全面推进乡村振兴背景下县域经济高质量发展研究

◎张凤林

黑龙江省社会科学院 东北亚所，哈尔滨150028

一、引言

郡县治，则天下安。县域经济是我国区域经济的重要组成部分，自党的十六大提出“壮大县域经济”，我国县域经济不断发展壮大，为持续做好“三农”工作作出历史性贡献。特别是党的十八大以来，我国将实施乡村振兴战略作为“三农”工作的总抓手，县域经济进入高质量发展阶段。当前，伴随脱贫攻坚任务目标的如期完成，“三农”工作重心历史性地转向全面推进乡村振兴。新发展阶段全面推进乡村振兴对县域经济发展提出了新的要求，县域经济的地位更加重要，探讨如何在乡村振兴新阶段发挥好县域经济作用具有重要的理论和实践意义。

高强等人(2021)对全面推进乡村振兴的动力机制进行了研究，认为构建全面推进乡村振兴动力机制的重点是建设有为的政府、建立有效的市场以及培育有志的农民[1]。尚杰和陈玺名(2022)对全面推进乡村振兴背景下区块链和农业产业链的融合进行了研究，认为通过信息共享、风险管控、利益分配等机制的构建，能有效解决信息交流、主体合作、利益分配等产业链问题，促进农业产业链稳定运行[2]。黎红梅和周冲(2021)对全面推进乡村振兴背景下农村物流体系的构建进行了研究，认为存在高标准基础设施建设滞后、规模经济不足、信息技术运用欠缺等问题，应从县乡村三级物流体系建设、完善农村物流基础设施等方面建设高效的农村物流体系[3]。陈文胜和李珊珊(2022)从五个维度研究了新发展阶段如何全面推进乡村振兴：在发展理念上要遵循乡村发展规律，在要素配置上要发挥市场决定性作用，在发展动力上要激发乡村内生动力，在实现路径上要探索有效实现形式，在体制机制上要重视不均衡发展条件下的多元路径[4]。崔超(2021)则认为，发展新型集体经济是全面推进乡村振兴的路径选择，农村集体经济需要在形式、管理、模式、领导、制度等方面不断创新[5]。此外，还有不少学者对县域经济与乡村振兴的关系进行了研究。杨晓军和宁国良(2018)认为，县域经济是乡村振兴战略的重要支撑，县域经济的方略方式、速度力度、效果效益等对于乡村振兴至关重要[6]。陈奕山等人(2021)提出以县域为中心的乡村振兴，认为在县域层面探索整合资源和集聚要素是振兴乡村的重要方向[7]。

总体而言，我国学者对于全面推进乡村振兴相关问题进行了深入研究，也有学者重点研究了县域经济发展和乡村振兴的关系，但是对于新发展阶段全面推进乡村振兴对县域经济新要求的相关研究成果还较为少见。

二、改革开放后县域经济发展的回顾及阶段性特征

在计划经济时期，农村实行人民公社体制，县域经济的发展服务于整个国家计划经济体制和工业化发展的需要。改革开放后，我国县域经济发展的微观主体和体制环境发生了根本性变革。特别是进入新世纪后，国家正式提出“壮大县域经济”，县域经济规模不断发展壮大，经济活力不断释放，服务整个“三农”发展全局的能力越来越强。概括起来，改革开放后县域经济的发展以国家明确提出县域经济和党的十八大两个时间节点为界限，可划分为三个历史时期。

(一)1978—2002：重塑县域经济微观主体与宏观体制

这一时期党的文件没有明确提出“县域经济”这一概念，整个经济社会发展以城市为重心，以党的十四大提出建立社会主义市场经济体制为界可以划分为两个阶段：第一阶段主要体现为县域经济发展的经济主体再造；第二阶段主要体现为县域经济发展的宏观体制变革。

从改革开放到党的十四大县域经济发展的变化主要体现在以下方面。一是农村基本经营制度变革。1982年中央一号文件《全国农村工作会议纪要》正式承认了包产到户的合法性，认为包产到户、到组，包干到户、到组，是社会主义农业经济的组成部分，使农村基本经营制度发生历史性变革。二是县级综合改革。1982年中央一号文件提出疏通流通领域，把统购统销纳入改革的议程。1983年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》提出改革国营商业体制，适当发展个体商业。1985年中央一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出取消统购统销，除了个别的品种以外，国家不再向农民下达农产品的统购统销任务，按情况的不同实行合同订购和市场收购。三是乡镇企业兴起。农村基本经营制度的改革在短短几年内解决了农民吃饭问题，而且极大地释放了农民的生产积极性，农业改革的成功为非农经济的发展提供了大量的富余劳动力和资金支持，在此背景之下乡镇企业蓬勃发展起来。四是推进国有企业改革。在乡镇企业和城镇非公经济发展的背景下，县域国有企业进行了以放权让利为主要内容的改革探索，这些“双轨制”时期的改革探索虽然没有取得决定意义的成功，但也为后来的改革积累了宝贵经验。

