地方党内法规：认知逻辑、制度结构与功能效用

郑娜娜

（中国人民大学 马克思主义学院，北京 100872）

2016年12月13日，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）从宏观架构上对党内法规制度体系进行了一纵一横两个“1+4”基本框架的阐释。其中，纵向的“1+4”基本框架构建了党内法规效力位阶上的金字塔，由省、自治区、直辖市党委及部分副省级城市、省会城市党委所制定的地方党内法规制度分别位于金字塔的第三层和第四层。党的十八大以来，党内法规制度建设取得丰硕成果，各省区市和中央部门普遍设立党内法规工作机构，市县两级党委均有专门机构或力量承担党内法规工作，工作机构逐步健全［1］。但当前学界对于地方党内法规的关注度明显不足。作为一个理论概念，“地方党内法规”仍需进一步明确基本内涵、厘清外延边界、探究其内部结构与功能，概括其理论意蕴和实践价值所在。只有回答清楚“地方党内法规制度是什么”这个理论研究的“元问题”，才能在实践中进一步助推地方党内法规制度的高质量发展。

一、地方党内法规的认知逻辑

核心概念是科学研究和理论创新的出发点，能够反映研究对象的基本内涵和本质特征。在当前学界的既有研究中，多数学者界定和辨析了“党内法规”的概念内涵与边界，但较少有学者关注“地方党内法规”概念的科学阐释。如何理解“地方党内法规”的内涵，既是高质量发展党内法规制度的理论前提，也是加强地方党组织建设的重要基础。

（一）地方党内法规的理论前提

在党的第一部党内法规《中国共产党纲领》（1）出台之前，从各地共产主义小组酝酿产生的党纲草案及由共产党上海发起组制定的《中国共产党宣言》（2）算起，地方性的党组织作为制规主体的实践活动已有百余年的探索历史。但是最早使用“地方党内法规”或“地方党内法规制度”概念的时间还是在党的十八大之后。考究目前已发布的党内重要文件发现，仅有《意见》以及2021年6月、7月中共中央办公厅法规局先后发布的《开辟新时代依规治党新境界——党的十八大以来党内法规制度建设成就综述》《中国共产党党内法规体系》三部文件，使用“地方党内法规”的提法。而具有党内“立法法”之称的《中国共产党党内法规制定条例（2019年修订版）》（以下简称《制定条例》（2019版））中明确规定党的中央组织就某些事项制定“中央党内法规”，但并未直接采用“地方党内法规”这一概念统称省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。在特定历史时期内，某一概念的生成、存在乃至演变，都具有深刻的现实意义和实践需求。从学术视角探究“何为地方党内法规制度”这个元问题，需要先明确这一概念为何还未被《制定条例》（2019版），甚至《党章》正式确认（3）。

1.在列宁关于政党制度建设的思想中，党内“唯一立法者”是党的代表大会，地方党组织不具备制规权

尽管马克思主义法学的基本观点认为，“法律”应当体现国家意志，非国家机构制定的行为规范不能称为“法律”。但这并不妨碍马克思主义经典作家在政党语境中使用“法律”的相关概念，以类比和显示党内规范所具有的较强约束力［2］。马克思和恩格斯首次将“法律”一词引入党内，列宁在其基础上进一步推动党内法规理论和实践的发展［3］。其中，关于“党的法律”的制定主体或者效力问题，列宁将党的代表大会视为“社会民主党的唯一立法者”。“因为它，而且只有它有权颁布人人必须遵守的准则，任何代表会议、任何局部协议都不能够规定这样的准则”［4］74-75。就列宁的界定而言，党的代表大会是“唯一立法者”，地方党组织并不具备制规权。列宁在作此论断时，社会民主党内正面临严重的党内危机，“几乎没有一个策略问题或组织问题不在各地派别之间引起极其尖锐的意见分歧”［4］75。在此时，列宁强调党代会立法的唯一性，实际上是在树立党内权威，号召尽快召开党的代表大会以解决党内危机。马克思主义政党制度建设经验并非教条，对这一经验的学习、采纳需要就当前的历史条件和政党发展需求而定。“唯一立法者”的提法显然并不适合当前中国共产党的发展需求。制度创新的意义正是在于解决实践提出的新问题。

