广西高速公路BOT项目财务管理存在的问题及对策分析①——以广西新柳南高速BOT项目为例

黄小丽

（广西新柳南高速公路有限公司，广西 南宁 530500）

党的十九大以来作出了关于建设现代交通运输服务强国的重大系列战略性改革部署，为全国交通运输行业发展指明了正确的发展方向。2019年10月，交通运输部将广西列入全国首批13个交通强国建设试点单位，为推动广西交通强区的持续发展提供了主攻战略目标和发展方向。在加快建设交通强国的时代背景下，广西的交通基础设施建设特别是高速公路建设得到了迅猛发展和快速扩张，这为广西高速公路BOT建设模式项目提供了机遇。

一、BOT项目的概念

“BOT”即“建设、经营、移交”，其实是基础设施投资、建设和经营的一种手段，以地方政府和企业投资者之间达成的一些协议为前提条件，由地方政府向企业投资者颁布特许，允许企业投资者组织设立项目公司，在一定时期内筹集项目建设资金，并在项目特许经营有效期内承担项目的设计、建设、运营管养及维护。在特许经营期内，项目公司通过对项目的开发运营以及当地政府给予的补助或者其他优惠来回收资金以还本付息和弥补经营开支，并取得合理的利润。特许经营期期满后，应将项目无偿地移交给政府部门。

二、BOT项目的特点

（一）BOT项目环节多，运作程序复杂。

BOT项目的前期筹备期、建设期与经营周期均相对较长，投资额巨大，项目经历的环节多，主要包括项目立项、招投标、特许权合同签订、组建项目公司、项目筹备及筹融资、建设、经营管养和移交等，其中任何一个环节的缺失都会对项目的实施产生不同程度的影响。BOT项目建设和运营期间面临的不确定因素较多，运作程序复杂，因此，高速公路BOT项目的建设实施必须严格遵循一定的程序和规则，其财务管理工作相对复杂。

（二）影响BOT项目实施的风险因素多

BOT模式主要运用于大型的公共基础设施建设，这种模式的项目建设所需建设资金规模巨大，投资成本非常高，建设期和经营期周期长，时间跨度大，这期间可能存在的风险因素多，如政策变化、市场环境变动、自然灾害等。国家相关的金融政策变化，市场环境变动及当地政府对BOT项目的资金支持力度等诸多方面都会对项目产生各种不同程度的影响。另外，因政府部门通常不给BOT项目提供担保，项目投资者需以其出资、项目特许经营权或者公路收费权作为质押进行贷款融资，使得BOT项目的财务风险明显增大。因此，对BOT项目进行有效的风险管理，提高相关财务人员风险意识，有效防范和化解财务风险，对加强高速公路BOT模式项目财务管理具有重大意义。

（三）BOT项目涉及单位广，利益相关者众多。

BOT项目投资规模巨大，运行程序复杂，在其建设实施过程中涉及到很多单位，主要包括政府部门、投资人、项目公司、设计方、承建单位、监理单位、银行、运营公司、制造商、设备或材料供应商等。BOT项目的建设实施其实是一个很复杂的过程，涉及到众多的利益相关者，而参与方之间的关系主要依靠一系列合同协议来维持、规范和保护，各方按照相关的协议内容规定参与分担项目的风险和管理。

（四）政府部门在BOT项目中充当着特殊的角色

政府及相关主管部门可依照相关的BOT项目投资协议或者特许经营权协议，对项目的投资建设及运营管理进行监督和检查，可通过相关的政策和法律法规来管理和制约BOT项目公司的行为，充当着BOT项目的“监督者”角色；政府部门可在一定权责范围内对BOT项目提供必要的政策和资金支持，参与协调、协助解决BOT项目投资者、项目公司及参建单位之间在项目建设、经营过程中出现的各种纠纷、矛盾，充当BOT项目的“协调者”角色。政府在BOT项目实施的全过程中起着非常关键的作用，政府的经济、金融、财税政策及对BOT项目的支持力度直接影响着项目实施的成败。

