高新技术企业财政补贴的机理反思与制度完善

丁国峰，王港君

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

一、问题的提出

当前，全球正在进行新一轮的产业和技术革命，国际形势严峻复杂，技术创新力在很大程度上决定了国家核心竞争力，高新技术的发展与掌控是经济发展的制高点。改革开放以来，我国十分重视技术创新领域的发展，不断深化科学技术体制改革，全面推进国家创新体系建设。党的十八大明确提出了创新驱动战略，党的十九大报告中也多次提及“创新”，创新对于实现经济高质量发展，建设现代产业体系具有不可或缺的作用。

我国研究与试验发展(R&D)经费连续五年保持两位数增长[1]，成为世界第二大R&D经费投入体，与美国的差距在不断缩小。随着经费投入规模的增大，我国科技创新水平也迅速发展，并取得巨大进步。

然而，在我国科技创新水平不断提高的同时，科技创新体制也存在着一些不容忽视的问题，对高新技术企业不合理的财政补贴导致市场机制无法正常发挥作用，无法使资源配置达到最优状态。2018年中兴通讯缺芯之痛，给我们敲响了警钟，我国信息产业的关键技术还未实现完全自主。不止于此，我国工业机器人、医疗装备等领域的部分核心技术也被发达国家控制。整体而言，我国的科技创新水平与发达国家相比还存在一定的差距，大而不强、快而不优的局面仍未从根本上改变，核心技术受制于人的窘境仍未破除[2]。创新投入与产出的矛盾对我国科技创新体制的优化提出了进一步的挑战。

二、我国高新技术企业财政补贴的理论依据

1.高新技术企业财政补贴的合理性依据：公共产品理论

关于高新技术企业产品是否属于公共产品的界定，需要从效用的不可分割性、受益的非排他性和消费的非竞争性三个方面进行分析与判断。首先，高新技术产品不具有可分割性，其不能被分割成多个可以买卖的单位。其次，高新技术产品一经开发和投产，不仅大多数人对其进行消费，且任何人对其的消费不能排除他人也对其进行消费。虽然高新技术在产出前期一般会受到知识产权的保护，但其被限定在一定时间和空间范围内，不能从根本上消除高新技术的非排他性。最后，高新技术产品的边际生产成本为零，消费者的增加并不会提升同一水平高新技术的供给成本增加。然而，高新技术产品的边际拥挤成本不为零，消费者将高新技术产品应用在市场生产中，当消费者数量超过一定限额时，可能会影响到享用该公共产品的质量。总而言之，高新技术产品属于准公共产品，部分高新技术产品存在供给失衡的问题。其供应需要政府进行干预，这是政府对高新技术企业进行补贴的逻辑起点。对高新技术产品这一准公共产品的供应，政府和私人之间的数量均衡状态，应依据效率和平等的目标加以权衡选择[3]。

2.高新技术企业财政补贴的正当性依据：市场失灵理论

高新技术具有外部性，其成果的产出会对产业结构的升级产生十分积极的作用，而未投入精力进行研究与开发的企业也可以通过低成本的投入消费某些高新技术产品，产生“搭便车”效应。高新技术的研发往往会耗费大量的人力、物力和时间成本，同时其具有研究成果的不确定性特点，这些因素往往会导致一般企业不能或不敢涉足高新技术的研发领域，从而出现一定的市场失灵现象，因此政府必须通过补贴等方式适当介入以激发市场主体的研究热情。当然，高新技术只是一个笼统的概念，不同水平的高新技术产品其投入成本及外部性效应存在不同，因而市场失灵的程度也有所差异。若某领域高新技术产品投入成本不高，市场竞争激烈，则财政补贴不能越位，应当由市场决定资源配置。在对高新技术企业进行补贴时，不能仅以某一领域的高新技术产品产出效率为考量标准，更不能以牺牲市场公平竞争秩序为代价。政府在对高新技术企业进行补贴时应当视高新技术产品的具体情况，在尊重市场规律的前提下决定是否介入以及介入的程度，以促进资源的合理配置。

三、我国高新技术企业财政补贴存在的制度难题

1.补贴对象与补贴标准问题

市场失灵理论是确定补贴对象和补贴标准的重要前提，只有在市场失灵的领域，政府补贴才应当适用，通过发挥其引导作用，从而达到技术升级，社会公益最大化的目的。第一，应当通过严密的市场调查和科学合理的标准确定市场失灵的技术领域，确定需要进行财政补贴的范围。第二，对于不存在市场失灵或者通过一段时间补贴完成技术升级转化，不再市场失灵的领域，应当不进行补贴或者及时取消补贴。第三，对于无法扭转市场失灵的财政补贴，也应当及时调整补贴标准、取消补贴或者采取其他补贴方式。