2.地方党内法规制度建设还处于积极探索和逐步健全的发展阶段

一个概念的产生需要经过漫长的历史认知阶段。随着实践提出的新问题不断被解决，概念的内涵也将得到进一步丰富和发展。与“党内法规”这一概念相同，“地方党内法规”也是一个实践先行、内涵提炼在后的概念。在当前这个时期，有关地方党内法规的许多现实问题还有待解决。从法理上讲，政党属于政治性结社，强调全党的统一性、一致性、一体性。因此，地方党委都是中共中央的延伸和扩展［5］。为更好地贯彻落实中央党内法规和实现地方党委对本地区的领导职能，中共中央赋予了地方党委制规权。那么在实践过程中，省区市党委进行执行性立规的操作空间在哪里？自主性立规的权限究竟有多大？制定地方党内法规的主体范畴是否要下移至所有的副省级城市和省会城市？诸如此类的问题还需进一步探讨。建党百年的“七一讲话”中，习近平总书记明确指出中国共产党已经“形成比较完善的党内法规体系”［6］。由此，党内法规制度建设迈入高质量发展阶段［1］。这将有助于加快促进地方党内法规制度实践发展的进程，推动“地方党内法规”“地方党内法规制度”等概念内涵的完善。当然，实现“地方党内法规”这一概念内涵与外延的相对固化，还需经过历史与实践的进一步发展、检验。

3.地方党内法规中的“地方”二字易产生歧义。“中央”与“地方”既是一组历史概念，也构成一对政治范畴

中央党内法规的制定主体较为明确，即党的中央组织。但地方党内法规的制定主体并非党的地方组织。根据《党章》的规定，党的地方组织包括省、自治区、直辖市，设区的市和自治州，县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区等三级地方党的代表大会和它们所产生的常务委员会［7］。《制定条例》（2019版）规定，地方党内法规的制定主体包括省、自治区、直辖市党委［8］7。《意见》提出的赋予副省级城市和省会城市党委党内法规制定权［9］512。可见，党的地方组织的范畴明显要比地方党内法规的制定主体范畴更为宽泛。以“地方”二字直接命名或囊括省级党委和试点城市党委制定的党内法规，有失偏颇。但是在实践或研究过程中，“地方党内法规”早已成为实务界、学术界区别于中央党内法规、部委党内法规的一种约定俗成的通用表达话语。此外还有少数学者使用“地方性党内法规”的说法。从实用主义的角度来看，这一概念的生命力与其自身内涵的明确性在一定程度上构成了一对张力。

（二）地方党内法规的概念界定

不同认知能力、界定标准之下，学界对“地方党内法规”概念的理解具有差异性。有学者认为，“地方性党内法规是有党内法规制定权的各地方党委在全面贯彻落实中央党内法规的基础上，依据各地管党治党的现实需要以及授权制定的管党治党的规范”［10］。这一定义指出了地方党内法规的制定主体、调整范畴、立规目的等内容，基本概述了“地方党内法规”概念的内涵。也有学者从党内法规体系化建设的视角入手，认为地方党内法规制度建设是党内法规体系化建设的重要内容，地方党委作为立规主体，应在中央统一领导和坚持党内法规体系一体化的要求之下，制定“配套准则、条例”，根据地方实际情况，就其职权范围内的事项进行制度创新建设的活动［11］。这一视角既强调了地方党内法规的配套功能和创新作用，也突出了地方党内法规制度与党内法规体系两者之间要素与系统的关系。若以《制定条例》（2019版）第三条对“党内法规”的界定为依据，可推论出地方党内法规制度指的是“省、自治区、直辖市党委”所制定的能够体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度［8］3-4。但对照地方党内法规制度的实际运作过程，发现这样的阐释与地方党内法规的实质内涵并不完全一致。