从党的十四大到党的十六大是我国建立社会主义市场经济体制、县域经济发展宏观体制大变革的十年。在此期间，县域经济的变化主要体现在以下方面。一是县级经济体制全面改革。党的十四大和十四届三中全会确立了社会主义市场经济体制变革的目标并进行了具体部署，相应的县域层面也经历了经济体制大变革。传统国有经济的布局大幅收缩，国有经济实现形式多样化，把建立现代企业制度作为改革目标。分税制改革后，财权上移伴随事权下移，县级政府行为目标和模式发生变化。银行体系和经营体制发生变革，各大商业银行和政策性银行的建立和完善改变了国有企业的投融资行为。二是多种所有制经济共同发展。1997年党的十五大明确提出，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国在社会主义初级阶段的一项基本经济制度，包括民营经济在内的多种所有制经济受到宪法和法律的保护，极大地促进了县域非公经济的发展。相较而言，县域国有企业改革大刀阔斧推进，艰难痛苦地实现改制。三是开启大规模城镇化进程。1997年东南亚金融危机的爆发给我国经济平稳增长带来较大冲击，在此背景下，我国确立房地产业为国民经济发展的支柱产业，县域经济发展进入工业化、城镇化“双轮驱动”时代。

(二)2002—2012：从“壮大县域经济”到“增强县域经济发展活力”

2002年，党的十六大报告明确提出“壮大县域经济”，标志着县域经济发展进入到新的历史时期。具体来看，该时期的县域经济发展可以划分为两个阶段，即“统筹城乡”阶段的县域经济发展、“城乡一体化”发展阶段的县域经济发展。

2002年11月，党的十六大报告从整个城乡二元经济社会结构变革的角度提出了“统筹城乡”理念，标志着城乡关系进入融合发展阶段。在党的十六大报告的“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”部分，首次提出“发展农产品加工业，壮大县域经济”。在城乡关系演变的历史节点提出“县域经济”概念，表明我们党已经认识到县域作为一个相对完整的区划，其自身经济的发展壮大对于整个农村经济的繁荣、对于加快城镇化进程具有重要意义。具体而言，党的十六大以后县域经济的变化主要体现在以下方面。一是陆续出台县域经济发展支持政策。党和国家对于县域经济定位不断提升。2003年3月，十届人大一次会议政府工作报告提出要“推动县域经济发展”。2003年10月，十六届三中全会提出要“大力发展县域经济”。2004年的中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》再次强调要“壮大县域经济”，并提出小城镇建设要同壮大县域经济、发展乡镇企业、推进农业产业化经营、移民搬迁结合起来。二是开展乡村大规模基础设施建设。2006年的中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出推进社会主义新农村建设，使县域特别是农村基础设施水平大幅提升。三是乡镇企业的衰落。乡镇企业曾经有过辉煌发展历程和历史贡献，但也存在经营体制不合理等多方面问题，伴随我国农村集体经营性建设用地政策的调整，乡镇企业大多转型为其他的企业组织形式，在经济总量贡献上变得较为有限。

党的十七大召开后的五年，国家推进“三农”工作的关键词是“城乡一体化”，围绕着增强县域经济发展活力，这期间县域经济发展又取得不少进展。一是农民收入增加。2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》在“形成农业增效、农民增收良性互动格局”部分，提出“要通过非农就业增收，提高乡镇企业、家庭工业和乡村旅游发展水平，增强县域经济发展活力，改善农民工进城就业和返乡创业环境”。在整个农民、农业增收的大格局中，强调县域经济发展活力增强的带动作用。二是推进县级政府权利关系调整。2009年的中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，在党的一号文件历史上首次以“县域经济”为题，将“增强县域经济发展活力”单独列为一部分内容。对于县域经济的部署，涉及调整政府间财政关系以保障县乡基本财力、推进省直管县(市)财政体制改革、赋予小城镇行政管理权限等上层建筑领域改革，体现了政府调整支付关系以适应县域经济发展现实需要，这是在应对国际金融危机大背景下政府的积极作为。三是提升县域经济的产业基础。2010年的中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，对县域经济发展的产业基础作出部署，提出产业和项目是城镇综合承载能力的基础，是城镇加快吸收农村人口的基础。