如何确定合理的补贴对象，保证在不损害市场竞争活力的同时，引导高新技术产业正向发展，是实现高新技术企业财政补贴政策目标的基础。《高新技术企业认定管理办法》是确定高新技术企业财政补贴对象的基本文件，第11条规定了被认定为高新技术企业的基本条件。《国家重点支持的高新技术领域》仅简单规定电子信息技术、生物与新医药技术、航空航天技术、新材料技术等为国家重点支持的高新技术领域。对所补贴的高新技术产品的类型限制不考虑企业进行研究开发存在的风险与成本，以及所研发的高新技术产品的水平及影响，只需符合《国家重点支持的高新技术领域》规定。考察以上规定不难发现，我国对高新技术企业的认定条件规定过于粗放，缺乏对战略型产业及支柱型产业的统筹规划安排和具体细化的认定标准，不能体现对高新技术研发市场失灵程度的考量，也不能体现对产业结构中核心技术的重点扶持，从而导致我国高新技术企业财政补贴产生缺位与越位问题，对形成完整产业链、促进经济转型发展的效用有限。

把握适度的补贴标准与合理的补贴方式对提高补贴效能的发挥也具有重要意义。补贴标准过低，会导致激励作用不足，无法激发市场主体对高新技术产品的研发热情；而补贴标准过高，则会导致补贴“依赖症”现象的出现，并在一定程度上影响市场作用的发挥，导致产能过剩，落后企业无法淘汰等问题的产生。补贴政策的引导对于行业发展有着至关重要的影响，如果政府不能掌握好补贴的力度和标准，在补贴过程中促进企业完成技术的革新与规模化应用，培养企业“自力更生”的能力，财政补贴将处于收放不自如的尴尬境地，导致资源的浪费和行业发展的停滞甚至倒退。

2.补贴流程缺乏规范性

(1)高新技术企业认定程序缺乏合理性

《高新技术企业认定管理办法》第12条对认定高新技术企业的程序进行了规定，首先由企业提出申请并提交相关材料，其次由专家组根据申报材料进行评审，最后由认定机构进行审核认定。《高新技术企业认定管理办法》的规定并不完善，以专家评审环节为例，《高新技术企业认定管理办法》并未规定专家在进行评审时应当重点审查的内容，随机抽取专家的范围和专家组的组成方式及专家评估失误后的具体责任。规定的不细致将导致制度的可操作性降低，而责任制度的缺失也会让专家评审环节具有极大的随意性，从而引发权力寻租问题。

(2)补贴标准确定程序缺乏科学性

对不同高新技术企业进行的具体补贴方式及标准一般由地方规范性文件规定。地方规范性文件的制定过程缺乏论证与监督，专业性和科学性有待考量。即使我国公平竞争审查机制已然确立，但是其采用的自我审查模式也导致其在实际运行中出现一些问题。《安徽省支持自主创新能力建设实施细则》规定了对于符合条件的高新技术企业进行补助、奖励的具体形式与额度，第四、五、六条规定了仪器设备补助、境外研发机构投资补助和研究机构认定评估奖励的具体补贴额度，其补贴额度的规定是固化的，缺少对补贴对象风险度和贡献力的具体考察，也未对是否损害市场公平竞争进行评估，其科学性和合理性有待商榷。

四、我国高新技术企业财政补贴制度对市场公平竞争的影响

政府通过提升科技投入干预市场的创新活动能够在很大程度上提升区域的创新水平，并且政府科技投入的增加可以营造较好的创新制度环境[4]。通过竞争获得有限社会资源是市场经济的显著优势，维护竞争秩序是政府进行宏观调控时不能忽略的价值目标。高新技术企业财政补贴制度的首要目标是激发企业创新动力，从而提升国家创新水平，但财政补贴行为对于竞争秩序的影响具有直接性、显著性的特点，如果在制度设计上不能兼顾竞争秩序的价值目标，就会影响市场体系的正常运行，产生零和博弈的不良反应。我国高新技术企业财政补贴制度存在的地方保护、补贴对象偏向和补贴标准失衡问题，一定程度上损害了竞争秩序的自由、公平和效率价值。

1.地方保护主义

分税制改革削弱了地方政府的财权，但地方政府的事权没有减少，财权和事权不相匹配，地方政府维护本地区经济利益，在制定经济政策时大多倾向于对本地企业给予优惠，高新技术企业的财政补贴也不例外。例如，珠海市科技创新局关于印发《珠海市高成长创新型企业(独角兽企业)培育库入库管理办法》的通知规定商事登记注册住所位于珠海辖区内是申报入库的基本条件，虽然其也规定商事登记住所暂不在珠海辖区内符合条件的企业也可以参与遴选，但是需要在珠海设立总部基地、研发基地或者承诺将企业搬迁到珠海。此类政策会损害竞争秩序的公平价值和自由价值，导致外地企业遭受差别待遇，本地企业通过补贴获取竞争优势。由于补贴政策给本地企业铸就了一个“安全港”，外地企业不愿进入本地市场，导致竞争不充分，大大降低企业的创新力和风险防控能力。