从当前政策文件的相关规定、实践发展层面的要求来看，现有阐释已不足以支撑地方党内法规概念的本质内涵，还需囊括中央授权地方进行制度创新、制度探索方面的内容。党内法规制规主体的“增容性”也要求进一步明确地方党内法规的制定主体。基于上述分析以及党的重要文件中对“地方党内法规”的相关规定，可将其定义为：省、自治区、直辖市党委和中央授权的试点城市党委经过特定程序，为贯彻落实党中央意图、推动中央党内法规实施，更好领导当地经济社会发展和党的建设相关工作，以及探索基层党建、作风建设等工作的地方经验，而制定的在一定范围内具有规范性、约束力的规章制度的总和。

实际上，“地方党内法规”的内涵与外延正经历着一个不断丰富发展、不断走向规范化的过程。从三个版本的“党内法规制定条例”来看，省市区党委一直都是党内法规的“法定”制规主体，但是1990年的《暂行条例》并未对不同制规主体可制定的事项和权限进行区分，2012年的《制定条例》仅列举了应由中央党内法规制定的事项，2019年修订的《制定条例》才对包括省市区党委在内的三个层级的制规主体的权限进行界定。2016年，中央授权副省级城市和省会城市在基层党建和作风建设等方面进行探索，能够很好解决基层党建特殊性的问题以及实现与地方立法相衔接。但根据试点城市党内法规和规范性文件制定情况可以推定，仅有基层党建和作风建设两个方面的党内法规制定权限，在很大程度上并不能满足试点城市党委对于党内法规制定的需要［12］。从这一方面来说，党内法规制定权限的扩容，将会成为未来党内法规制度建设的一大发展趋势。不过需要明确，无论是增设地方党内法规的制定主体，还是拓展地方党内法规的调整内容，必须以党中央的集中统一领导为前提。制规主体向下扩容可能带来的一些问题需要被妥善解决。

（三）地方党内法规的基本特征

正确认知“地方党内法规”概念还需准确把握其基本特征。地方党内法规具有针对性、从属性、可操作性、补充性、灵活性、探索性等基本特征。这些特征都是地方党内法规有别于其他党内法规的重要方面，也是地方党内法规的功能、作用及价值的有力体现。

1.从属性与针对性

地方党内法规从属于中央党内法规，并针对中央党内法规的内容，结合地方实际制规立矩，贯彻执行。根据《制定条例》（2019版）第五条的规定，相较于准则作出的“基本规定”和条例进行的“全面规定”，地方党委所能制定的规定、办法、规则、细则这四类是对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具体规定。对于“具体规定”的理解，一方面，中央党内法规的适用范围是全党，因而其所发布的法规是宏观的、全面的、抽象的。地方党内法规的适用范围是某一地区党的内部，调整的范畴也是这一地区党内关系中存在的问题，是微观的、具体的。问题的具象化必然要求制度设计具有较强的针对性。另一方面，在遵循中央党内法规权威的要求之下，为更好领导本地区经济社会的发展和党的建设相关工作而进行的自主性立规，是以新形势下的实际问题为导向的立规活动。法规条款要与实践发展、现实需要高度契合，以实现地方党内法规与适用环境的“无缝对接”。法规适用范围的特定性及以问题为导向的制规路径，凸显了地方党内法规具有较强针对性这一特征。

2.可操作性与补充性

配套党内法规的制定是实现党内法规从抽象到具体、宏观到微观的细化过程，细化的目的正是为了在内容和程序上提高法规的可操作性，继而提升党内法规的执行力。然而观察地方党内法规文本发现，其中依旧存在大量原则性、倡导性、模糊性的规范与表述，因此，可操作性不仅是地方党内法规的基本特征之一，也是其应当注重和进一步完善的重要方面。具体来说，在内容上，地方党内法规应对中央党内法规中的抽象内容具体化，使其更容易被本地区党组织和全体党员理解，避免因不理解或理解错误而导致执行不力。由于配套立规的实践性目的及力戒形式主义、官僚主义的要求，指导思想、基本原则等应当由上位党内法规规定的内容不宜出现在配套党内法规中［13］。“除非必要情况，对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定”［8］8。程序方面，在严格履行《制定条例》（2019版）规定的立规程序的基础上，要根据地方实践情况，在配套法规中明确进行程序性规定，增强党内法规的可实施性，使其在执行过程中能够有规可循、有规可依。除配套性法规外，地方党内法规中的创制性法规，在一定程度上能够补充中央党内法规的空白，以增强党内法规整体功能，形成比较完善的党内法规制度体系。

