新时期昆明市森林资源管理面临的问题及对策探讨

2022-11-25李爱华孔德昌

林业调查规划 2022年3期

李爱华，马勇，孔德昌

(1. 昆明市森林资源管理总站，云南昆明 650223； 2. 云南省林业调查规划院，云南昆明 650051)

森林资源具有非常重要的功能，主要表现为调节气候、净化空气、保持水土、吸附尘埃、降低噪音、维持生物多样性等，对提高宜居城市的品质发挥着不可替代的作用。据宜居城市评价指标体系，昆明位于全国宜居城市前列，不仅有四季如春的气候优势，丰富的森林资源提供的生态服务也发挥了不可替代的作用。昆明市荣获了“全国绿化模范城市”。随着“国家森林城市”创建成功，林木绿化率达58%，城市绿地率达35.69%，绿化覆盖率达41.34%，人均公共绿地面积10.16 m2，城市中心区人均公共绿化面积7.2 m2，城市道路绿化普及率98%，达标率86.89%，乡土树种使用量占绿化树种的80%以上，义务植树尽责率均达90%以上，形成了一个林在城中、绿色环抱、林城相融、自然和谐的新昆明。但昆明市森林资源管理仍面临困难和问题，如何加强管理，保护和维护美丽昆明、森林昆明、宜居昆明，亟待管理者关注和破解。在分析全市森林资源管理面临问题的基础上，提出了有针对性的保护管理对策建议，为决策者提供参考借鉴。

1 昆明市森林资源基本情况

据2020年林地“一张图”统计资料显示，昆明市国土总面积210.36万hm2，其中：林业用地133.48万hm2，占全市国土总面积的63.45%；非林业用地76.88万hm2，占总面积的36.55%。截至2020年底，全市森林面积达108.17万hm2，森林覆盖率提升至51.42%，森林蓄积量已达5 900万m3。

昆明市森林资源具有显著的碳汇功能。林业碳汇是指利用森林的储碳功能，通过植树造林、生态修复、低产林改造、减少森林毁坏、加强森林防火与病虫害防治和森林可持续管理等方式增加碳汇。昆明市积极响应党和国家对实现“双碳”目标的要求，不断探索创新“双碳”目标的途径。一是从政策层面制定“碳中和”行动计划来保护和增加碳汇量，提高碳中和能力。二是建立健全党政领导责任体系，明确责任，完善森林生态建设保障机制。三是通过加强业务管理体系建设，运用近自然、多目标等现代森林经营理论，进行重点区域的生态治理和植被恢复，持续巩固生态系统碳汇能力。截至2020年末，昆明市累计完成营造林21.17万hm2，与2015年相比森林面积增长5%。2021年在昆明市召开的COP15大会，通过人工造林2 404.87 hm2，完全抵消了大会产生的温室气体排放。

森林资源是昆明市生物多样性的载体。昆明市属亚热带季风气候，地形以高原山地为主，自然生态系统相对丰富，共有9个植被类型，20个植被亚型，56个群系，118个群丛，分别占云南植被类型、植被亚型、群系、群丛的75%、59%、33%、56%。生物多样性总体上呈现物种丰富，类型较多，局部地区高度丰富。

近年来，为保护好这类特殊森林资源，昆明市在国家及云南省相关法律法规基础上，陆续制订出台了一系列地方条例、办法和细则，如《昆明市轿子山国家级自然保护区条例》《昆明市使用林地植被恢复技术标准及检查验收办法》等，也开展了监督检查专项行动，外来入侵物种防控工作及提升改造工程，加大对森林资源的保护力度。

联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议于2021年10月在昆明的成功举办，正体现了昆明市生物多样性的重要地位。

2 昆明市森林资源管理面临的问题

2.1 城市建设发展不可避免需要占用林地

随着经济的发展和城市化进程的加快，工程建设征占用林地是必然出现的问题。优先保障国家和省级重点项目、基础设施、民生、战略性项目，如电力、交通、扶贫搬迁、学校等项目需要使用林地。另一方面，采石采矿、养殖、房地产等经营性建设项目，也会对林地进行征占。近年来，各种工程建设项目越来越多，使得林地资源逐渐减少。部分人为了自身利益，钻法律空子，不惜牺牲森林资源，化整为零、超期占用，逃避法律监督手段，甚至出现以平整土地为名，将土地闲置，不建设、晚建设、不恢复植被的现象，看似都有合法手续，但大量浪费森林资源。据每年的征占用林地指标，不可避免要占用林地1 000 hm2左右，导致森林资源减少。

2.2 森林资源监测监管不到位

昆明市森林资源监测任务繁重，人员紧缺，导致工作协调困难，涉及资源监测的业务开展较慢，只能依靠乡镇林业服务中心、护林员完成具体的监测工作。但林业服务中心、护林员的文化水平及素质普遍偏低，对专业技术知识掌握不牢，监测结果准确性较低，导致监测工作开展困难，效率不高[2]。

违法使用林地现象仍然存在，毁林开垦、无证采伐情况时有发生。遗留众多历史积压问题，存在违法事实认定不清，林保数据地类与二调数据不一致；林权证的范围与林保规划、现地不一致；林地“一张图”地类划分不准确等情况。森林资源督查中有的案件找不到违法责任人，调查取证难落实；有的县区对森林督查重视度不高，对发现的问题未进行及时整改，影响森林督查中发现的问题整改落实。

