检察机关在公益诉讼中的主导责任研究

周习武，张宝印

(1.辽宁省人民检察院，辽宁 沈阳 110032；2.辽宁省沈阳市沈河区人民检察院，辽宁 沈阳 110011)

我国检察机关具有多元化的职能属性，不仅是履行法律监督职能的国家法律监督机关，而且是履行保障国家法律正确实施职能的司法机关，同时也是履行保护国家利益和社会公共利益职能的公益保护机关，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。检察机关提起公益诉讼充分体现了检察机关的多元职能定位，有利于监督行政违法行为，优化司法职权配置，保护国家利益和社会公共利益，推进法治政府建设。无论从检察机关提起公益诉讼制度的设计亦或设定层面，检察机关无疑在公益诉讼中承担着主导责任。当前，检察机关的公益诉讼工作应明晰主导责任内涵，明确主导责任价值，明辩主导责任短板，明定主导责任路径，切实做好承担主导责任的公益诉讼检察工作。

一、检察机关在公益诉讼中的主导责任释义

(一)检察机关在公益诉讼中主导责任的内涵

探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是以习近平同志为核心的党中央推进的重大司法改革举措之一。历经酝酿、探索、入法等阶段，我国正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。中国公益诉讼制度走上了一条检察主导的“国家化路径”[1]。所谓“主导”，根据《现代汉语词典》的释义，指“主要的并且引导事物向某方面发展的”。检察机关在公益诉讼中的主导责任可以理解为检察机关在公益诉讼中承担的主要引导公益诉讼向前推进发展的责任。从公益诉讼发展阶段来看，可以将之划分为立案阶段、诉前阶段以及诉讼阶段，检察机关在公益诉讼中的主导责任贯穿于三个不同阶段中。以行政公益诉讼为例，在立案阶段，需要检察机关决定是否对线索进行评估，是否立案以及是否发起立案后磋商等程序；在诉前阶段，需要检察机关开展调查核实，决定是否发出诉前检察建议，对发出的诉前检察建议进行督促落实，并对行政机关的回复进行后续核实，判断行政机关是否依法履职，维护了国家利益和社会公共利益；在诉讼阶段，需要检察机关派员出席法庭，宣读公益诉讼起诉书，出示和说明检察机关调查收集的证据情况，同时对调查收集的证据进行质证，参加法庭调查，围绕争议焦点进行辩论、发表意见，履行对诉讼过程进行监督等职责。

公益诉讼中检察机关的主导责任需要从“主”“导”“责任”三个角度进行全面理解。从“主”的角度而言，检察机关在公益诉讼中承担“主要”的引导公益诉讼向前推进的责任。公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。检察机关作为提起行政公益诉讼的唯一法定主体，必然在行政公益诉讼中承担“主要”的责任；民事公益诉讼不仅可以由检察机关提起，其他适格主体也有权提起民事公益诉讼，但从司法实践来看，自检察公益诉讼制度正式入法以来，全国检察机关提起的公益诉讼案件约占人民法院当年审结的各类公益诉讼案件的九成[2]，同时还存在督促、支持起诉的情况。可见，检察机关在民事公益诉讼中也承担“主要”的责任。从“导”的角度而言，检察机关在公益诉讼中承担主要的“引导”公益诉讼向前推进的责任。检察机关在公益诉讼中，承担发现案源、调查取证、督促行政机关履职、提起诉讼等职责。在立案阶段和诉前阶段，检察机关承担绝对的主导责任；在诉讼阶段，检察机关需要履行出庭职责，发挥类似刑事诉讼当中出庭支持公诉的功能，直接决定并引导法庭的审理过程以及审理内容。从“责任”的角度而言，检察机关在公益诉讼中的主导责任本质上属于责任和担当，而不是权力的大小与地位的高低。检察机关在公益诉讼当中承担着维护国家利益和社会公共利益，促进依法行政严格执法的责任或者任务。检察机关负责督促行政机关依法履职，双方不存在权力高低之分，应在双赢、多赢、共赢的理念指引下共同履职尽责，以人民为中心，切实维护国家利益、社会公共利益和人民群众的合法权益。

(二)检察机关在公益诉讼中承担主导责任的证成

1.制度设定维度之证成——检察机关提起公益诉讼制度的探索

习近平总书记在写给第二十二届国际检察官联合会年会的贺信中指出：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”。探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大决策部署。从公益诉讼检察制度的设定维度看，其经历了中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼试点方案》以前的酝酿阶段；经历了全国人大常委会授权在北京等13个省(区、市)开展为期两年的试点的探索阶段；经历了全国人大常委会通过修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》，规定了公益诉讼检察制度的入法阶段。公益司法保护的“中国方案”得以正式确立[3]。可见，从公益诉讼检察制度的酝酿、探索、入法的设定上看，相关制度围绕检察机关如何开展公益诉讼，如何通过公益诉讼保护国家利益和社会公共利益而设定展开。因此，检察机关必然在公益诉讼中承担主导责任。