3.灵活性和探索性

无论是自主立规还是配套立规，省市区等有权立规的地方党委都具有一定的自由裁量空间，即能够依据本地情况，作出更加符合实际需要的规定。在制规过程中，地方党内法规的灵活性体现在“省、自治区、直辖市党委可以根据职权和实际需要，编制本系统、本地区党内法规制定工作规划和计划”［8］9。也就是说，在遵循中央党内法规制定工作五年规划和年度计划的基础上，地方党内法规制度建设的统筹规划、工作部署由地方党委灵活制定。就法规的执行而言，地方党委在执行法规的过程中能够在一定程度上因地制宜、“量体裁衣”，灵活执行党内法规。但是这并不等于“打折扣”“搞变通”或者选择性执行，因为灵活执规的目的依旧是“落实制度治党、依规治党要求，加强本地区党内法规制度建设，严格落实党内法规执行责任制，确保党内法规制度落地见效”［14］。总体来说，地方党委自主立规的灵活性高于配套立规，原因在于配套立规需要紧跟其所配套的中央党内法规的步伐，受到其所配套的中央党内法规的严格限制和约束。

二、地方党内法规的制度结构

作为一个有机统一的系统，党内法规在《意见》出台后，其内部结构和组合方式走向清晰。地方党内法规制度作为其中一个子系统，同样由各个要素按照一定的逻辑构成，明确其内部的排列组合方式，并区分不同要素之间的边界，这有助于构建更加科学合理的地方党内法规制度体系，进而促进党内法规制度体系这个更大系统的高质量发展。

（一）地方党内法规的内部制度结构

地方党内法规制度的整体架构与省区市党委的制规权限密切相关。按照《制定条例》（2019版）的规定，省区市党委制定党内法规的权限和内容应包含两个方面：一是“为贯彻执行中央党内法规作出配套规定”，二是“履行党章和中央党内法规规定的领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责”。因此，从中央党内法规与地方党内法规关系的角度来看，地方党内法规可分为两大类：一是落实上位党内法规和规范性文件的执行性法规，二是先行先试、积极探索的创制性法规。

1.执行性法规

完善的党内法规制度体系应包括党章这一根本性法规、准则条例等基础性主干党内法规以及规定、办法、规则、细则等配套性党内法规，配套性法规是保障根本性法规和基础性主干法规有效落实的关键。地方党委既是立规主体，更是执规主体。为推动党中央决策部署在本地区落实落地，保证上位党内法规和规范性文件在地方的执行不打折扣，地方党委应当结合党情、省情，配套制定执行性法规制度。

从目前搜集到的地方党内法规数据来看，执行性法规占比九成以上，这与地方党内法规的功能与属性相匹配。其一，制度的生命力在于执行，地方党内法规建设的目的即在于贯彻落实中央党内法规及部委党内法规，真正让铁规发力，让禁规生威。除了地方党内法规之外，地方党委还通过发布规范性文件的形式，学习宣传和贯彻落实上位党内法规。其二，政党建设与政党治理的一体性要求，需要地方党组织时刻与党中央保持高度一致。地方党内法规制度建设作为管党治党的理论依据和实践保障，必然要以中央党内法规为基础，制定与之相配套的地方性法规制度，将中央依规治党的精神贯彻到地方党的领导和党的建设实践活动中。当然，为结合地方实际，地方党委制定配套党内法规时具有裁量空间，但有一定限度的，意在防止“上有政策，下有对策”。以此来看，执行性法规制度充分体现了中国共产党旗帜鲜明讲政治的特征。

配套的目的在于有力执行。这也就对地方党内法规提出了具体要求和建设目标。一方面，必须以党章和上位党内法规为依据，从属于上位党内法规，不得与之相抵触。另一方面，必须具备针对性、可操作性等特征，能够对上位党内法规中的程序性、实施性、保障性规定加以细化，但不能“重复性立规”或“层层加码”“层层削减”。