(三)2012年至今：县域经济进入高质量发展阶段

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，新发展理念成为经济社会发展领域全局的指导原则。这一时期的县域经济发展适应党和国家“三农”工作历史性转变的需要，全面完整准确贯彻新发展理念，推动县域经济高质量发展。一是夯实县域经济的产业基础。2015年中央一号文件《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，在“推进农村一二三产业融合发展”部分，提出要大力发展特色种养、农产品加工、农村服务业的同时，明确提出一乡(县)一业。二是大力发展特色县域经济。2016年中央一号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，在“推进农村劳动力转移就业创业和农民工市民化”部分，提出大力发展特色县域经济，强调县域经济必须有自己的特色，不应该千篇一律，各有各的特色是符合客观规律的。县域经济应该立足自身资源禀赋的实际发展出特色，是其不断发展壮大的根本。三是从城乡融合发展全局部署县域经济发展。2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，在“加快县域内城乡融合发展”部分，提出“壮大县域经济，承接适宜产业转移，培育支柱产业”。该文件从城乡融合发展的高度，认识到乡村振兴不能只是将视野局限于农业、农村和农民领域，应该从城乡大格局的整体高度去认识和部署，城乡融合发展最好的推进载体和切入点就是县域，县域经济对于城乡融合发展起着支撑作用。四是对全面推进乡村振兴阶段县域经济发展作出部署。2022年中央一号文件《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》没有明确使用县域经济这一概念，但42次出现“县”和“县域”的相关表述，将“县域发展”纳入乡村振兴重要内容。在“聚焦产业促进乡村发展”板块，用“(十七)大力发展县域富民产业”“(十八)加强县域商业体系建设”“(十九)促进农民就地就近就业创业”等三个部分对县域产业发展作出重要部署，延续了之前的政策方向，同时对县域产业发展作出系统和具体的规划，说明党已经形成县域产业发展的系统政策制度体系。

三、乡村振兴对县域经济提出高质量发展的新要求

当前，我国经济社会发展进入新发展阶段，乡村振兴也进入全面推进乡村振兴的新阶段，这是“三农”工作重心的历史性转移，必然具有新特点，对县域经济发展也提出了新要求。

(一)全面推进乡村振兴要求县域经济着力促进发展的均衡性

全面推进乡村振兴阶段的首要特点是全面，要同步推进乡村的产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。从全面的角度来看县域经济发展还存在不均衡不充分之处，需着力促进县域经济发展的均衡性。一是城乡经济发展的均衡性。县域经济与城市经济发展差距依然较大，县域经济内部县城和乡村之间差距依然较大，城乡居民之间的收入差距依然较大，而且各种生产要素在城乡之间配置不均衡，各种优质生产要素呈现从乡村和县域单向度流向城市的特点。二是县域之间经济发展的均衡性。当前，县与县之间的经济发展差距较大，在中国百强县的名单中，东部地区占到了90%；中西部总占比则不到10%，同时这些县往往是省会周边县市或资源大县。全国绝大多数的县经济规模小，整体实力较弱。三是县域物质文明与精神文明的均衡性。推进以人为核心的新型城镇化，要重视强化历史文化保护以塑造城市风貌。县域拥有众多历史文脉和文化资源，保护责任重大，但在经济发展过程中对县域历史风貌和文化空间的保护仍有待加强。四是县域经济发展与生态环境保护的均衡性。县域经济发展过程中的绿色发展问题较为突出，县域推动城镇化进程面临实现“双碳”目标的约束条件，以低要素成本价格和牺牲环境为代价的发展方式已不可持续。

(二)巩固脱贫攻坚成果要求县域经济重点关注特殊地区和群体

经过几十年特别是近些年的努力，我国如期完成了脱贫攻坚目标任务，亿万人民摆脱了绝对贫困状态，党的“三农”工作重心实现历史性转移。为防止发生规模性返贫，中央决定自脱贫之日起设立5年的过渡期，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，防止规模性返贫是当前县域经济要重点处理好的底线问题。贫困户在达到“一超过、两不愁、三保障”标准基础上如何实现可持续发展，贫困村在达到“一个确保、两个完善”的基础上如何实现可持续发展，贫困县在已达到“三率一度”基础上如何实现可持续发展，是新发展阶段县域经济均衡发展的重点和难点所在。一是对于脱贫户和边缘户的收入保障。相当一部分脱贫户在脱贫攻坚时期基本生活得到了保障，但是收入水平仍然较低，如何在乡村振兴发展新阶段实现收入水平的进一步提升面临诸多困难和挑战。还有一些收入和生活状况略高于贫困线的边缘户，抵御各种风险和意外的能力较低，防止其因意外状况致贫以及促进其收入不断增长都是困难所在。二是贫困村经济发展难题。在党员干部和社会各界的帮助下，不少脱贫村产业有了初步的发展，但是其产业的效益和韧性往往不高，对于地方政府以及帮扶干部的依赖性依然较强，脱离外界大力支持这些产业可能难以继续维持。三是贫困县的经济发展难题。不少贫困县在各种帮扶政策和项目的大力支持下，产业振兴取得不少成绩，但总体而言这些县域经济发展的内生性还较弱，特别是其经济效益难以支撑县域的人才、文化、生态和组织的全方位振兴，其可持续的高质量发展还需要有针对性的支持和帮扶政策。

