公共管理视域下乡村治理的路径

王 勇

（西安财经大学马克思主义学院，西安 710100）

公共管理是以政府为核心的公共部门整合各种社会力量，运用政治、经济、管理、法治的方法，强化政府的治理能力，提升公共服务品质，实现公共利益。乡村治理是政府及社会组织在乡村范围内为提升乡村公共利益而进行的治理活动[1]。公共管理与乡村治理的内在统一，要求把提升乡村治理的效能同公共管理有机结合。基于此，本文以公共管理与乡村治理的逻辑耦合为切入点，提出了乡村治理面临的困境与问题，进而提出新时代公共管理视域下乡村治理路径。

1 公共管理与乡村治理的逻辑耦合

1.1 公共管理与乡村治理内涵的统一性

公共管理和乡村治理的核心在于提升社会公共服务的品质。公共管理作为政府和社会力量进行社会管理优化的手段，涵盖了社会发展的各个方面。乡村作为公共管理的对象之一，自然成为其所要涉及的领域。新时代中国正在加快推进现代化进程，这场深层次的变革是一场传统乡村社会的重构。工业化、信息化、城镇化的进程对公共管理提出了时代要求，要求变革传统的以政府指令和行政手段为载体的管理形式，向以对象主体充分发挥自身功能，提升治理能力和治理水平转变，从管理到治理的转向，强调的是多元参与、民主协商、法治精神等。乡村治理是要通过对乡村建设、规划布局、产业结构、公共服务等资源进行科学合理的配置，促进乡村经济社会发展，美化乡村环境，构建乡村良好的生态环境。因而乡村治理作为公共管理的一个方面，二者在逻辑上是统一的。

1.2 公共管理与乡村治理内在的协同性

第一，治理目标的协同性。公共管理作为社会管理优化的重要手段，其目的在于提升社会治理效能，其概念的外延涵盖了社会治理的方方面面，乡村治理作为社会治理在乡村社会的实现，自然同公共管理的目标是一致的。公共管理包含着乡村治理能力现代化。第二，治理主体的协同性。无论是公共管理还是乡村治理，都是通过治理主体来达到治理目标，政府和社会组织、社会力量既是公共管理的主体，也是乡村治理的主体；政府和社会组织，可以承担政府或转移的职能和任务，也可以将不同群体利益诉求纳入治理过程之中[2]。第三，治理过程的协同性。新中国成立以来，乡村治理历经了乡村治理支持城市化、城乡协调发展以及城乡一体化三个阶段。乡村作为社会的一个有机单元，其治理水平和治理能力的现代化，反映和代表着公共管理水平和能力的提升。

1.3 公共管理与乡村治理价值的契合性

公共管理的目标在于推进社会整体协调发展，增进社会公共利益的实现，从而为公众提供更好、更优的社会公共服务和产品。乡村治理则是以广大乡村人口为对象，在优化治理方式和效能的同时，助推乡村振兴，实现乡村现代化，因此二者的价值目标是一致的。公共管理与乡村治理在推动乡村振兴方面，在于紧紧抓住以广大农民为中心的价值主旨。始终把农村人口的利益实现放在首位，体现以人民为中心的发展和治理思想，加强农村基础党组织建设，优化农业产业结构，强化法治自治善治协同的乡村治理模式，强化农村基础设施建设，提高农村人口政治法治意识，倡导文明现代的生产生活方式，大力推动以教育、医疗、生活保障为内容的公共事业建设，增强农村人口的获得感和幸福感。

2 当前乡村治理面临的困境与问题

2.1 治理思想滞后

中国传统的乡村结构带有明显的农耕文明烙印。人们以土地为依托，围绕土地生产生活，形成了以血缘、情亲和乡情为载体的熟人社会。人们在乡村治理中更多依靠伦理、道德等规则来展开，口头约定、家长意志、族群观念等成为乡村治理的依据和方式，讲求和谐、共生，而没有体现效率、公平、激励等现代治理思想，法治意识、契约精神缺乏，市场意识薄弱。在这种传统治理思想的导向下，中国乡村社会形态看似稳定的，人们之间也能很好的化解各类问题和矛盾，但发展滞后，乡村社会发展各种藩篱难以突破，只是一种低层次的发展模式，乡村的面貌，经济水平，同城市的快速发展带给人们的精神物质体验相比，乡村人口的获得感难以有质的提升。

2.2 基础设施不完善

中国现有城乡二元结构下，乡村同城市的差别依然明显，而城乡的基础设施、社会公共事业等差别尤为突出。乡村建设缺乏统一的规划和设计，给排水设施缺乏，特别是生活、卫生污水无法排放，严重影响村容村貌；生活垃圾填埋、清运困难，一般采取就地掩埋的方式处理，极易造成土地污染、板结等，甚至污染地下水，影响村民饮用水安全。同时，在农村产业结构调整和城市化带动下，许多农村开始了集体、私人产业，从事设施农业或者工业化生产，甚至一些地方政府、村庄为了财政收入，盲目引进企业，大量售卖耕地，这些规模化生产带来了噪音、垃圾、环境等问题。村庄建设、非农业设施等不断占用耕地农田，破坏了农村的生态和生活环境，损害了农民的正当利益，促生许多维权、上访等社会问题，为乡村治理提出了现实问题。