《制定条例》（2019版）对“何种情况下需要配套立规”的问题也作出了重要规定。“上位党内法规明确要求制定配套党内法规的，应当及时制定；没有要求的，一般不再制定”［8］8。习近平总书记在《中国共产党党内法规监督条例》的说明中指出：“条例没有对中央部委和地方党委制定实施细则作出授权规定，体现全党必须一体执行，防止搞变通、打折扣”［15］。这一论断体现了党维护中央文件权威性、严肃性、一体性的要求。

2.创制性法规

在遵守党章及上位党内法规相关规定的基础上，地方党委具有一定程度的自主立规或创制立规的权限。地方党委在贯彻落实中央决策部署、推动党的奋斗目标实现上居于关键位置、负有重大责任，“在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，按照协调推进‘四个全面’战略布局，对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实行全面领导，对本地区党的建设全面负责”［16］。因而，省区市党委所具有的创制立规权限，其一，为了坚持从实际出发，结合地方特殊性对中央党内法规作出补充规定，制定一批暂不适合由中央制定的法规；其二，创造性开展工作，积极探索制定具有普遍适用性的法规，以更好地促进和加强地方党的领导和党的建设。自主性法规充分体现了地方党内法规的补充性、探索性特征。

创制性法规在整个地方党内法规中的占比较小。逻辑上，党内法规制度体系是一个自上而下的一体式制度系统，系统中各个要素的排列组合既是一个层次分明的静态整体，也是一个具有一定开放度的动态机制。系统的整体性、层次性要求党内法规的各部分之间目标一致、良性互动，地方党内法规要严格贯彻执行上位党内法规。系统的开放性又允许地方党内法规具有一定的自主空间，但这个空间是有限的、一定程度和一定范围的，这一要求在法规的数量上反映明显。

实际上，所谓的自主性法规也就是先行先试的探索性法规。在改革开放进程中，国家试错策略始终是我国全面深化改革的基本路径和宝贵的实践经验［17］。邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中指出：“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”［18］也就是采取试点的方式，在不断尝试、不断突破、不断完善的过程中提升为全国性的经验。地方试错不仅是国家推进法治中国建设的基本策略，而且也是党建构党内法规制度体系的基本思路。《制定条例》（2019版）中规定，在中央直接制定党内法规条件不成熟的情况下，党中央授予省市区党委制定权，待各方面条件成熟时再制定中央党内法规［8］7。在《意见》出台后，先行先试的主体范畴下移，党中央授权试点的七个副省级城市和省会城市成为“试错”的先锋军。“试错”的范畴为基层党建和作风建设等方面，这反映出了当前基层党建和作风建设的问题较为突出，这两方面的法规制度亟待完善，而且也体现了中央授权地方“试错”实践创新的谨慎性与渐进性。

（二）地方党内法规与地方党内规范性文件的制度边界

长期以来，党内法规和党内规范性文件在各个历史时期的党的领导和党的建设实践中，都发挥着重要作用，两者共同构成了党内法规制度。虽然党内法规与党内规范性文件属于不同性质的文件，但是两者在外在形态和内在理念上具有高度相似性，甚至有重合之处。不少学者已对党内法规和党内规范性文件之间的区别作出说明，他们主要从制定主体、制定程序、效力位阶、表现形式等方面进行了对比分析（4）。由于目前地方党内法规在内容和形式上的规范性存在一定的欠缺，因此辨别某一法规文本属于地方党内法规，还是属于地方党内规范性文件具有一定的难度，尤其是判断在《制定条例》（2019版）出台之前制定的地方党内法规和地方党内规范性文件。因此有必要对如何厘清两者的差别作出说明。