2.制度设计维度之证成——检察机关的全过程参与履职

从检察机关提起公益诉讼制度的设计维度看，检察机关全程参与公益诉讼的立案阶段、诉前阶段及诉讼阶段，即发现线索→立案→调查核实→诉前检察建议→提起诉讼的整个办案进程。首先，检察机关决定公益诉讼案件线索的未来走向，经过对案件线索真实性、可查性评估，决定案件线索能否正式进入立案程序；正式立案后，检察机关全面主导调查收集证据工作，主导确定调查思路、方法、步骤以及证据内容；调查结束后，检察机关主导案件的诉前督促或者提出检察建议，促进行政机关履职整改；提出检察建议后，检察机关主导对行政机关履职情况及对国家利益、社会公共利益受到侵害情况的跟踪调查，从而决定终结案件、提起行政公益诉讼或者移送其他人民检察院处理；提起公益诉讼的，检察机关将出庭主导诉讼程序的运行。从以上程序可以看出，检察机关通过对公益诉讼的全过程参与，主导着整个公益诉讼的进程。这也是检察机关提起公益诉讼制度设定的必然结果。

3.制度设想维度之证成——检察机关公益诉讼实践的质量掣肘

“公益诉讼检察制度建立4年多来，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件56.7万件，取得积极法治效果和良好社会效果。同时也要看到，随着人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，公益诉讼还不能完全满足人民群众的需求”[4]。从公益诉讼检察实践来看，检察公益诉讼工作还处于探索改革阶段，面临着干警能力素质不足、制度运行欠规范、理论引领待深化等诸多掣肘因素，造成办案数量上升而办案实际效果下降、不同领域办案数量不协调等问题，直接影响检察机关提起公益诉讼制度的预设功能。例如，最高人民检察院于2022年2月7日印发的《关于加强国有财产保护、国有土地使用权出让领域公益诉讼检察工作的通知》中指出，当前“国财国土”领域公益诉讼检察职能作用发挥还不够充分，还不适应当前形势和任务的需要等。在多种公益诉讼检察实践的情境下，明确检察机关在公益诉讼中承担主导责任是促进公益诉讼检察工作提质增效的良方，必然有利于实现公益诉讼检察制度的预设功能，不断满足人民群众的需求。

(三)检察机关在公益诉讼中承担主导责任的价值

1.外向性价值——对人民群众新期待的回应

“90年人民检察史，就是一部党领导检察机关为人民司法、不断满足人民对美好生活向往的奋斗史。历史深刻表明：人民性是检察机关的本质属性，必须始终把人民放在心中最高位置，把人民群众满意不满意作为检察工作的评判标准，不断满足人民群众对美好生活的向往”[5]。相较以往，新时代的人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求更加多元，质与量的要求与以往相比都有了很大提升。检察工作应该与时俱进，围绕人民群众更加多元的需求展开。例如，中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出：“在步入新发展阶段之后，同人民群众在民主、法治、公平、正义等方面的多元需求相比，检察机关的法律监督职能仍有较大的提升空间”。这里的逻辑非常清晰，检察工作应该不断满足人民群众的需求，但当前包括公益诉讼检察在内的法律监督职能的发挥还不够充分，与人民群众的需求相比仍有不小差距。因此，充分发挥新时代检察工作的公益诉讼职能，就要求检察机关在公益诉讼中切实承担起、承担好主导责任，不断满足人民群众的新需求。

2.内向性价值——公益诉讼检察工作高质量发展的进路

第十五次全国检察工作会议提出，当前和今后一个时期检察工作的总体目标是以检察工作自身高质量发展服务保障经济社会高质量发展。新时代检察工作高质量发展，既要抓“本”的提升，更要有“质”的嬗变。因此，公益诉讼检察工作高质量发展必须注重“本”的提升与“质”的嬗变，本质上就是检察机关要承担起在公益诉讼中的主导责任。在“本”的提升方面，要以办理案件为中心，承担起在立案阶段、诉前阶段及诉讼阶段的主导责任，精准办理好每一个案件；在“质”的嬗变方面，要跟上、适应信息化大势，认识到“数字革命”对驱动公益诉讼检察工作提质增效的重要意义，深度运用大数据平台、工具，发挥大数据在保护国家和社会公益方面的作用。例如在公益诉讼案件线索发现上，检察机关要承担起发现公益诉讼线索的主导责任，主动运用大数据平台，解决公益诉讼案件线索发现难的问题。