（五）BOT模式体现“合作共赢”的原则

BOT模式引入了社会资本参与高速公路项目投资中，使得项目投资主体更加多元化。BOT项目实质上也属于合作建设项目，由两家或者数家投资者共同参与BOT项目的投资、建设及经营。项目公司作为BOT项目实施和执行的核心主体，应加强与集团公司以及相关合作单位的沟通协作，发挥各自优势共同加快推进项目建设。只有各参与方之间相互配合，团结协作，坚持合作共赢，才能保证项目更好、更快地推进。

三、广西新柳南高速公路BOT项目简介

广西新柳南高速公路项目采用BOT建设模式，是由广西交通投资集团有限公司和广西新发展交通集团有限公司组成联合体，通过投标获取对该项目的特许权，随后共同出资设立了广西新柳南高速公路有限公司作为项目公司，由项目公司负责项目的前期筹备、筹融资、建设和实施、运营管理和移交。在经营期内，广西新柳南高速公路有限公司通过对项目的开发运营，以收取车辆通行费作为主要投资回报，以及当地政府给予的补贴或其他优惠来回收资金以还本付息。特许权经营期满后，整个新柳南高速公路资产将无偿移交给自治区交通运输厅或其指定机构。

新柳南高速项目概算总投资207.49亿元人民币，高速主线全长200.019公里，于2019年8月28日正式开工建设，由广西路桥工程集团有限公司、广西路建工程集团有限公司和广西长长路桥建设有限公司参与主要工程施工，预计于2021年7月1日实现建成通车目标，是自治区服务交通强国建设、为迎接建党100周年献礼的重要工程之一。该项目是广西“六横七纵八支线”高速路网中“七纵”桂林—柳州—南宁公路的重要组成部分，是广西高速路网中最重要的路段之一。项目建成后，对进一步完善区域公路网，有效缓解原柳南高速公路的交通压力，强化首府周边城市群之间的联系，助力沿线地区经济发展，构建广西全方位开放发展格局等方面具有十分重要的意义。本文从广西新柳南高速公路BOT项目建设实践出发，分析广西高速公路BOT项目财务管理中存在的问题并提出对策，对进一步提高广西高速公路BOT项目的管理效率和经济效益具有指导性意义。

四、广西高速公路BOT项目财务管理中存在的问题

（一）相关政策和法律法规不健全，没有统一、规范的财务制度。

我国虽然建立了一些关于高速公路BOT模式项目实施和管理的法律法规，但依旧不够健全和完善。高速公路BOT项目离规范化管理还有一定差距。由于BOT项目本身具有一定的特殊性和复杂性，加上各地的政策差异，不同的项目条件差异也比较大。不同地方、不同公司在高速公路BOT项目方面的资金管理制度、资金监管办法、会计核算方法等方面也不尽相同，常常无先例可循。目前，广西还没有出台关于广西高速公路BOT项目统一的管理办法，在高速公路BOT项目的资金管理、内部控制、财务监督等方面并没有建立起一套规范的财务制度体系，这也往往容易导致政府监管缺乏有效的约束机制。

（二）影响BOT项目实施的不确定因素多，财务风险显著。

BOT项目通常具有投资规模大、建设和经营周期长、运行复杂等特点，容易受市场环境变化、政府政策变动、自然灾害等不确定因素的影响。因此，BOT模式下的高速公路项目财务管理工作面临的风险因素比较复杂。以广西新柳南高速BOT项目为例，2020年正值新柳南高速项目施工建设的高峰期，因新冠疫情、市场环境和金融政策等因素的多重影响，整个项目受到工期缩短、用人紧张、筹资困难等方面的风险因素威胁，财务风险明显增大。在BOT项目财务管理工作实践中，项目公司要高度重视风险防控的问题，提高相关财务人员的风险预警和防范意识，注重提升公司整体的风险管理水平，加强财务管理实效。

（三）财务组织结构不够合理，相关人员的综合素质有待提升。

高速公路BOT项目建设是一项极其复杂、专业性极强的工作，要做好高速公路BOT项目的财务管理工作，需要一个专业性强、综合素质高的财务工作团队。相关财务人员除了要具备扎实的财务专业知识，还要有一定的项目管理经验、法律和工程管理知识，既要懂账务处理，还要熟悉投融资、预算和审计等工作。在广西高速公路快速扩张的背景下，更多BOT模式的高速公路项目应运而生。目前看来，广西区内的BOT项目普遍存着用人紧缺、人员配备不足以及相关人员综合素质不高的情况。从新柳南高速公路BOT项目的财务人员来看，单一型的财务人员居多，虽然整个财务队伍都是财务科班出身，但大部分财务人员项目管理经验都比较欠缺，综合业务能力不强，整体素质仍亟待加强。