第一步，“观形”。即查看法规文件名和法规表述形式（体例）。一般情况下，法规文件名称中包含有两个可作判断的信息。一是发布主体或制定主体。按照《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）以及各省市区制定的与之相配套的法规［19-22］，地方党内规范性文件的制定主体包括省（直辖市、自治区）、市、县（市、区）和乡（镇）的纪委、党委各部门。省区市党委既是制定党内法规的主体，也是制定党内规范性文件的主体。二是文件名称。党内规范性文件的名称较为多样，包括但不限于决议、决定、意见、通知。需要指出的是，省级党委制定的党内规范性文件应避开使用规定、办法、规则、细则这四类法规名称，其他没有党内法规制定权的制定主体则不受名称上的限制［23］。这样的规定可有效避免省区市党委制定的党内法规与党内规范性文件交叉重合的现象。但在实际中，还是存在一部分省区市党委制定的党内规范性文件使用了规定、办法、规则、细则四类名称，这无疑增加了辨识地方党内法规与党内规范性文件的难度。

关于法规的表述形式，按照《制定条例》（2019版）的规定，党内法规应当使用条款形式表述，即所谓的“法规体”，党内规范性文件一般以“段落式”为表达方式。但实际存在的党内法规表述形式有三种，大多数文本使用条款形式，少数文本同时使用条款与段落两种表述形式，少部分文本使用段落形式［24］。因此，在某些情况下，从法规文本的表述形式并不能准确判断出它的归属。

第二步，“辨质”。当从外形上无法辨别二者的归属时，便需要从内在差异入手加以断定，即对照法规文本的属性特质和调整范围等。

其一，两者的属性特质既有相同之处，又存在明显区别。党的十九大指出，旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义执政党的根本要求。“党”字点出了两者都必然具有的鲜明政治属性。党内法规是根本性的全面从严治党的制度保障。“不具有党内法规制定权的党组织制定的规范党组织工作、活动和党员行为的规范性文件，是党内法规制度体系的重要补充”［9］512。但同样是党提出的规约自身建设的制度要求，就最为根本的属性特征来说，两者的表征是不同的。法律属性是党内法规的内在规定性。作为调整党内关系的规章制度，名称中使用“法”字，强调的是其所具有的规约性功能和权威性地位，以及党运用法治思维和法治方式管党治党的意图。较为规范的党内法规逻辑结构一般由行为模式和法规后果二部分构成，体现出严密的法的特质。党的十八届四中全会后，党内法规成为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，彰显了党内法规的权威性、严肃性与规范性特征。政策属性是党内规范性文件的首要属性。从党内规范性文件的逻辑结构来看，法的逻辑结构表现不明显，“政策文件式”的逻辑结构较为突出。规范性文件着重阐述特定政治活动的重要意义、指导思想、原则，分析形势并部署工作、提出举措，力图通过政治号召、政治指令等统一思想和行动，完成相应的政治任务。并且，政策性内含于党的各项决策和主张之中，党内规范性文件的制定主体也就是党的政策的实施主体，党内规范性文件也就是党的政策的重要载体形式。

其二，两者的调整范围存在较大差别。党内法规的调整范围严格限定在党务活动，而规范性文件，特别是党政联合制定的规范性文件，往往随“政”延伸至党外事项［24］。也就是说，党内法规主要涉及党务，是一种党内治理活动，而党内规范性文件虽是党的政策的载体，但其调整内容不仅涉及党务，还涉及国家事务、社会事务，体现了党内规范性文件较党内法规所具有的更加宽泛的外部效应。党内法规制度体系在横向上由党章和党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度构成。按照《意见》的论述，每一制度板块都针对党内特定事项做出规定。党内规范性文件的调整范围则十分宽泛。《备案审查规定》指出，所谓的党内规范性文件，指党组织在履职过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件［8］17-18，这表明党组织为发挥应有作用而制定的制度性文本都属于规范性文件的范畴，那么从党的全面领导的要求出发，各级党组织所制定的规范性文件的调整范围就不应局限于党内，还应包括贯彻落实国家政策、法律法规等方面的事项。因此，文件的调整范围能够有效辨别文件类属。

此外，在判定地方党内法规和地方党内规范性文件的效力位阶时需要明确，虽然总体上党内法规的效力级别高于党内规范性文件，但是，由制定主体的级别所决定，上级党组织所制定的规范性文件的效力，高于下级党组织制定的党内法规。