2.补贴对象偏好

高新技术企业补贴政策通常还存在补贴对象偏好于大企业，而忽视中小企业的问题，例如《安徽省人民政府关于印发支持机器人产业发展若干政策的通知》直接将奖补范围限定为注册资本金在1～10亿元和10亿元以上的企业，直接通过政策规定使大企业获得优势，损害了竞争秩序中的公平价值。虽然创新成果的产出需要相当规模的投入，大企业相较于中小企业承担风险的能力也更强。但是中小企业在竞争中本就处于弱势地位，在创新方面相较于大企业更需要财政补贴的帮助与引导，以完成技术的升级与改造，提升企业的核心竞争力，倒逼大企业充分利用其自身优势完成创新。对大企业的偏好补贴会进一步加大中小企业与大企业间的差距，从而形成垄断。

3.补贴标准失衡(竞争要素)

各地规定可以获得高新技术企业补贴的具体条件不尽相同，但是很多地区规定了税收贡献、龙头企业等标准，这些标准的设定与科技创新能力评估并无关联，对于提升创新水平，促进良性竞争毫无作用。市场竞争原则上应当是性价比的竞争，比谁的质量高(包括谁的花色品种更讨人喜欢)、谁的价格低，通过提升质量和降低价格开展竞争[5]。当不合理的补贴条件被设立时，各企业之间的竞争不再是性价比的竞争，竞争要素变成了迎合政策需要，补贴政策具有滞后性，不能灵敏感知市场需求的变化，当补贴政策凌驾于竞争政策之上时，市场配置资源的作用将无法得到发挥，竞争秩序因而扭曲。市场主体在进入和退出该地市场时有所顾虑，不能依据正常的市场机制，通过成本利润分析、投资风险评价等常规指标选择进入和退出市场的时机和方式，从而削弱市场的调节作用，造成产能过剩、供求关系失衡等问题。

五、我国高新技术企业财政补贴制度的完善路径

1.高新技术企业财政补贴的顶层设计与系统规划

美国政府对于科技领域的发展十分重视，并且十分强调对战略性研发与创新的投资，但政府对发展前景与效益既定的科研项目支持力度较小，这类科研项目多由企业主导，政府不予介入。1972—1995年，技术评价办公室曾作为美国重要的科技决策支持机构，主要为美国国会提供深层次的重点科技项目评估报告，曾是美国国会与科技界分析国家科技政策走向的有力工具[6]。美国所确立的科技项目评估制度，对国家确定重点支持的高新技术领域起到了重要的参考作用，对于市场运行与选择也具有重要的导向作用，在科学技术飞速发展、市场环境瞬息万变的时代背景下，国家重点支持的高新技术领域范围划定也应当实现动态管理与统筹规划。基于公共产品理论和市场失灵理论，财政补贴应当重点支持战略性基础研究和共性技术研发，对于市场竞争充分的高新技术领域，政府应当保持谦抑性，减少补贴额度，采取担保、贴息等间接方式进行补贴[7]。为实现创新技术与产业发展的有效衔接，可以集合经济与科技学界专家，组成高新技术企业统筹机构，以促进国家产业结构升级、提高高新技术转化为社会生产力效能为目标，厘定国家在特定历史时期内应当重点支持的高新技术领域，制定相应的长期规划和中短期规划。

对高新技术企业的微观认定是高新技术企业财政补贴的逻辑起点。将促进技术创新和产业发展相统一作为制度完善的价值旨归，以统筹规划为基石，对高新技术企业认定条件与程序进行完善和细化，将补贴行为对市场竞争的影响纳入考量因素，对于认定各环节的具体操作流程作出细致规定，使政府的自由裁量权在程序的框架内规范行使，一定程度上避免权力寻租等道德风险的产生。我国在对相关企业进行认定时，应当摒弃对企业所有制、规模等不必要因素的考量，重点对企业的创新能力进行判断，可以对中小企业的补贴措施进行量身定做，但要避免因特殊化规定造成的差别待遇问题。