二、检察机关在公益诉讼中承担主导责任的制约因素

(一)根本原因——讲政治与抓业务的融合不足

最高人民检察院检察长张军反复强调，检察机关从来就没有离开业务的政治，更没有离开政治的业务，必须把讲政治与抓业务融为一体。从政治与业务融合的角度看，制约检察机关在公益诉讼中承担主导责任的因素包括讲政治不足、抓业务不足以及二者的融合不足。在讲政治不足方面，存在检察机关为完成案件考评数量，忽视案件办理质效的情况。如针对同一行政机关的同一性质问题发出多份检察建议，尽管完成了办案数量要求，但是忽视了公益诉讼对保护公益的追求，忽视了以人民为中心的基本立场；在抓业务不足方面，存在基层检察机关业务短板明显的问题。虽然“四大检察”格局已然形成，但部分基层检察机关仍将民事检察业务、行政检察业务、公益诉讼检察业务集中在同一部门，对抓业务的重视不足，存在办案人员不足、业务能力欠缺等问题，尚未做到专门案件专人办理，有悖检察业务的发展需要。在讲政治与抓业务融合方面，讲政治不足及抓业务不足的厚此薄彼、顾此失彼都是政治与业务融合不足的体现。虽然把政治工作和业务都做为中心工作来抓，但没有完全把讲政治融入到具体的检察履职当中，讲政治与抓业务融合不足。

(二)发展外因——探索与发展的过程限制

检察机关提起公益诉讼制度从试点开始，至今不过七年时间。虽然该制度的体系内容不断完善，但仍然处于发展阶段。从该制度探索与发展的角度看，不同时期对该制度的发展要求或者政策取向具有不同的侧重。在检察机关提起公益诉讼制度探索之初，首先强调案件数量优先，通过案件数量的提升积累办案经验，以案件数量保障案件质量。此时，检察机关办理公益诉讼案件追求案件数量，并不注重其主导责任的发挥，加之探索过程中该制度自身存在的诸多不完善因素，检察机关很难发挥主导责任。比如，由于存在办案人员数量不足的问题，完成案件指标已属不易，自然无暇顾及主导责任的承担。检察公益诉讼制度发展至今，办案质量的重要价值不断凸显。做好检察公益诉讼工作，高质量完成时代赋予检察机关的历史使命，必然要求检察机关承担起主导责任，助推新时代公益诉讼检察工作高质量发展。

(三)运行内因——需求与供给的匹配错位

需求与供给的错位是制约检察机关在公益诉讼中承担主导责任的重要掣肘因素。当前，检察机关提起公益诉讼面临着人员供给、制度供给、理论供给方面的不足，无法满足社会发展对公益诉讼的需求。在人员供给方面，作为办案主力的基层检察机关人员配备不足，对公益诉讼检察工作理念的理解滞后，办案人员专业素质无法满足检察机关承担主导责任的客观要求。在制度供给方面，检察机关开展公益诉讼的法律依据主要体现在《民事诉讼法》《行政诉讼法》中，与公益诉讼作为专门检察监督职能的体系性要求不相匹配。同时，检察机关与行政机关的协作配合尚存在制度空白和协调不顺畅的情况，不能有效应对公益诉讼实践快速发展的需要。正是在这样的背景下，中共中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出要建立公益诉讼检察与行政执法信息共享机制。在理论供给方面，理论研究存在零散化、碎片化的现状，缺乏体系性，对一些公益诉讼检察实践中尚无有效解决方案、分歧较大的难题缺乏足够关注，理论研究的支撑和引领作用发挥不够[6]。在上述诸多供给不足的情势下，检察机关难以在公益诉讼中承担起主导责任。

三、检察机关在公益诉讼中的主导责任优化路径

(一)政治与业务深度融合，筑牢检察机关承担主导责任的政治基础

最高人民检察院检察长张军提出的“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”工作要求，将讲政治放在首位并多次强调要“从政治上看”。检察机关在公益诉讼中承担主导责任，首先应当筑牢政治基础，强化政治与业务的融合。政治与业务的融合要解决好认识与融合两个层面的问题：在认识层面，要对政治进行正确认识，对习近平法治思想及习近平总书记“七一”重要讲话精神学深悟透；在融合层面，要把对政治的认识运用到检察工作实践当中，指导业务开展。实践中存在的政治与业务融合不足，其症结往往体现在认识层面，能够认真学习习近平法治思想，却没有在业务中落实到位。因此，要做到讲政治，实现政治与业务的深度融合，就必须同时做好认识与融合两个方面的工作，不断提升政治判断力、政治领悟力、政治执行力，做到政治自觉、法治自觉、检察自觉。从检察机关在公益诉讼中承担主导责任角度而言，要贯彻党对检察公益诉讼工作的绝对领导，围绕党和国家工作大局开展公益诉讼检察工作，紧盯人民群众日益关注的与之利益息息相关的领域，真正做到以人民为中心，切实履行公益诉讼检察职能，筑牢检察机关在公益诉讼中承担主导责任的政治基础。