三、地方党内法规的功能效用

完善的党内法规制度对于规范党的各级各类组织的产生和职责、加强和改进党对各方面工作的领导、加强党的自身建设、深化党的建设制度改革、规范党组织的工作和活动以及党员的行为等具体方面有着重要的作用。地方党内法规制度属于党内法规体系中的重要组成部分，党内法规制度所具有的共性功能同样也体现在地方党内法规制度之中。与此同时，地方党内法规制度也具有其自身鲜明的功能定位。明确地方党内法规制度在不同理解维度上的功用，对于深化党内法规体系发展具有重要的理论和实践意义。

（一）结构性功能：形成体系化制度，发挥制度整体效应

改革开放之前的党内法规制度建设虽受重视，但其体系化的特征及需求并不明显。原因在于，早期党内法规的数量较少，时间跨度较短；基本上是以实际问题和实践需求为导向的制规活动；不同党内法规之间的协调问题不突出。党的十八大以来，“坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”［25］成为中国特色社会主义制度建设的总目标。在建设过程中，党内法规的制定力度加大，制定主体出现常态化主体和非常态主体之分，党内法规体系化要求日益突出。那么，纵向上如何实现不同位阶法规之间的衔接问题，横向上如何达成不同板块法规之间的协调问题，这些在实践中亟待解答的问题，进一步提出了党内法规制度建设向体系化方向发展这一重大课题。地方党内法规建设是全方位推进党内法规制度体系高质量发展的重要一环。截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规共3 615部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3 241部，约占党内法规总数的90%。党的十八大以来，党内法规体系进入加速形成的阶段，为补足制度缺项短板，省、自治区、直辖市党委立足本地区实际，出台了2 184部地方党内法规，占现行有效地方党内法规总数的67%［26］。从这一数据可以看出，地方党内法规制度数量庞大，占比高，并且自党的十八大以来，地方党内法规在完善党内法规体系、查漏补缺方面的贡献十分突出。可以说，地方党内法规制度建设对形成完善的党内法规体系至关重要。

地方党内法规制度作为一项重要的党的制度，不仅处于党内法规体系之中，而且也位于中国特色社会主义法治体系、中国特色社会主义制度体系，甚至是国家治理体系之中。习近平总书记指出：“中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障”［27］。党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”列入到了作为全面推进依法治国总抓手的中国特色社会主义法治体系之中。党的十九届四中全会又提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大战略任务，“中国特色社会主义制度体系”的有机组成部分逐渐清晰。其中，“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”便是其具体构成要件之一。至此，完善的党内法规体系成为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，而中国特色社会主义法治体系又是中国特色社会主义制度体系的具体内容之一。总之，地方党内法规制度的完善与高质量发展，不仅是完善党内法规体系的制度供给，而且从外部结构来看，也是坚持和完善中国特色社会主义法治体系、建构科学完备的中国特色社会主义制度体系以及提高国家治理体系和治理能力水平的题中之义。

（二）规范性功能：推进全面从严治党纵深发展，落实依规治党要求

在“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”的基本逻辑中，“从严治党”与“制度治党”、“制度治党”与“依规治党”之间有着内在关联性。党内法规作为制度治党的重要抓手，以其所具有的政治属性、组织属性和管治属性成为全面从严治党实践的重要制度基础。全面从严治党永远在路上，党内法规制度建设也永远在路上。可以说，全面从严治党推进到哪一步，党内法规制度建设就要跟进到哪一步。落实全面从严治党的战略目标是一个由上到下、由表及里，从党的中央组织到党的地方组织，再到党的基层组织这样一个层层递进的过程。党内法规制度体系纵向结构的完备，能够契合党组织纵向划分的逻辑架构。同时，由于党的地方组织和基层组织数量庞大，要想立体式、全方位推进全面从严治党战略目标，将其层层向下落实到基层，就需要切实发挥地方党内法规制度的规范性功能。