2.贯彻落实公平竞争审查制度

公平竞争审查制度厘定政府与市场边界的价值恰恰与提升政府对高新技术企业制定科学合理补贴标准促进市场良性发展的目标不谋而合。欧盟十分注重维护欧盟内部统一市场，国家援助控制制度是欧盟竞争法的重要内容，欧盟内部国家援助的适用受到该制度的严格控制，当前我国补贴政策盛行、补贴行为滥用，可以借鉴欧盟国家援助控制制度的有益经验。欧盟对于国家援助采取原则禁止，例外豁免的规定。《欧盟运行条约》第107条第一款规定，“国家对企业进行专向性援助，受援助企业获益，并且该援助对竞争产生扭曲或威胁，影响到成员国间的贸易，则该项援助属于被禁止的国家援助。”在Philip Morris Case中，欧盟委员会在认定一项国家援助是否扭曲市场竞争之前，无须对因国家援助而使竞争受到影响的相关市场进行界定。只要援助导致被援助企业获得价格优势，则可被认定为扭曲市场竞争，因此欧盟的国家援助禁止条件标准较低。

对于国家援助的严格控制也反映出欧盟对于维护公平竞争秩序的重视，在制定及实施高新技术企业财政补贴制度时，也应当以公平竞争理念为先导。在政府系统内部应当建立一套针对行政垄断的自上而下、迅速有力的发现和威慑机制，这套机制不但应与公平竞争的自我审查机制相衔接融合，而且应当成为官员绩效考核指标的数据来源之一[8]。《公平竞争审查制度实施细则》第五条确立了内部审查机制，其效用的发挥有赖于政策制定机关的积极作为，政策制定机关既制定政策又审查政策，运动员与裁判员双重身份重合，不能保证审查的效果和水平。由于我国政策存量规模庞大，暂无法将公平竞争审查统一到某一具体机构中去，自我审查方式还不能取缔，应当从程序设计等其他角度规范自我审查的运行。为防止豁免制度的滥用，我国应当借鉴欧盟经验，由中央层面反垄断执法机构最终决定豁免的适用，并通过听证会等形式征求利害关系人意见，保证豁免制度的正确适用。同时，还应当通过加强外部监督、探索建立公平竞争审查专家小组等方式提高公平竞争审查的效率，建立审查人员的激励机制提升审查的积极性，促进公平竞争审查制度效能的发挥，提高政府制定规范性文件的水平。

3.评估机制的全流程覆盖

只注重高新技术企业财政补贴政策的制定与实施，不注重对高新技术企业财政补贴政策的实施绩效进行评估，既会造成政策资源的浪费，又可能导致无效或有害的高新技术企业财政补贴无法得到及时的修改及清除。政府补贴行为保障机制的意义在于提高政府补贴的资源配置效率，而政府补贴绩效的高低必须通过科学的评估来反映和判断[9]。评估机制的全流程覆盖对提升高新技术企业补贴行为的正当性和有效性具有十分重要的意义，通过评估机制的运行，动态把握补贴对象的变化，并依据其变化情况进行补贴行为的调整，评估机制一方面可以起到提高政府补贴行为合理性的作用，另一方面也可以督促受补贴企业合理利用补贴资金，起到一定的监督作用。

具体说来，对政府补贴行为的评估应当分为事前评估和事后评估。事前评估是指在补贴行为发生前，应当对高新技术企业审查认定、补贴标准的确定等事项进行评估，提升补贴行为的正当性与合理性。在评估过程中，应当以公共产品理论和市场失灵理论为出发点，以对社会经济发展的贡献度和自主进行研发的风险水平作为评估的重要标准，使得补贴行为在助力产业发展的同时，实现社会福利的增长。事后评估是指在补贴行为发生后，应当对补贴行为的绩效进行评估，以便对后续行为提供借鉴，作出指引。对补贴行为的绩效进行评估，应当将企业自主创新成果水平、企业核心竞争力的提升、产业结构升级情况作为重要的考量因素，并以此为依据反思有利经验和不足之处，实现对补贴资金的有效监督，对失败的补贴行为进行问责，以此提高高新技术企业财政补贴的有效性。

将事前评估与事后评估进行有机结合，制定科学合理的量化评估标准，进行全方位多频次的评估工作，落实主体责任，使评估结果应用于相关补贴政策的实施、废除与改进等后续工作中，推进公平竞争审查制度在高新技术企业财政补贴政策制定、实施过程中的运用。

结语

只有为科技发展创造良好的政策环境，将政府补贴投放在应当投放的领域，灵活应用公平竞争审查这一政策工具，明确竞争政策的优先地位，使得市场自行调控与政府补贴行为相辅相成，最大程度提升补贴效能，才能促进我国科技水平迅速提升。针对当前我国高新技术企业补贴制度存在的问题，完善公平竞争审查相关制度，加大公平竞争审查制度实施的力度，调整、修改并且清除地方保护、贸易壁垒、违法给予优惠政策等抑制高新技术企业市场竞争的不当规定，重视对补贴标准进行专业评估，促进统一开放、竞争有序的市场经济体系建设。上述论述仅从宏观层面为完善我国高新技术企业财政补贴制度提供基本的思路，但具体制度的落实与执行还需要理论和实践方面更进一步的探索和思考。