(二)案件数量与质量优位安排，引领检察机关承担主导责任的发展方向

数量与质量的关系问题是影响检察机关在公益诉讼中承担主导责任发展方向的重要问题。2021年检察机关共立案办理公益诉讼案件17万件，是2018年的1.5倍。重数量、重质量、数量与质量并重等关系的选择直接影响检察机关在公益诉讼中承担主导责任的效果。2021年10月29日，最高人民检察院副检察长张雪樵在全国检察机关公益诉讼业务视频督导会上指出，从公益诉讼制度的设计目的出发，质量优先是公益诉讼助推国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。案件的价值关键在于影响了多大的层面，解决了多难的问题。如果片面追求办案数量，必然带来多方面的负面效果。因此，在处理案件数量与质量的关系问题上，应当在坚持质量与数量并重的前提下更重质量。首先，伴随着检察机关对公益诉讼制度的探索运用不断走向深入，目前公益诉讼检察工作已经超越了追求数量的历史阶段，需要更加注重质量和效果，真正推动公益诉讼检察高质量发展[7]；其次，办案数量仍然具有体现办案实绩、扩大宣传效果等现实意义，也应予以高度重视；再次，在案件数量与质量二者的优位安排中，应当更重视案件质量。案件质量是体现公益诉讼制度价值的最终因素，在案件数量与质量二者无法兼得的情形下，案件质量应当排在更为优先的位置。因此，应当设置更加合理、灵活的办案质量考评标准，避免片面追求案件数量而影响案件质量。在案件“质量与数量并重，更重质量”的优位安排下，检察机关要以更高质量办理公益诉讼检察案件，必然要充分承担起主导责任，综合考量办案数量、办案质量、办案效果等多重因素，实现对检察机关在公益诉讼中承担主导责任的引领作用。

(三)内外同向发力，提升检察机关承担主导责任的办案质效

如上所述，检察机关提起公益诉讼制度仍面临人员供给、制度供给、理论供给的不足，直接影响了检察机关在公益诉讼中承担主导责任的办案质效。对此，需要内外同向发力，提升办案质效。

1.在内力方面，解决人员、制度、理论供给不足的问题

在办案人员配置方面，应确保专人办理公益诉讼检察案件，不断提升办案人员在公益诉讼中承担主导责任的思想认识；更新司法理念，加深对“以人民为中心”“双赢多赢共赢”“诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”等理念的理解，应当以“从政治上看”的视角办理公益诉讼案件；同时，采取同堂培训、岗位练兵、以赛代练等方式，提高线索发现、调查取证、整改跟进、出席法庭等办案能力水平，力争实现将每个办案环节做到极致的工作目标。在制度方面，着力落实《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中有关建立公益诉讼检察与行政执法信息共享机制的工作要求，加强与行政执法机关的沟通衔接，及时掌握公益诉讼线索信息，有针对性地开展公益诉讼工作；加快公益诉讼专门立法的步伐，推动公益诉讼法律制度体系的不断完善，使公益诉讼制度体系更加协调完善，契合当下公益诉讼的实践需求。在理论方面，加强公益诉讼基础理论、实务运行、制度建构等方面的理论研究，尤其要继续深入研究检察机关在公益诉讼中主导责任的实现路径等。

2.外力方面，善于利用多种因素提升办案质效

检察机关提起公益诉讼制度的自我完善不可能一蹴而就，加之公益诉讼领域存在诸多非法律范畴的因素，必须善于借助外力实现办案质效的提升。在线索发现上，要善于借助大数据平台的力量，通过大数据平台进行筛查、比对、碰撞，从中发现公益诉讼案件线索。如辽宁省沈阳市人民检察院建立了公益诉讼大数据应用平台，有效破解了公益诉讼案件线索筛查难、精准评估难、跟踪监督难的问题。加强横向检察一体化机制建设，业务部门之间及时移送问题线索，加强协作配合，形成监督合力。在调查取证上，要善于运用社会调查、技术检测、专家论证、公开听证等方式。在整改评估上，要善于借助第三方代表评估等方式。当前，公益诉讼适用领域不断扩展，部分领域的案件专业性及复杂性已经超出检察办案人员的能力范畴，使之难以通过自身的判断推进办案工作。这种情况下，在加强学习培训、努力提升检察人员能力素质的同时，应当善于借助专业团体和专业人士的力量，全方位提升公益诉讼办案质量。如从个人信息保护领域公益诉讼司法实践来看，大都借助专家论证等专业力量推进案件办理，收到了良好的效果。在督促监督上，要善于获得各级党委、政法委等部门的支持，不断增强检察机关履行公益诉讼职责的保障力量。