规范性是制度固有的基本属性。地方党内法规作为一项党的制度，天然地具有规范性功能。从调整范围来看，地方党内法规制度发挥作用的范围为某一地区党组织的内部。其主要调整和规范的是地方党组织内部的关系、地方党组织内部的生活，是地方党组织内部党员的行为遵循和导向。得益于其所特有的对党内法规制度的细化、补充和先行先试，以及灵活性、针对性等特征，地方党内法规制度的规范内容也具有因地制宜的地方特点，以便于制度落地、规范到位。这对于有效推进全面从严治党来说同样是十分有益的。

（三）治理性功能：增强地方治理的法治化，提高地方治理效能

地方党内法规制度是地方党委进行地方治理的重要工具。新时代以来，地方治理的法治化建设成为全面依法治国和实现国家治理现代化的基本要求和重要内容。2014年，党的十八届四中全会提出了“推进基层治理法治化”的建设要求，以及“重心下移，力量下沉”，推进全面依法治国、全面从严治党贯彻落实的建设思维。地方治理法治化建设的内容，既包括以地方法律制度为依据的地方法治实践，也包括以地方党内法规制度为基本要素的依规治党实践。其中，地方党内法规建设实践，就是运用法治思维和法治方式加强地方党组织的领导和党的建设，也就是在地方层面上将依法治国与依规治党精神有机统一运用于地方党建工作，强化地方党委在管党治党中的主体责任、进一步加强和改进地方党委工作、提升其执政能力和领导水平。2018年召开的党的十九届三中全会明确提出：“赋予省级及以下机构更多自主权。增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方”［28］。此次对地方机构职能的调整，能够完善其职能配置，在一定程度上增强地方治理的能力和水平，同时也是对地方治理能力提出的更高要求。

加强地方治理的法治化建设，可以说是增强地方治理能力、提高地方治理效能的根本性路径。《制定条例》（2019版）中专门规定省市区党委在履行“领导本地区经济社会发展”这一职能时可制定地方党内法规。此条采用列举式的规定在一定程度上是对党和国家机构改革内容的匹配性反映。实际上也在说明地方党委作为切实履行依法治国方略，实现地方治理法治化的重要组织者、推动者和实践者，其职能的履行有赖于党内法规制度的保障。地方党内法规，尤其是涉及党的领导、党的执政内容的规定，是地方党委切实承担其治理职责的重要制度基础。党的十八大以来，有的地方紧紧围绕经济社会发展稳定大局，以贯彻落实党内法规制度为抓手，促脱贫攻坚、乡村振兴和民营企业发展，带动了工作效能提升，推动了经济社会发展［1］。这充分说明了党内法规在地方治理中的价值和功用。2020年3月，为健全全面从严治党的责任制度，中共中央办公厅印发《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，明确地方党委具有的责任内容之一是“落实制度治党、依规治党要求，加强本地区党内法规制度建设，严格落实党内法规执行责任制，确保党内法规制度落地见效”［29］。那么，如何检验地方党委对于本地区党内法规制度建设和实施活动的成效？或者从什么样的视角出发观察地方党委贯彻执行制度治党、依规治党这一要求？地方党委的治理能力和治理效能是非常合适的检验标准。

注释：

（1）关于哪一部党的文件是第一部党内法规，学界存在不同意见。有学者认为，第一部党内法规应当是第一部党章，也就是中共二大上通过的《中国共产党章程》；另一部分学者认为第一部党章是中共一大上通过的《中国共产党纲领》。原因在于，这部《纲领》中的条款包含有接收新党员的条件及手续、党的组织架构等一些党章中应当包含的内容。本文也认为，不能单从名称断定一部文件是否属于党内法规，而应当注重从文件内容进行判断。

（2）共产党上海发起组制定的《中国共产党宣言》于1920年11月发布，半公开性质，以供吸纳党员，有着临时党纲的性质。

（3）1990年出台的《中国共产党党内法规暂行条例》以及1992年修订版《中国共产党章程》正式确定了“党内法规”概念存在的合法性。

（4）参见《中国共产党河北省委员会党内法规和规范性文件备案细则》《广西壮族自治区党内法规性文件制定办法》《湖南省党内规范性文件备案规定》等。