(三)牢牢把握粮食安全主动权要求县域经济正确处理发展与安全的关系

随着我国进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，伴随的是人民群众对于农产品消费数量和质量需求的大幅提升。当前国际形势错综复杂，大国博弈日趋激烈，为应对各种可以预料以及难以预料的状况，粮食安全主动权必须牢牢地掌控在我们自己手中。县域经济发展过程中涉及经济结构调整、资源环境配置、体制机制变革等诸多领域和环节，在此过程中要守好国家粮食安全这一“国之大者”，统筹好发展和安全的关系。一是保障耕地数量和质量。虽然我国划定了十八亿亩耕地的红线，但出于对经济利益的追逐，县域内仍存在侵占耕地的行为。特别是由于农药化肥污染、水土流失等多种因素的影响，土壤质量也受到不同程度的威胁。二是实现农业科技自立自强。农业仍然是县域经济的基础和重要部门，其自立自强的发展需要各方面协同发力。如种子是农业现代化的基础，掌握粮食安全的主动权必然要求在全面振兴阶段解决种子自立自强问题。三是调动种粮农民积极性。农民是农业生产力和粮食安全的决定性因素，当前农业相对于其他国民经济部门仍然是低收入产业，农民仅靠种粮难以实现和其他群体共同富裕，这就要求在全面推进乡村振兴阶段调整农民种粮的物质利益关系，让农民种粮不吃亏，夯实保障国家粮食安全的最坚实基础。四是确保大宗农产品供给数量和质量。县域经济要从生产、物流、贸易等多个环节布局大宗农产品供给，提升供应链的韧性，确保在应对重大风险挑战时可替代、留有备手。

(四)农民在城乡间可进可退要求县域经济大力提升体量和承载力

全面推进乡村振兴必然伴随大量农民由农村转向城市完成市民化，以减轻农村的人地矛盾，从根本上改善乡村振兴的物质条件，但这个过程注定是一个长期、艰难的过程，也注定不会是一个一帆风顺的进程，难免会有各种各样的困难和挑战，这就要求县域经济在市场经济的汪洋大海中经得起各种惊涛骇浪。农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退，这就是中国城镇化道路的特色，也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势[8]。一是要不断做大县域经济的体量。当前，我国区域经济发展中大城市群的作用日益凸显，各经济主体出于自身经济利益的考量涌向各大城市群，大城市群的发展对县域经济表现出“虹吸效应”[9]。新发展阶段需在区域发展宏观战略上对县域经济更重视，给县域经济充足的支持。二是要着力扩大县域消费市场潜力。十九届五中全会提出要建立完整的国内消费市场，扩大内需成为经济社会发展的战略基点，农村有巨大空间，可以大有作为。几亿农民同步迈向全面现代化，能够释放出巨量的消费和投资需求，这既是提升县域经济体量和韧性的关键环节，也是国内大循环的题中应有之义，有助于全国统一大市场的形成。三是要不断增强县域经济的承载力。特别是对于进城农民，不应急于切断其返程返乡的退路，在农村土地承包经营权、宅基地使用权等方面探索更好的“带权进城”实现形式，让县域经济成为新发展阶段民族复兴的“蓄水池”和“压舱石”。

四、适应全面推进乡村振兴的县域经济高质量发展策略

(一)加强和改进党对县域经济发展的领导

县域经济发展涉及城乡、工农关系的重大调整，牵涉的领域和工作众多，需要发挥党总揽全局的作用。一是加强党对县域经济发展的顶层设计。对于县域经济的发展要做到系统和具体相统一，既要有系统完备的工作计划方案，又要有切实可行的举措，确保县域经济相关工作做到一盘棋，推动县域经济高质量发展。二是发挥党在乡村集体经济发展中的重要作用。乡村集体经济发展是县域经济发展的重要基础，在乡村集体经济发展过程中要注重党组织作用的发挥，决不能让农村集体经济成为空壳，特别是在新型农业农村经营组织构建过程中要不断探索党组织参与的各种形式。三是避免超越实际的规划。党组织领导作用的发挥要注意把握县域发展的客观规律，务必杜绝和避免超越实际的规划，不折腾。四是注重人民群众积极性和党的领导作用的有机统一。县域经济发展起决定性作用的还是农民以及各种类型的市场主体，党领导作用的发挥是为了更好培育相关主体，激发人民群众在县域经济发展中的积极性和主动性。

