健全我国食品监管体制机制研究

2022-11-25徐默达

食品安全导刊 2022年7期

王尊，徐默达

（1.郑州财经学院，河南郑州 450000；2.河南省医疗器械检验所，河南郑州 450000）

食品是人类生存发展不可缺失的消费品，关系到国家安全、社会稳定、消费者的身体健康[1]。世界各国根据不同的国情，建立了全面的食品监督管理体系和法律法规，对食品的研究开发、市场流通、生产销售等阶段进行严格管控，避免食品领域中的违规违法行为、降低安全风险事件发生率，在最大程度上保障消费者的权益。

随着我国经济水平的飞速发展以及公众权利意识的不断增强，人们对食品安全的关注度空前提高，不仅要求营养全面、更加注重健康安全[2]。经济的发展也伴随着食品安全问题的发生。近年来，瘦肉精、问题奶粉、地沟油等恶性事件层出不穷，形成了不良的社会舆论，带来了较大的社会影响。食品安全和监管问题关系到千家万户，关系到广大消费者的身体健康，关系到整个社会的和谐稳定，有着不可或缺的重要意义。

本文通过文献研究，梳理我国食品监管体制的发展历程，系统分析我国食品监管体制中存在的问题及缺陷，提出健全我国食品监管体制机制的创新性思考和实践性建议。

1 我国食品监管体系的发展历程

我国食品安全监管体制的发展经历了初步探索、政府外部管控、科学监管和现代化治理阶段[3]。由于食品生产经营、餐饮服务行业门槛较低，我国食品行业高速发展，食品卫生监管方面却存在大量空白。经过不断探索研究，1979年我国颁布《食品卫生管理条例》，初步规范了对食品卫生的管理和服务行为。但由于监管主体对象不明晰、管理滞后，随着食品产业规模扩张、产销行为的日益复杂，这一时期在食品领域出现了多起因市场不良竞争引发的恶性事件，引爆社会舆论，迅速催生食品安全政策法律法规、监管体制机制的调整和改变。

2001年，我国正式成立了国家质量监督检验检疫总局，标志着我国食品监管工作跨入崭新的历史阶段。2004年国务院印发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，用分段式监管模式，明确各部门的具体职能。然而，分段监管存在职责交叉和多头执法等弊端，削弱了执法部门权威性，部门腐败问题也逐渐显露。2007年在全国加强食品整治和监管工作会议上，首次提出了科学监管理念。2008年国务院大部制机构改革，将国家食药监和卫生部门的职能进行对调。2009我国颁发《中华人民共和国食品安全法》，成立了国务院食安委，我国的食品监督管理体系逐步迈向现代化、市场化，监管政策手段紧跟产业发展趋势和适应社会实际需求[4]。

2012年以后，我国进入国家治理现代化新时期，在此背景下，中国食品安全监管也进入崭新阶段。2015年修订通过了《中华人民共和国食品安全法》，明确食品安全工作方针，提出预防为主、进行风险管理，提倡社会共治，建立了科学的监督管理制度，确立了社会监督手段的重要作用。这一阶段，我国的食品监管法律框架、行政框架基本建立，形成了有序、统一的监管体制机制。

随着改革的不断深入，“十二五”以来，我国食品信息化监督模式逐步发展，在“十三五”时期对信息化建设提出了更高的要求。通过新一代信息技术、智能手段对食品监管需求作出反应，推进监管体系各环节的协调运作，合理分配监管资源，根据智能分析结果提供决策和服务，实现食品智慧监管。

2 我国食品监管体制存在的问题

虽然我国食品监管体制在历史发展进程中不断得到补充、完善，在2013年完成监管机构改革后，监管职能和水平得以优化和提升，但食品安全事件仍时有发生，问题凸显。

2.1 安全准入门槛低，监管力量薄弱

在我国，食品行业发展水平较低，大部分食品加工企业经营方式落后，规模较小、呈现高度分散化，缺乏必要的安全意识。食品质量安全准入管制力量相对薄弱，准入门槛低、与之配套的监管信息平台建设缓慢，各种制度形同虚设。政府监管部门对生产经营者资格审查宽松，假冒伪劣产品层出不穷，扰乱市场经济秩序。

2.2 缺失完善的监管机制

我国是食品消费生产大国，在面对食品安全公共事件的处理上，凸显出相应的管理部门欠缺必要的事故预防、预警、应急处置机制[5]。各部门在监管过程中出现职能交叉、多头管理的现象，同时还存在各部门无法监管的“真空”地带；监管部门各自独立管辖，协调性较差，责任互推的现象时有发生。

我国现行食品监管法律法规没有将日常监管工作落到实处，与食品安全标准配套的法律法规尚未出台，监管标准和内容不具体，监管主体不明确等问题依然存在。目前我国现有的食品标准种类繁多，存在交叉、重复的现象，改善食品安全形势任重道远。

