全球留学生教育政策的价值取向变迁研究

彭婵娟,刘宝存

(北京师范大学 国际与比较教育研究院,北京 100875)

中共中央、国务院于2019年2月印发了《中国教育现代化2035》,提出“实施留学中国计划,建立并完善来华留学教育质量保障机制,全面提升来华留学质量”的战略目标,彰显了新时代我国要继续扎实推进留学生教育的决心。但同时,当今世界正处于百年未有之大变局,新冠肺炎疫情全球蔓延,民粹主义、保守主义、孤立主义思潮以及逆全球化势头在西方国家暗流涌动。在此国际背景下,我国站在“两个一百年”的历史交汇点上,必须立足国内国际两个大局,深刻把握历史发展趋势和世界格局演变走向,把握规律、准确识变,才能科学应变。我国需要抓住机遇、迎接挑战,坚定不移地推进教育国际交流与合作,促进来华留学教育高质量发展。而留学生教育事业的持续健康发展,离不开公共政策的支持与引导。公共教育政策是人力、话语和资本等各种资源在教育系统中的权威分配,它运用政府权力投入资源以支持某一种偏好的价值,从而在更广泛的社会、文化和经济领域产生影响。因此,任何特定政策中的价值观往往是隐含而明确的,“价值问题是政策的核心所在”[1]。正如现代政策科学创始人哈罗德·拉斯韦尔所指出的,“政策科学的研究方法不仅应强调基本问题和复杂模型,而且在相当大的程度上需要澄清政策中的价值目标”[2]。只有深入挖掘行为主体背后的主观态度,才能追根溯源公共政策所隐藏的真正意义或价值。因此,本文旨在回溯全球留学生教育政策价值取向的变迁历程,探寻价值取向变迁背后所呈现的特点和趋势,以期为新时代我国留学生教育政策价值取向的战略选择提供启示。

一、全球留学生教育政策价值取向的变迁历程

留学生教育政策作为世界各国开展教育对外交流与合作的重要工具,其制定与执行渗透了各行为主体的价值取向。并且,随着世界政治经济格局的不断演变,全球留学生教育政策不断发展出新的价值取向。这种价值取向的变迁不是相互替代或不相容的,后一阶段包含着前面阶段的价值内容,并在前几个阶段的基础上衍化出新的更具时代适应性的价值取向。此外,伴随着留学生教育政策的多元化,各国政府往往根据国家发展需要进行优先级顺序的选择,而占主导地位的价值取向就是决策者及利益相关者在长期博弈过程中所形成的价值分配倾向。从历史和全球视野来看,留学生教育政策的主导性价值取向实现了从“学术取向”“政治取向”“市场取向”到“人才取向”的变迁。

(一)学术为主:中世纪时期留学生教育政策的价值取向

正如著名高等教育学者菲利普·阿特巴赫所指出的,“现代大学根植于中世纪的欧洲,始终是一个全球化的机构”[3]。中世纪时期,大学是由学者组成的具有行会性质的社团,享有高度的自治权和学术自由。来自世界各国(当时主要是欧洲各国)的学生和教师聚集在这里共同探索学问、追求真理,学生和学者的国际流动频繁,并形成了巴黎大学、波隆那大学和牛津大学等极为著名的学术中心。由此可见,留学生的招收自中世纪大学建立以来已经成为一种普遍的现象,大学具有利用国际学生和学者进行知识生产和文化交流的悠久传统。但这一时期的留学生教育政策尚处于萌芽状态,留学生教育活动是学术取向的,也是零散的、自发的、非制度性的个体行为,且主要集中于欧洲地区。中世纪后期,随着民族意识和国家观念的日益加强,民族国家和地方政权不断兴起和壮大,并和教会联手不断加强对大学的控制和影响,大学的国际性逐渐减弱。克拉克·克尔对此指出,大学本质上是国际性的机构,它们致力于促进普遍知识的生产与传授,但随着独立的民族国家有意识地利用这些机构实现自己某些目的的兴趣日趋强烈,大学越来越多地被要求更好地为民族国家所服务[4]。