（四）财务人员流动性大，管理不够规范。

在BOT建设模式下，绝大多数项目公司属于临时组建成立的机构，普遍存在人员分步到位、流动性大、管理不规范的问题。项目筹备期及收尾阶段，因财务人员配备不足，经常出现一人需兼职多家公司、担任多个岗位角色而造成串岗混岗的问题。因人员流动性大，项目公司在人员管理方面不够规范，往往容易导致出现财务管理混乱的问题。

（五）筹资渠道相对狭窄，融资压力大。

为加快建设交通强区，广西加大了对交通基建的投入，并从自治区层面统筹推进了一大批重大交通设施建设项目，在交通基础设施建设特别是高速公路建设方面的资金需求量也出现前所未有的增长，在整体经济形势和金融环境趋于偏紧的态势下，各地政府交通主管部门以及建设单位都面临着较大的融资压力。目前，广西高速公路BOT模式项目筹资方式主要采取政府投资和金融贷款两种方式，筹资渠道比较狭窄，融资压力大。因此，BOT项目的建设单位应该积极扩展融资途径，采用更灵活、更多元化融资方式，积极拓宽项目的融资渠道，以减轻公司的融资压力。

（六）财务监督和资金监管机制不健全

建设单位采用BOT模式，主要是为了解决项目建设资金筹集问题。BOT项目通常采取合作融资建设模式，因为有合作方的参与与介入，使得项目公司内部财务关系变得更复杂，财务监督和资金监管工作难度也大大地增加。目前，我国并没有一个完善、规范的高速公路BOT项目资金监管体系来约束项目资金的主体及流向。BOT项目公司的资金监管机制不完善，内部控制不到位，很容易引起财务混乱的问题，甚至容易发生腐败问题，直接影响到整个项目财务管理工作质量以及工程建设进程及效益。

（七）预算管理水平有待提高

预算管理是一种成本控制方法和财务资源配置手段，是BOT项目财务管理的重要内容。BOT项目通常所需资金规模巨大，大规模的工程建设资金是随着项目的推进而分期投入的，资金的分期投入决定了项目资金筹措受时间约束。资金过多闲置或者资金筹措不及时，都会造成资金成本的增加，加大财务风险。因此，BOT项目财务人员在预算管理工作中应注重精细化和规范化管理，要提高预算编制的科学性和合理性，提高预算执行的有效性。合理有效的预算管理能够有效控制项目财务成本，提高资金管理效率，提高项目整体运行效益。

五、加强广西高速公路BOT项目财务管理的对策

（一）完善财务管理制度，建立健全内部控制监管机制。

1.完善内部财务牵制制度建设。运行规范、管理有效、监督到位的内部控制体系对于项目公司财务管理部门各项工作的推进具有非常积极的意义。通过严格的内部控制，能够有效规范财务部门与其他相关部门各项工作的实际效果，保证财务业务执行控制的有效性。要严格明确相关财务岗位的权限和职责，做到职责分明、各司其职，严禁财务人员兼职不相容职务。日常财务管理中，要严格财务的核算审批制度，在财务收支上严格规范和惩戒，对相关账务处理工作进行有效规范，保证财务信息的真实性和有效性。

2.提高预算管理水平，建立健全预算管理制度。项目公司财务部门要做好项目建设资金的预算编制、执行、控制和监督工作，以便能够更好地带动BOT项目建设资金监管能力的提升，提高整个项目财务管理水平。提高预算编制的科学性和合理性，对工程建设资金的使用进行详细的预算规划，在资金实际使用过程中与资金预算进行比对，提高预算执行的效率。