2.3 食品监管体制缺乏外部支持

我国食品监管的外部支持体系匮乏，现存监管模式并不适应我国种类繁多的食品检测体系，完善和充实监管体制机制还要依靠社会资源和其他组织的积极配合。

3 健全我国食品监管体制的思考和建议

完善我国食品安全监督管理体制机制的关键是加强食品监督管理体系建设和提升监管治理能力的现代化。

3.1 完善法律法规体系建设

健全食品安全法律体系是政府职能部门进行执法和监管的坚实基础。需要强化与食品体制改革相配套的法律支撑，建立统一的市场监管法律制度，推进资源、职能整合，使相关法律制度规定能够确保对违法行为实施公正、严格的查处。需要建立具备专业知识技能的队伍，加强标准制定的基础性与科学性的研究，对国际先进标准进行跟踪和转化，尽可能地制定品种、门类齐全的食品安全标准体系和食品安全评价机制，满足我国食品安全生产和安全监管的现实需求[6]。

3.2 完善食品安全评估体系

食品安全风险监测是食品安全监管中不可或缺的一环，是政府监管的重要手段。对食品在流通中可能存在的潜在风险进行预警预报，为风险的处罚提供依据，旨在引导和督促企业强化自身监督，从源头上进行风险防范[7]。我国食品安全风险监测预警机制建设起步较晚，应急处理及风险评估管理严重滞后，经验不足。①应完善食品安全检测体系搭建，整合农业、卫生、质检、检疫等部门资源，形成强有力的独立监测系统。②加快推进食品安全风险评估机制，从源头监控食品加工生产及流通销售过程，建设具备前瞻性的食品安全评价体系，为食品安全标准的建立提供科学依据，对可能出现的安全事故进行预警处理和纠正，最大程度地规避风险。

3.3 完善食品可追溯体系建设

可追溯系统可用来描述食品的溯源性，通过标识来记录或跟踪食品实体的历史、用途及位置，追踪食品在生产及消费过程中可能存在的质量安全问题[8]。

随着我国社会经济的发展，食品加工过程更加专业化、细化，任一环节的疏漏都可能导致安全问题的爆发。完善的食品可追溯制度在世界各国的食品安全监管过程中发挥着重要作用，一旦发生食品安全事故，溯源系统可帮助快速查清事故发生的原因，明确事故责任，减少消费者的损失。因此，建立完备的食品可追溯体系至关重要。食品安全可追溯系统涉及复杂的参与要素，遍布生产销售的各个环节，是动态的、非线性变化的系统，它的有效运行能够确定追溯对象的动态变化的历程，尽可能地做到早发现、早预防、早整治及早解决，把突发的、潜在的风险值降到最小，降低食品安全事件发生概率，提升我国食品安全监管的效率。

3.4 完善食品安全网络体系建设

随着我国信息技术的飞速发展，大数据时代背景下，政府工作和现实生活都离不开网络。在网络时代，消费者行使监督管理权的渠道也大大拓宽。政府应提高行政效率，主动适应并充分利用网络信息技术，优化网络监管渠道，推动建立以信息归纳、资源共享为基础、信息公示为手段及信用监管为核心的监管机制，实现资源共享和互联互通，提升监管效率[9]。同时，应畅通网络监督平台，保障公众反馈的信息能够在第一时间得到处理和记录，培养公众行使监督权，主动参与共治。正确发挥媒体作用，强化消费者对食品安全监督的安全教育认知，提高识别与防范意识，具有重要意义。

3.5 优化食品监管执法环境

食品监管体制改革是国家为保障消费者的利益所作出的重大决策，能否通过改革处理好政府与市场、政府与消费者之间的关系非常重要。①在政府层面，要转变监管理念，优化行政许可事项，将监管职能发生交叉重叠的部分进行整合。②创新监管机制，提升综合力量实施监管，如科学划分工商管理部门、质量技术监督部门、食品监管部门的职责，合理分配行政机关与基层的权力责任与职能清单，减轻基层监管执法压力。同时，要逐步建立科学专业的监管机构，推进食品领域科学研究组织的成立，补充和完善监管机制的缺项，形成大方向综合管理、小方向专业管理的监管格局。③完善执法体系，优化执法队伍，在综合执法中突出专业执法优势，树立执法队伍的专业性、权威性。

3.6 联合社会力量协同监管

食品安全监管不能仅依靠政府部门，也需要消费者、新闻媒体、生产经营企业和中介组织等利益群体的广泛参与共治。社会力量的参与可以弥补政府监管、行业自律存在的问题和不足，促进政府职能改进，有利监管体系的良性发展，维护消费者的健康和权益。例如，德国建立了严格的企业准入诚信标准，要求食品企业在生产过程完成自我监测，通过企业自身、专业检测机构和政府监察三方合力约束企业行为。美国、日本政府鼓励并保护公民参与食品监管全过程，通过消费者保护组织敦促政府落实监管；通过食品安全委员会吸纳公众意见，根据消费者反馈更改和修订相关政策法规；通过食品行业协会发挥沟通交流、协调处理问题的主要职能，及时应对突发事件，消除不良影响，起到积极作用[10]。