以上两种观点表达的都过于片面，还是以主罪机关为主进行侦查，其他机关予以配合的方式更为合理。从立法目的的角度分析，之所以将不同罪名分属于不同机关管辖，一定是考虑如何分配管辖权能做到全局最优。因为不同机关的性质、职能各不相同，对案件的办理程序自然有差异，故应该遵循的管辖原则既不是根据特殊优于一般的规定，也并非因为监察委的调查权范围广泛就以监察委为主。譬如强奸、抢劫甚至故意杀人这类犯罪，公安机关进行侦查的人力物力要比监察委充分得多，一个犯罪嫌疑人贪污50万元的同时还伴有强奸致人死亡的情节，当然是强奸罪的量刑更重，此类案件显然还是以公安机关为主进行侦查更为合适。陈光中先生曾在文章中针对该问题提出“主罪和次罪的区分标准包括罪名、法定刑、犯罪情节等，以主罪来确定有利于案件的高效办理，是比较科学合理的”(11)参见陈光中，兰哲：《监察制度改革的重大成就与完善期待》，载《行政法学研究》2018年第4期，第9页。。持同样观点的学者还从程序的正当性出发对该观点加强了论证，提出“如果在牵连案件中不区分主次，一概由监察机关为主调查，程序的正当性也将存疑”(12)参见王一超：《论〈监察法〉与〈刑事诉讼法〉适用中的程序街接》，载《法治研究》2018年第6期，第43页。。的确，管辖机关的不同可能会造成案件适用程序的不同，程序变了不一定对结果产生影响，但真正的公正必须是程序公正结合实体公正，否则很难达到真正意义上的公平，也就偏离了划分管辖权的初衷。

(二)监察机关与检察机关的线索移送问题

《监察法》第15条关于监察机关调查权范围的规定意味着监察委对国家工作人员的调查权是全覆盖的。但是在实践中，监察委和纪委却经常将一些案件移送给检察机关，移送的具体原因是什么，有无具体的移送标准，检察机关面对监察委、纪委移交的案件线索是否必须接收等问题，目前尚无明确规定，这给检察工作造成了一定困扰。具体的移送情况可以分为以下几种：

1.监察机关移送的线索属于检察机关管辖范围

《监察法》第35条中提到了监察机关的线索移送办法，若普通身份的人实施的非法拘禁、非法搜查等行为，属于公安机关管辖，监察委收到此类举报线索自然要移送给公安机关。但如果是涉及到国家工作人员进行的非法拘禁、非法搜查行为，监察委自身是有调查权的，却仍然在接到线索后将线索移送给检察机关，具体的原因和移送标准法条中并没有明确的规定，只是在《监察法》第4条第3款中提到，如果监察机关在办案过程中需要其他机关予以协助，相关单位应积极配合。而具体应该如何协助，暂时没有细则予以明确，从当前的实际情况来看，各单位之间多是采用沟通协商的方式来妥善平衡管辖问题。

2.监察机关移送的线索不属于检察机关管辖范围

实践中，监察机关会将一些检察机关有管辖权的案件移交办理。为达到良好的办案效果，这种做法并无不妥。但如果移送给检察机关的案件属性并非在其职权范围内，检察机关作为接收单位又应该如何处理呢？在最高人民检察院举办的全系统业务培训视频会议上，授课人发表的个人观点认为，监察委的性质是政治机关，而检察机关是司法机关。二者虽然没有上下级的领导与被领导关系，但是本着坚持党的领导的原则，面对监察委移送的案件，检察机关应当在严格把握立案标准的前提下接收案件。接收案件时既要注意不能擅自突破立案标准，还要注意立案后及时和监察委沟通案件情况，以便随时做出调整。

鉴于目前没有统一的移送标准，所以实践中各地区处理方式略有差异，基本的处理方法和应对普通的事务性工作相似，即遵循领导意见。只要两机关之间负责具体工作的领导沟通意见一致，具体执行人员即按照领导意见决定收案与否。对此，笔者认为，既然新修改的《刑事诉讼法》明确了检察机关的侦查权只限定为司法工作人员实施的14种犯罪行为，那么侦查范围的确不能擅自突破，否则就是违背法律规定。但在一些特殊情况下，从全局考虑，检察机关也可以接收不属于自己职权范围内的案件，只不过接收理由是由检察机关办理效果更好，而非“监察委是政治机关，本着党领导一切的原则，故检察机关要服从”这样的理由。虽然目前大部分声音将监察委的性质认定为政治机关，但对此种观点笔者持不同意。由《监察法》第4条第2款(13)《监察法》第4条第2款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”。可知，监察机关应当是与政府、人民法院、人民检察院并列的国家机构，同时都必须接受人大监督，对人大负责。陈光中先生也曾对监察委的性质发表过自己的观点。陈先生认为，监察权的性质应该区别于行政权和司法权，是一项独立的监察权力。“政治机关”的提法并没有错，但由于属于政治机关的国家机构并非独此一家，在中国语境下，我国的政法机关例如公安机关、国家安全机关乃至于法院、检察院都不能说是非政治机关。因此，“政治机关”不能体现出监察机关的质的特点(14)参见陈光中，兰哲：《监察制度改革的重大成就与完善期待》，载《行政法学研究》2018年第4期，第4～5页。。