2.3 非法改变林地用途时有发生

农民对森林资源保护的积极性不高、意识不强，对涉林法律法规掌握不足，导致部分地区群众法律意识淡薄，非法改变林地用途的情形时有发生，随意滥砍盗伐林木，违法侵占林地，擅自改变林地用途，毁林开荒，种植三七、蔬菜等中草药和农作物，随意转让林地使用权等。为了从林地上获取经济效益，一些不法商人唯利是图，部分建设项目超限额采伐林木，少批多占、未批先占、异地使用，滥用乱占林地搞房地产、采石采矿等工程建设有违法使用林地的情况。一方面国家投入大量资金恢复植被，另一方面因各种原因非法侵占或改变林地用途。

2.4 林下经济发展不规范

在当前的社会发展需求下，发展林下经济和保护林地资源应该是相辅相成的，不能因为发展林下经济就破坏林地资源。部分林农在实施林下经济项目时，法律法规意识弱，造成部分林地过度开发，辅助设施按要求要办理林地审批手续而未办理。林下养殖、种植、森林旅游等模式也会过度使用林地，破坏林地、林木。

2.5 森林资源林政管理滞后

现阶段昆明市森林资源经营管理形势十分严峻，一方面投入大量资金恢复森林植被，另一方面现有的森林资源不断遭到破坏。森林资源林政管理事项范围广，水平要求高，无法实现全面而精细的管理，由于资源种类众多，针对不同类型资源需采取不同的方式。加之基层林政管理机构不稳定，队伍不健全，流动性大，基础设施薄弱，林政执法人员少，执法手段落后，执法不到位，人员素质难以提高，工作责任心不强。林地逆转现象仍然存在，这些问题影响到林业的可持续发展。

3 昆明市森林资源保护对策及建议

3.1 建立建全林业法规

林业主管部门对林地征占用审批依据主要是《建设项目使用林地审核审批管理办法》(国家林业局35号令)和《建设项目使用林地审核审批管理规范》(林资发〔2015〕122号)，当地政府应根据实际情况，制定适合当地林地管理的办法，在取得经济效益的同时注重社会效益，在征占用林地时，既要保证项目得以顺利进行，还要从林地利用规划、林地保有量综合衡量，制定相关保护措施，确保林地使用的规范性。建设项目以“不占少占”为原则，当出现必须征占用林地项目时，一定依法认真履行审核手续，严格执行林地定额管理制度，严格实行林地“占补平衡”，及时恢复林业生产条件和植被，以确保林地面积不减少，并严禁擅自改变国家公益林的性质，随意调整国家公益林的面积、范围、降低林保等级，禁止在国家公益林地采石、采砂、取土。严格勘察，对建设单位提出使用林地申请的有关材料进行全面核实，并根据相关林业调查的规程、规范、专业技术对项目拟使用林地可行性报告中的使用林地小班进行抽查，通过现场查验，核实拟使用林地可行性报告调查方法的正确性和规范性，验证数据来源的可靠性以及数据的准确性和真实性，对可行性报告所做出的结论进行现场调查和验证。对弄虚作假、错误率高的勘察单位实行“黑名单”制度，以便对林地进行更好的保护和管理[3]。

3.2 加大森林督查执法力度

维持常态化的森林执法，重视林业执法队伍的建设，对破坏森林资源违法犯罪行为进行长期打击和专项行动整治，始终维持涉林违法犯罪行为打击的高压态势。坚持以问题为导向，夯实基础工作，加强部门联动，强化协调沟通，形成森林资源管理工作合力。

3.3 智慧林草，科技助力森林资源保护

在新时期下，传统林业向现代化林业发展转变已成为趋势。为充分发挥林业科技的支撑作用，利用森林资源时空动态监测平台对森林资源有关数据进行有效管理、计算、综合分析，利用空天地一体化森林资源监测管理系统对昆明市森林资源数据采集、更新、存储和管理，利用无人机林业“天网”获取高空间分辨率的森林资源影像提取林地DEM，通过在DEM上叠加高分辨率的无人机影像实现三维森林景观的可视化等，助力昆明市森林资源管理和保护工作[4]。

3.4 强化林业法制建设和宣传力度

森林资源的保护工作离不开广大群众的支持，合理开发森林资源作为一项影响民生的重大工程项目，既是实现社会经济良性健康发展的重要保障，还是经济发展的直接支持。从各级政府及林草部门加强林业政策、法律法规宣传教育力度，做到宣传进校园、宣传进农家、宣传进企业。引导教育群众和建设项目业主形成守法护林的牢固意识，积极投入林业建设。积极预防涉林违法案件的发生，加大处罚力度，提高违法成本，发现一起，处罚一起，形成震慑、警示的效果。妥善处理森林资源发展与保护的关系，努力营造社会与政府齐抓共管森林资源管理工作的良好氛围。

3.5 制定相应林下经济规范

林下经济是生态文明建设的重要内容之一，是“绿水青山就是金山银山”理念的具体体现，是生态保护与产业发展相结合的重要途径，也是森林资源与昆明城市经济结合利用的重要途径，对促进全市林业产业结构调整、实现农民增收具有重大意义。昆明市制定了《昆明市林下经济发展地类适用性规范》，在不破坏森林资源的情况下，使林下经济产业不断向好的方向发展，但在具体实施过程中，林下经济发展模式、类型多样，涉及林地情况复杂，需要对规范进一步细化，使林农在实施过程中具有更强的操作性、针对性。

3.6 加强制度建设，夯实基层技术力量

加强地方人事制度建设，合理安排、夯实基层技术力量，建立一支适应森林资源管理的技术队伍，对森林资源林政管理人员的政策水平进行考核，充分保证执法队伍作风正派，业务熟悉，专业技能水平高，管理规范，执法严格。建立完善的执法内部管理机制，加强技术培训，提高基层森林资源保护人员的业务水平，改变长期依赖上级专业队伍的思想，真正把保护森林资源工作当成自己的事，主动作为，认真落实。