(二)以新发展理念引领县域经济高质量发展

当前我国经济社会进入新发展阶段，推动县域经济高质量发展必须完整准确全面贯彻新发展理念，不能割裂五大发展理念之间的关系，要同步推动县域经济的创新、协调、绿色、开放和共享发展。要切实发挥创新在县域经济发展中的第一动力作用，通过制度创新、技术创新等一系列创新激发县域经济发展的不竭动力。要切实协调城乡和工农关系，发挥彼此相互带动和引领作用，推动城乡一体化发展。要切实推动县域经济的绿色发展，将县域经济的发展壮大和转型升级放到实现“双碳”目标进程中，使县域经济发展与生态环境保护相统一。在推动县域经济高质量开放发展中，各县域要综合考虑城市群以及国内外形势变化的现实，在国家新发展格局的构建过程中找准自己的定位。推动县域经济高质量发展必须落实共享发展，县域经济发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享是根本原则和遵循，以人民为中心是县域经济发展的目的、动力和路径，决不能把经济发展这个手段当成目的。

(三)坚持因地制宜走符合地方实际的县域经济发展道路

我国有将近3,000个县城，不同地区的县域经济差别巨大，不可能也不应该有单一的产业发展模式。不同地区的县域经济发展一定要立足自身的资源禀赋、产业基础、历史文化以及发展机遇，走符合自身实际的县域经济发展道路。东部发达地区和大都市郊区县域政府的财政实力较强，而且有较为强大的科技实力支撑，同国内外经济交往频繁，其定位应该是打造具有国际竞争力的产业经济体系。东北地区肩负国家五大安全的重要政治责任，应紧紧围绕国防、粮食、生态、能源和产业安全需要布局和发展县域经济，在此过程中推动东北全面振兴全方位振兴。中部地区应抓住国内产业梯度转移的有利时机，改造提升自身县域经济，着力做好大宗农产品生产、产业聚集区等建设，推进合作经济组织与生产服务体系建设。西部地区可围绕具有西部特色的农、牧、药、旅游和特色工艺发展，不断延长产业链和价值链，推动县域经济发展壮大[10]。

(四)建立健全县域经济发展相关体制机制和政策制度

一是建立健全守好“两条底线”的政策制度。县域经济无论如何发展都不能触碰保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线，切实落实好党政同责，通过“长牙齿”的制度政策确保守好底线。二是建立和完善县域经济高质量发展强有力的考核制度。不少地方政府对于县域经济发展的考核实施了强有力的“赛马”模式，给予县级党和政府官员强有力的政治和经济激励，取得了不错的发展绩效。三是农村土地制度和农业经营制度的完善。县域经济的高质量发展离不开农村土地制度的创新，应积极推动制度和组织创新，维护好农民的切身权益，为进城农民留好退路，使得农民广泛参与到县域经济发展的进程中，促进县域经济发展与农民增收同步，发挥县域经济应对国民经济重大风险变化的“蓄水池”作用。

(五)促进县域经济发展过程中利益关系的均衡化

县域作为城乡融合发展的载体，其发展的最终目标是促进城乡、工农利益的均衡化。一是城乡居民收入的均衡化。这既是县域经济发展的经济目标，也是检验县域经济发展质量的尺度。二是城乡公共服务和基础设施的均衡化。这既是城乡间利益均衡的重要方面，也是检验农民是否同等参与现代化进程、同等享有现代化成果的尺度。三是不同层级城市间利益的均衡化。其重点是促进不同层级城市之间的协调发展，形成开放共享、有机衔接的城市化格局，城市群之间公共服务和优质资源的共享共用也是县域经济高质量发展的关键环节。四是政府公共财政资金配置的均衡化。不同群体基本公共服务和基础设施的享有主要是在政府主导下形成的，政府的财政资金也是其重要资金来源，考虑到当前县域层面社会事业发展相对滞后成为县域经济发展瓶颈的现实，政府财政资金应在一定程度上向县域倾斜，唯有如此，县域才有优质生产要素的集结，县域经济高质量发展的基础才会坚实。