既然从法律地位上分析，监察机关与检察机关都是平等的机关单位，也就不能说检察机关要本着服从党的领导的原则，完全听从监察委的安排。如果实践中遇到监察委移送的案件不属于检察机关职权范围内的情况，就要具体分析案情，遵守互相配合共同协商的原则。比如，上文提到的监察人员实施的非法搜查、非法拘禁等侵犯公民权利的行为，虽然并非属于检察机关受案范围，但还是由检察机关办理更为合适。在这种情况下，检察机关接收线索进行办理就是恰当的。

3.检察机关可否将案件线索移交给监察机关

针对这一问题，要根据具体情况区别处理。首先，原则上属于检察机关职权范围内的案件线索不移送。《监察法》第34条第1款(15)《监察法》第34条第1款规定:“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置”。规定了其他机关与监察机关之间的案件移送规则，笔者对该法条的理解是，检察机关移送给监察机关的案件应该属于自己本来没有管辖权的部分，而对于线索中属于检察机关管辖权范围内的司法工作人员实施的14种职务犯罪案件，则不需要再将线索移交给监察委，否则就失去了检察机关保留侦查权的意义。其次，在一些特殊情况下，案件线索即便属于检察机关职权范围，但由检察机关办理又不妥，此时可与监察委进行沟通，说明情况，经对方同意后，将案件移交给监察委。当前有两类案件适合这样做：一类是从办案效果视角出发，另一类是从办案效率视角出发。

第一类，市级检察机关收到的案件线索内容有关于基层检察干警涉嫌滥用职权、玩忽职守等行为的。这虽然属于检察机关侦查权范围内的案件，但办理难度很大。因为在同一地区尤其在小城市，整个司法系统内的干警之间大部分都认识，特别是基层院公诉部门的工作人员，由于工作原因和市院联系较多，私下很可能和市院干警个人关系很好。这种情况下办理案件，人为的阻力因素很多，工作不好开展。退一步讲，即便检察机关摒弃人为因素依法查办了案件，查办结果证实并无滥用职权、玩忽职守的行为，答复举报人时也很容易出现问题。举报人会本能地认为市院徇私枉法，包庇基层院干警，导致案件办理无论从质量上还是社会效果上均不理想。

第二类，涉嫌枉法裁判的同时可能伴有贿赂犯罪的案件。枉法裁判和受贿是非常容易相伴而生的犯罪行为。在接收到的举报信件中，举报人在举报法官时大多提到法官是因为受贿在先所以才枉法裁判的。既然这类案件属于监察机关和检察机关共同管辖，就要考虑究竟由谁来办理效率更高。枉法裁判类案件的特殊性在于需要证明法官的主观心态是故意。如果伴随着受贿行为，那么只要证实受贿行为既遂，枉法裁判的主观心态问题便自然得到突破。对于受贿行为，一方面检察机关没有侦查权；另一方面即便交给检察机关侦查，以目前的人力和措施来看，也不及监察委专业。所以，对于此类案件还是移交给调查人员更充足、留置措施更完善的监察委来突破效率更高。一旦突破了贿赂线索，司法人员枉法裁判的线索也自然得到突破。

以上两类案件虽然属于检察机关管辖范围，但笔者认为，在考虑到社会效果和办案效率之后，还是将该类案件移交给监察委办理更为妥当。

四、对《刑事诉讼法》第19条第2款中“可以”的解读

抛开“可以”背后的立法初衷，单纯理解“可以”的字面含义，即是既可为也可不为，做了是分内之事，不做也在情理之中。从法律规范角度来讲，“可以”属于授权性法律规范，强调的是法律赋予公民、法人或国家机关以某种权利，至于实施与否由相关者自己决定，权力持有者有权力选择是否这样做；“应当”则属于义务性规定，是命令性的指引要求，具有强制色彩，一般不允许特殊和例外的情形存在。《刑事诉讼法》第19条第2款中“可以”的表述很明确地赋予了检察机关对此类案件的侦查权，但同时也意味着监察机关和检察机关会因此而产生管辖权争议。由于国家不断加大反腐力度，赋予监察机关很大权力，造成了检察机关权力小于监察机关的现状。即便是检察机关“可以”办理的案件，如果监察机关想要办理，检察机关也无理由拒绝；反之，如果监察机关将其不想办理的案件移送给检察机关也无需理由。其实，笔者认为法律中应该尽量减少用“可以”这样的表达方式，尽量用“应当”等词语将相关内容予以明确。因为“可以”的表达虽然为检察机关保留了职务犯罪侦查权，能够为实践中的特殊情况提供更加灵活变通的依据，但是很显然这样的保留仍然给监察机关留下了大量的裁量空间，从全局来看，带来的模糊地带也更多。针对此种现象，笔者认为应建立案前协商沟通机制来减少“可以”这种规定方式带来的弊端。