(二)政治优先:殖民和冷战时期留学生教育政策的价值取向

在西方殖民扩张时期,留学生教育开始成为宗主国推行殖民统治的重要工具。18 至19 世纪,英国一方面将本国高等教育模式“移植”到印度,另一方面吸引殖民地国家的贵族子弟赴英留学,以培养一批能够忠诚于宗主国的政治精英。20世纪初,美国联邦政府还利用“退款兴学”的形式,将战后所得的赔款用于吸引相关国家学生赴美留学,最终目的在于维持美国长远的政治利益。二战结束之后,西方发达国家开始对发展中国家实行带有政治性目的的教育援助,招收大量亚、非、拉国家的学生,期望借此继续维持自身的国际影响力。例如,美国在战后提出“富布莱特计划”,长期为赴美的留学生和研究人员提供资助。20世纪50年代,英国、澳大利亚、加拿大等英联邦国家通过了“科伦坡计划”,旨在利用资金援助、教育培训、技术合作等多种援助方式维持自身在亚洲的政治经济影响。与此同时,苏联也积极地向社会主义阵营国家提供军事、经济以及教育援助,大量接收来自社会主义阵营国家和发展中国家的学生到苏联学习,以扩大苏联政治理念和意识形态在世界范围内的影响力。法国则积极地为第三世界国家提供教育援助,特别注重开发非洲法语区国家的潜在市场,以维持法国在这些法语国家中的影响力[5]。德国同样秉承教育发展援助的理念,将留学生教育视为外交战略的重要组成部分。20世纪50年代末以来,德国招收的来自发展中国家的学生人数不断增加,并于70年代末占到所有外国学生总数的60%[6]。在加拿大留学生政策的讨论过程中,非常直白地反映了新殖民主义的意识形态和文化因素。政客们认为,加拿大仍然需要殖民主义所带来的好处,但已经不能再通过武力强加,只能通过教育的方式延续殖民主义的历史使命。他们认为,来自发展中国家的学生学成后将带着加拿大的技能和价值观回国,这对加拿大在冷战期间的地缘政治格局具有战略意义[7]。由此可见,这一时期西方发达国家的留学生教育政策已经初步建立,政治取向成为贯穿留学生教育政策始终的基本价值取向。

(三)经济导向:市场经济转型时期留学生教育政策的价值取向

20世纪70年代末,在经济滞胀和财政紧缺的大背景下,以放松管制、私有化和自由化为特征的新自由主义意识形态在西方国家迅速蔓延。新自由主义的市场议程逐渐渗透到更广泛的全球化进程和意识形态中,在高等教育领域则表现为政府的“松绑”。其中最重要的是大幅削减经费补助,鼓励大学走私有化与市场化的竞争道路。这种变革对西方国家留学生教育产生了前所未有的重要影响,促使许多国家的大学寻求付费国际学生群体作为替代资金来源,以弥补国家投资的不足。在此背景下,各国越来越多地将教育作为一种可销售的商品,这是留学生教育政策价值取向从政治职能延伸到了经济职能的重要表现。经济因素成为主导留学生教育政策的重要价值观念,并一直持续至今。具体来看,1979年,撒切尔夫人上台执政后,摒弃了60年代所采取的差别化收费制度,开始向留学生征收高额学费,之后为增加本国财政收入而不断提升留学费用。这标志着英国实现了从“教育援助”向“教育贸易”的转变,开始走教育市场化的道路,进入留学生教育的全费时代。无独有偶,1979年,澳大利亚政府也开始对自费留学生收取“海外学生费用”,约占生均培养费用的10%,并且这笔费用从1982年开始逐年上涨,到1988年达到生均培养费用55%的高峰。澳大利亚政府在听取了杰克逊委员会关于“将教育视为一种出口产业”的建议后,还于1985年引入了一项新的留学生政策,允许之前没有被纳入援助计划名额中的留学生可以不受限制地入学,只要他们符合入学条件并支付全额费用。澳大利亚联邦政府随后颁布了《教育服务出口政策》(1991年),以便于招收全额收费的留学生[8]。此外,加拿大也于20世纪80年代开始减少政府对留学生教育的投资,不断提高留学生收费标准,以实现经济效益和减轻高校财政危机。到了20世纪90年代,加拿大逐渐意识到在这个有利可图的行业中落后于英国和澳大利亚。于是,加拿大外交和国际贸易部(DFAIT)开始授权亚太基金会开发国际教育的商业贸易价值。该基金会随后创建了加拿大教育委员会网络,旨在通过加拿大大使馆和专门的海外办事处向海外推广加拿大教育,10年内的预算约为1000 万美元[9]。总的来说,这一时期西方发达国家开始逐渐转变思路,实现了留学生教育政策从政治取向为主向市场取向为主的价值导向转变。