2.3 乡村治理主体缺失

村民自治制度是我国基层民主的基本保障，村民既是乡村治理的客体也是委托人，因此人才是乡村治理的关键[3]。改革开放以来，随着国家政策不断调整，城乡二元的社会空间结构开始随着城镇化、工业化而不断走向融合，乡村人口和资金的单项流动，加之城市的虹吸效应，乡村人口流失严重，给乡村治理提出了严峻的挑战，加大了治理的难度[4-5]。青壮年人口的流出，导致了治理主体缺位。留守人口思想保守，文化程度低，政治意识、公平意识、法治意识等现代化治理思想缺乏，习惯于用传统的治理方式来处理复杂的事务，既无力也无心参与乡村治理，从而使得治理中的民主、监督、审计等内容流于形式。

3 新时代公共管理视域下乡村治理路径

3.1 加强乡村基层党组织建设

第一，建强乡村党支部。基层党组织在乡村治理中具有重要领导地位[6]。乡村党支部的战斗堡垒作用，政治核心作用尤其突出。不能简单地按照支部设置标准，配齐人员。要充分考虑知识、能力、公信力等因素，切实配强班子。第二，选拔好支部书记。以政治素养、能力水平、甘愿奉献等为原则，要从致富带头人、回乡创业人员、退伍军人以及返乡大学生中选拔优秀人选；对于有些个别村庄人才缺乏的现状，要积极申请推行大学生村官制度，同时也要考虑长远，发展好、培养好接班人。第三，扎实开展基层党组织生活。充分发挥基层党组织重要地位，开展党员培训，组织好“三会一课”学习，结合发展实际开展主题党日活动，特别是要把基层党支部委员、党员的责任感、荣誉感充分调动起来，突出党性修养，强化纪律学习，保证党的组织生活在乡村不走样，切实在乡村治理中发挥好战斗堡垒作用。

3.2 完善村民自治制度

第一，理顺乡镇政府与村民委员会之间的关系。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作是指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项[7]。因此要改革以往乡镇政府和村委会的关系，明确二者之间的权利关系，划定二者界限，实现乡镇管理和村民自治的规范化运行。第二，积极培育乡村村民组织。乡村治理的关键是发挥村民作为治理主体的作用，而相应的村民组织，例如合作社、农会等是村民自治的天然组织，可以充分表达农民的各种诉求，争取农民实现自身利益；另外一些为农民提供科技、资金、法律服务等的民间组织，也从不同方面为提升乡村治理能力发挥着重要作用。第三，培养农民的科学民主法治意识。乡村治理的关键是如何认识和对待农民[8]。现代乡村治理要求农民要坚持科学意识、法治意识、市场意识、公平意识，要通过宣传教育，科学普及，加强村民自治规范化建设，充分发挥村民代表会议制度，依法依规办事。

3.3 优化乡村产业结构和布局

第一，优化农村产业结构。以市场需求为导向，大力发展设施农业和现代农业，尊重农业生产规律，用科技加大对农产品的深化和再加工，延长农业产业链，提升农产品附加值；尊重市场规律，开发新型产业产品，发展品牌农业、生态农业；用现代化管理和经验理念组织农业生产，提升农业产品品质，增加农民收入。第二，拓宽农村人口就业渠道。要积极探索农业转移人口的就业方式。加大农村人口技能培训，充分发挥驻地企业作用，组织劳务输出；各地要结合实际，依托当地资源优势、文化特色、产业基地等，培育一批有口碑、有特色的劳务品牌，提高劳务输出质量；通过支持农业产业发展，创造更多就业机会，实现农村人口充分就业。

3.4 加大乡村社会公共服务事业建设

第一，加快乡村基础设施建设。要站在统筹城乡发展一体化的整体视角，对乡村基础设施进行改造提升，切实改变传统农村建设凌乱、缺乏系统规划、道路管网设施落后等状况，在保护乡村传统的基础上，进行现代化改造提升。第二，发挥各方力量，为提升农村公共服务水平助力。要把城镇公共服务向乡村延伸，鼓励、支持优质资源以各种方式服务乡村发展；除了传统的政府力量之外，要积极探索和鼓励各种社会力量为农村提供公共产品，充分发挥多元主体的力量，形成合力。第三，加大乡村文化建设。社会公共产品中文化产品和文化服务是重要的精神力量，乡村治理不仅是要治理乡村空间物理格局，重要的是要树立文明和谐的乡村文明。扎实推进文明乡风建设，开展法制教育、公共文化教育，让社会主义先进文化建设在乡村社会落地生根。

4 结语

公共管理水平的提升有助于乡村治理的效能，乡村治理现代化体现着公共管理的水平与能力。公共管理与乡村治理的逻辑契合，要求把公共管理同乡村治理有机结合，在提升乡村治理能力现代化进程中，丰富公共管理的内容；以公共管理为指导，则能更好探寻新时代乡村治理的有效路径。