(一)建立案前协商沟通机制

笔者曾在前文提到过牵连管辖的管辖规则，主张以主罪机关作为主侦查机关，其他机关予以配合辅助的侦查模式。在管辖重合问题上，笔者认为同样不能不区分情况一切以监察机关优先。实践中由于案件的复杂性，出现管辖冲突的情况会很多。如果不具体区分缘由，一味强调以监察委为主导，不仅会偏离监察机关的主要职能，同时也不利于查明案情(16)参见卞建林：《配合与制约:监察调查与刑事诉讼的衔接》，载《法商研究》2019年第1期，第18页。。在监检两机关管辖重合的案件上，两机关应针对案件具体情况进行充分协商后再作定夺。协商时要综合考量多种因素，注意具体细节，比如该案由谁办理效率更高、质量更高、社会效果更好等，而且用来沟通协商的时间要适度，不能过长。如果沟通消耗的时间过长，就变成了变相推诿，也是对涉案人员的极度不负责任，不利于保障人权。

(二)“可以”背后的立法初衷

1.体现检察机关作为法律监督机关的宪法定位和职能优势

从我国监察体制改革开始，社会上就有一些声音表示担心检察机关原本的法律监督职能被动摇，其宪法地位会不稳固。检察机关内部也充分感受到国家监察体制改革给检察制度带来的严峻挑战。其中，职务犯罪侦查职能转隶给检察机关带来重大而深刻的影响，主要是导致诉讼监督进一步软化和弱化，导致“国家的法律监督机关”这一中国特色面临严峻挑战(17)参见朱孝清：《国家监察体制改革后检察制度的巩固和发展》，载《法学研究》2018年第4期，第4页。。修改后的《刑事诉讼法》第19条可以证明检察院作为法律监督机关的宪法定位并没有改变，这回应了部分人的质疑，打消了检察人员心中的顾虑；同时，检察机关可以根据其司法机关的特殊性质继续发挥多年来自身的业务优势，节约司法资源，提升司法效率。

2.形成监察机关与检察机关相互制约模式

《监察法》第4条第2款中有关监察机关与其他机关之间的办案原则中强调配合和制约，而没有提到监督，自有其深意。具体而言，监督模式方向是单向的，一方呈现出命令状态，而另一方则需要服从，双方地位不平等；而“配合”和“制约”，则体现出一种双向的平等关系特征(18)参见陈国权，周鲁耀：《制约与监督:两种不同的权力逻辑》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第6期，第46页。。在职务犯罪调查和诉讼中，检察机关的审查起诉行为和监察机关的调查行为之间一定是会彼此有影响的(19)参见左卫民，唐清宇：《制约模式：监察机关与检察机关的关系模式思考》，载《现代法学》2018年第7期，第20页。。所以，用“配合、制约”而不用“监督”，显然更有利于监检两机关充分发挥双方的职能优势。以“可以”的方式为检察机关保留职务犯罪侦查权是形成配合制约模式的必要条件，这样规定不仅可以限制监察机关的权力，同时也能突出检察机关司法机关的特征，使之与监察机关相互配合，共同高质高效办理案件。这样的规定无疑具有非常重大的意义。

五、结语

从某种意义而言，监察机关与检察机关的管辖权竞合问题是在监察体制改革背景下，检察机关面对重新划分的职务犯罪侦查监督职能，如何与监察机关形成良好有序的配合与制约，将实践中遇到的模糊问题予以明确。目前，在法律监督过程中对“诉讼活动”应理解为从公安机关刑事立案阶段开始，不包括立案之前的初查和审查阶段；监察调查活动也并非“诉讼活动”。在线索移送方面，通过举报信及12309举报电话提供线索，可以理解为“在对诉讼活动实行法律监督中发现的”线索；监检两机关移送线索时，要遵守互相配合共同协商的原则。在监检两机关牵连管辖问题上，要在把握“全局最优”基础上，以主罪机关为主，其他机关相配合的方式进行侦查。把握住以上标准便能够使“诉讼活动”范围更明确，线索来源有效性更清晰，移送规则更精准，最大程度地解决了实践中因监察机关与检察机关管辖权重合引发的诸多问题，使两机关都能够充分发挥各自的职能优势，相互配合，互相制约，最大程度地保障人权，努力使每一个案件都达到政治效果、法律效果与社会效果的统一。