(四)人才取向:知识经济时代留学生教育政策的价值取向

进入21世纪以后,伴随着知识经济的兴起,各国也由传统经济发展模式下对自然资源的争夺转向对知识和人才资本的竞争。在世界各国对人才的竞争愈来愈激烈的背景下,留学生教育政策以“人才竞争”为主导的价值取向逐渐清晰。美国、英国、澳大利亚、加拿大、新西兰等发达国家开始引入移民和工作许可条例的政策工具,吸引高技能人才加入本国劳动力市场。例如,澳大利亚于2001年推出新的移民政策,允许在毕业后6个月内提出申请并且符合选择标准的留学生获得永久居留权。新西兰也随后宣布修改他们的移民政策,使技能短缺地区的国际学生毕业后有资格获得工作许可。加拿大公民及移民部(CIC)于2006年引入了“毕业后工作签证”(PGWP),允许留学生毕业后可以申请1～3 年的工作签证。2008年,加拿大推出了经验类移民通道(CEC),使得国际学生在获得加拿大学位并工作一年后,可以进入快速通道申请永久居留权。2015年,加拿大联邦政府又推出了一个新的签证系统——快速入境,目的是为了更快地处理申请,并使成功的候选人有效地进入劳动力市场。与此同时,英国政府也开始从根本上调整其移民政策,实现从“零移民”立场向新的“移民管理”办法的重大意识形态转变,将国际学生移民定位成满足英国的劳动力需求和技能短缺的重要组成部分。2004年,英国引入了“科学和工程毕业生计划”(SEGS),允许科学和工程领域的毕业生在学习结束后可获得一年的工作许可。2006年5月1日,SEGS被扩大到包括所有在该日期之后开始的任何学科领域的研究生项目。之后,这一计划又相继被“国际毕业生计划”(2007年5月2日)和“毕业生工作签证计划”(2008年6月30日)所取代。这些变化标志着英国将工作许可计划作为一种对教育和经济部门“双赢”的政策工具,鼓励国际学生在毕业后留下来,以解决英国的人口问题和劳动力市场的短缺。此外,在出生率下降和人口老龄化的背景下,欧洲国家也开始注重对全球优秀人才的引进。以芬兰为例,芬兰政府于2006年10月通过了一项移民政策,目的是促进留学生和研究人员的移民[10]。在这些政策的倡导下,国际学生在毕业后寻求临时或永久移民身份的趋势正在上升,并且这部分移民已成为西方国家经济社会发展的重要组成部分。在美国,国际学生移民通过参与大学、工业和政府中的研究和学术工作,对科学和工程事业的发展起到了关键作用,包括专利、出版物和诺贝尔奖等诸多贡献[11]。由此可见,在知识驱动的经济中,人才日益成为一个关键的投入要素,人才取向在留学生教育政策中的地位愈来愈凸显。

二、全球留学生教育政策价值取向变迁的特征与趋势

纵观全球留学生教育政策的演进和发展历程,可以看到,全球留学生教育政策的价值取向变迁具有以下特征和趋势。

第一,留学生教育政策的价值取向变迁总体上属于政府主导型变迁,并受制于特定时期的政治经济背景。无论是殖民和冷战时期服务于国家的政治取向,市场经济转型时代的经济取向,抑或是21世纪以来的人才取向,留学生教育政策的价值取向主要取决于政府的意志,其变迁历程与国家政治经济发展方向同步。以英国为例,二战结束以后,殖民地独立浪潮此起彼伏,英国当局热衷于将教育作为继续加强对前殖民地国家控制和统治的手段,鼓励年轻人赴英留学。在这种政策理念的指导下,20世纪60年代以前,英国对留学生收取与本国学生相同的学费,甚至为一小部分留学生提供与本国学生相当的政府资助。在英国的海外学生人数也从1955～1956年的28,000人增长到1962～1963年的64,000人[12]。然而,海外学生数量的激增,导致政府财政负担加重以及大规模移民涌入,英国民众的种族主义情绪逐渐高涨[13]。1966年,时任教育大臣安东尼·克罗斯兰宣布将对海外学生征收差别化费用,这笔费用被设定为本国学生费用的3.5倍[14]。到1978年,英国的海外学生人数达到了90,000人的顶峰,意味着留学生教育仍然受到大量的补贴[15]。1979年,撒切尔政府进一步宣布对海外学生征收全额费用,这是英国政策和话语转向新自由主义的重要标志。这一重点政策的主要参与者是英国财政部和内阁,并不包括教育部长,意味着保守党领导下的政府对留学生教育拥有绝对性的决策权[16]。澳大利亚政府也在国际教育领域扮演着主导角色,各届政府在吸引国际学生的国际主义和关注本国学生的民族主义之间摇摆不定。2016年《国际教育国家战略2025》的颁布,是澳大利亚国际教育的“分水岭”,这是一个首次将教育和培训部、澳大利亚贸易投资委员会和外交贸易部联合起来制定的跨政府计划,并随之建立了一个跨部门国际教育委员会[17],标志着澳大利亚国际教育朝着更协调稳定的政府主导型政策方向迈进。

第二,留学生教育政策是在国家内外部复杂主体的谈判和妥协过程中生成的,其价值取向变迁既反映了国家优先事项的变化,也渗透了各利益相关主体的冲突与博弈。具体来看,留学生教育涵盖了教育、外交、移民和签证等诸多领域,涉及中央政府、地方政府、非政府组织以及社会公众等多方利益相关者,并受到新自由主义以及民族保守主义等思潮的重要影响,这些因素为留学生教育政策塑造了动态和复杂的制度环境。例如,由于不同党派、政府机构所奉行的政治理念可能相左,留学生教育政策很容易因政党更迭或政治权力博弈而受到较大波动。2005年,加拿大在自由党总理保罗·马丁的领导下首次提出将设立一笔专门用于“国际教育”的经费,以按照类似于英国和澳大利亚的方式在国际上推广加拿大教育。但斯蒂芬·哈珀领导下的保守党上台以后,相关经费从预算中迅速被移出。新的哈珀政府强调“鼓励最优秀的学生进入加拿大的学院和大学”,以及“鉴于劳动力增长放缓和技能短缺,应尽可能帮助在加拿大留学的国际学生毕业后加入当地劳动力市场并成为加拿大公民”[18]。可见加拿大政府对国际教育的价值理念发生了转变,将留学生教育作为出口服务行业的直接经济利益被将国际学生作为服务社会经济发展的技术移民的人才导向价值所超越了。此外,加拿大作为一个权力高度分散的联邦国家,中央和地方政府的权力博弈使得加拿大联邦层面的国际教育倡议很难实施,且各省之间还存在发展观念上的优先事项差异。如阿尔伯塔省强调吸引顶尖的硕博士生来实现该省的研究和创新议程,新斯科舍省的兴趣来自于对国际学生移民的关注,魁北克等一些省份则抵制竞争和市场驱动的国际教育活动,坚持国际学生政策应完全以文化交流和语言推广为核心。直到2010年,多方利益相关者才在国际教育营销上达成了共识。保守党政府明确地将国际教育作为一个竞争性领域,制定并实施了一项国际教育战略,以推广加拿大教育品牌[19]。从历史上看,美国也一直在政府、大学、行业以及社会力量的博弈中寻求开放与限制、发展与安全之间的适度平衡。“911事件”以后,美国一度收紧签证和移民政策,担心依靠国际学生来填补国家关键的科学和工程职位可能存在一定风险。此外,招收大量国际学生还容易引发关于外国人抢占本国公民高等教育名额以及就业机会的争议。但对国际学生和学者的准入限制反过来会对以吸引全球最优秀的人才为基础的研究能力产生不利影响。因此,美国一直期望在国家安全需要和维持其文化、经济和安全所依赖的学术开放性之间寻求平衡[20]。并且,由于美国两个主要政党之间的政治分歧,美国一些旨在留住国际学生的移民改革尝试也常常难以施行,包括《STEM 就业法案》《美国最佳投资回报计划》《移民创新法案》和《创业法案》等,民主党任何放松对国际学生限制的立法均受到共和党的抵制[21]。

第三,留学生教育政策不仅受制于特定的国家历史、政治和文化背景,还日益受全球性话语的塑造。在过去,留学生教育的政策背景往往是从本国的背景出发的,与历史进程中的国家政策和特定背景有关。例如,葡萄牙大力鼓励来自巴西和非洲的留学生,这根植于葡萄牙期望继续对前殖民地国家施加影响的历史因素和地缘政治需求[22]。正因为留学生教育政策取决于一个国家地缘政治、殖民历史、政治制度以及文化要素的复杂影响,还受到不同层面的多种政策和规范的约束,各国留学生教育政策表现出独特的国家特征,呈现出不同价值观念优先次序和表现形式的差异。但是近年来,政策建立主体已经被扩展和延伸,特别是单一国家以外的全球性公共和私人组织。如经济合作与发展组织、世界银行和欧盟等国际和超国家组织,开始经常性地参与教育政策议程的酝酿和建立。留学生教育政策的话语框架不再仅仅局限于国家空间内部,而跨越了地方、区域、国家和全球的多重维度,全球因素前所未有地进入了价值观的阐述当中[23]。例如,新自由主义思潮的主流话语就具有明显的全球特征,形塑了各国留学生教育政策的经济主义价值。强调将国际教育视为服务出口贸易或高等教育经费来源的新自由主义立场已经迅速扩展到世界发达经济体和新兴经济体。此外,随着西方主要国家开始颁布相关移民及激励政策吸引全球优秀人才,这一政策措施已经迅速扩散到世界其他国家。越来越多的国家相继调整其政策,以留住高技能的外国毕业生,提升本国在全球范围内的竞争力。发展中国家也开始制定一些政策和激励措施鼓励本国学生出国留学,并在学成后回国。总之,世界各国在制定留学生教育政策的过程中,越来越倾向于将自己置于全球比较系统的位置中,衡量自身政治、经济以及教育的全球竞争力。

第四,留学生教育政策的价值取向从强调单一目标向同时兼顾多元目标的方向变迁。具体来看,中世纪时期欧洲大学招收国际学生是为了促进知识的生产和交流,留学生教育发展理念较为单一。到了殖民地时期,西方国家开始出现留学生教育为本国政治利益服务的价值目标。20世纪70年代末以来,基于市场逻辑的价值立场在英国、美国、澳大利亚、加拿大等国家相继确立以后,迅速蔓延到世界其它国家,并一直持续至今。进入21世纪以后,教育贡献于知识经济发展的价值受到世界各国的广泛关注,人才取向成为留学生教育的一大重要价值理念。也就是说,随着世界格局的变化和形势的发展,中世纪时期单一的学术导向理念已经无法满足各国的实际发展需要,留学生教育政策的价值观念越来越呈现出多元化共存的局面。从现实情况来看,当今全球关键的留学生教育政策均蕴含了人才导向、经济导向、政治导向以及学术导向等多元价值观念。例如,美国开展留学生教育的价值理念较为多元,包括:招收全球范围内最优秀的学生,以保持美国在科学和工程研究以及教育方面的卓越性和领导地位,维持其在全球知识生产领域的优势；作为国际关系和外交政策的一部分,促进国家之间的互利伙伴关系；促进美国经济的长期繁荣[24]。此外,自2001年9月11日的恐怖袭击以来,美国在《爱国者法案》的影响下引入了更为严苛的学生签证申请程序,国家安全因素至今一直是美国国际学生政策的重要考虑因素。英国相继提出的“首相倡议计划”(PMI)(1999 年)、“首相倡议计划2”(PMI2)(2006年)以及国际教育战略(IES)(2013年至今),其价值动因也是多方面的,包括:增加全费海外学生的数量,为英国高等教育机构带来巨大的经济利益；应对来自澳大利亚、新加坡等国家日益激烈的竞争,吸引更多来自世界各地最优秀的学生,保持英国作为高质量教育体系和研究目的地的声誉；通过与外国学生建立长期的影响,这些学生有望成为他们国家未来的政治、商业和研究领袖,从而提高英国的“软实力”[25]。此外,技术移民、经济利益以及提升国际竞争力是欧洲国家招募留学生的主要价值理念。由此可见,21世纪以来,随着越来越多的国家加入留学教育市场的争夺战,全球留学生教育政策已经形成了以人才竞争为核心的多元价值取向。

三、结束语

政策可以被理解为话语,蕴含了国家及其附属机构的价值、行动和规范立场[26]。从历史上看,追求高深知识是中世纪大学吸引来自欧洲各国的学生和学者的重要动因。之后随着民族国家的兴起,国际学生流动被认为是国家之间的桥梁,是可以超越政治障碍的交流手段,被作为国际关系甚至外交政策的一个关键要素。20世纪70年代以来,以新自由主义为框架的市场意识形态开始在世界范围内盛行。全球化议程改变了制定公共政策的国家主义基础,市场和竞争导向的留学生教育政策价值理念开始在全球范围内扩散。世界各国愈来愈将留学生教育视为一种创收手段,基于市场的工具主义政策话语一直延续至今。进入21世纪以后,知识经济时代使得全球对高技能人才的竞争加剧,如何吸引最优秀的国际人才被认为对国家创新经济的成功至关重要,人才取向日益成为世界各国开展留学生教育的重要价值理念。世界上一些主要经济体都在寻求来自海外的高技能移民,以在一个日益相互联系和相互依存的世界中保持竞争力。总的来说,一方面,随着越来越多的国家加入留学生源争夺战,以及在国家力量和全球趋势的共同影响下,世界范围内越来越呈现出明显的政策趋同,全球留学生教育政策表现为价值观念的多元化。另一方面,尽管留学生教育政策的价值取向具有多元性特征,但在一定历史时期总有一个占主导地位的价值取向。主导性价值取向是由特定历史时期的政治经济背景决定的,也愈来愈受到全球力量的影响。并且,随着世界形势复杂化和全球竞争加剧,各国愈来愈重视不同价值目标间的内在统一性,强调在长期的利益冲突与博弈中寻求适应国家发展需要的“均衡解”。

新时代背景下我国要发展成为一个留学生教育强国,需要以国际发展经验的空间横向坐标和中国自身发展进程的历史纵向坐标为尺度,树立与我国国情相一致又符合教育规律的来华留学生教育观念。第一,在当前全球高等教育竞争日益激烈的背景下,我国需要建立竞争导向的国际教育观念,在中央政府、地方政府、高校之间建立跨部门多领域的协调管理系统,完善来华留学教育质量保障机制,提升来华留学生管理服务水平,推动我国打造具有重要影响力的国际留学中心。第二,树立多元取向的留学生教育发展观念,充分发挥留学生教育的外交、经济和文化职能,培养“知华友华”的国际留学生,并通过国际学生的桥梁作用增进我国与世界各国的文化理解,为我国实施“走出去”战略服务。第三,建立起以人才竞争为核心的价值取向,大力吸引来自全球的高质量来华留学生源,重点突出我国来华留学教育在培养高端杰出人才方面的重要作用,进一步完善国际学生就业与移民政策,吸引优秀来华留学生毕业后在华就业。第四,进一步发挥留学生群体对学术创新和知识创造的贡献,回归留学生教育的学术价值本真,真正通过来华留学教育提升我国高等教育学术声誉和国际竞争力。