3.重视内部审计工作，建立健全的内部审计制度。项目公司要高度重视跟踪审计工作，提高内部审计工作质量，充分发挥审计职能作用，更好地服务项目的实施与建设。财务收支及竣工决算审计组、全过程造价跟踪审计组正式进场后，项目公司财务部门及相关部门要积极配合跟踪审计工作，及时对审计组出具的审计取证记录和整改通知书给予答复。在跟踪审计过程中，积极与审计组沟通协调，对审计组所提出的问题进行认真整改，及时发现以及消除项目中存在的问题及隐患，确保实现跟踪审计“以审促帮、以审促建、以审促改”的目标，提高项目财务管理工作的实效。

（二）提高风险防范意识，有效防范和化解财务风险。

1.提高财务人员的风险防范意识。相关财务人员要将风险防范贯穿于整个BOT项目财务管理工作的始终，对不断变化的财务工作外部环境进行分析研究并适时掌握其变化规律，及时制订并调整多种风险预警策略和应变处置措施，以提高风险抵抗能力。

2.及时优化项目资金结构。合理控制负债资金占整个项目全部资金的比例，防止资产负债率过高，避免公司偿债压力过大。加强往来账管理，及时与相关单位核对往来账，加快资金周转，提高资金使用的安全性和有效性。

3.要理顺公司内部财务关系。由于BOT项目属于合作模式的项目，参与方众多，内部财务关系也相对复杂。因此，在岗位职责方面，做到分工明确、权责清晰；在利益分配方面，兼顾公司各参与方利益，调动各方参与公司财务管理的主动性和积极性，以提高财务管理的质量和效率。

（三）加强建设资金管理，完善财务监督机制。

BOT项目建设资金投资规模大，投资成本高，现金流量巨大，资金监管和财务监督的难度大、任务重。加强项目资金管理、成本控制以及财务监督，有利于进一步规范项目建设资金使用，保证建设资金安全，提高项目建设财务管理工作质量和效益。

1.设置合理、规范的各项业务审批流程。BOT项目公司要从根本上重视财务管理，相关财务人员要严格按照支出审批流程办理各项资金结算业务，做到财务手续齐备，程序到位。在日常财务管理工作中，要加强银行账户管理，严格保管银行U盾和财务印章，对各类票据进行集中管理。

2.对项目资金进行集中管理。对资金进行集中管理，有利于资金的统筹安排和使用，防止资金滥用或浪费，提高资金使用效率。对公司账户上暂时闲置的资金及时进行归集或者采取协定存款的方式，加快资金运转，提高资金使用效率，降低财务费用。

3.建立并完善资金运行情况报告制度。

财务人员要及时掌握项目资金的运行情况，包括资金来源、资金结构、资金到位情况、资金使用情况、财务投资完成情况以及资金结余情况等，及时完善相关资金管理台账，并定期向财务分管领导及公司领导报告项目资金运行情况，以提高资金使用和管理的安全性、真实性和有效性。

4.对施工单位的建设资金要进行合理、有效、动态的监督管理。第一，项目公司要加强与相关合作银行沟通协调，并与施工单位、银行签订三方资金监管协议，明确项目公司对工程建设资金的监管职责和权力。第二，要加强建设期间资金的日常动态监管，建立健全网上监管制度，完善资金审批系统。以新柳南高速公路项目为例，施工单位因生产要求，需要对外支付工程建设资金的，单笔高于项目公司设定的审批额度20万元（含20万）的，需填报“汇付资金申请表”，并凭相关凭据报项目公司审批，以实现对全部参建单位资金的全面、动态化监管。第三，不定期对施工单位项目资金使用情况进行专项检查，及时掌握施工单位的资金流向和使用情况，避免抽逃或者转移工程建设资金现象出现，确保项目资金专款专用，保证资金安全，有效防范财务风险。第四，加强往来账管理，不定期与施工单位进行往来账核对，提高项目资金的管理效率，确保项目资金使用和运行的规范性、真实性和有效性。

（四）优化财务组织结构，提高人员管理的规范性。

1.建立职责分明的财务工作组织机构。项目公司要配备充足的财务人员，职责和分工要明晰，保证每个岗位的工作能够正常运转，每项工作有人负责和落实。

2.提高项目人员管理的规范性，原则上在项目建设全过程应配备有资历丰富的财务人员，建设期间相关财务主办人员不得随意调动，个别人员因需调动或者自动离职的，应当及时补充人手，保持财务组织结构的稳定性，保证项目各项财务工作正常有效运转。

（五）积极拓宽筹资渠道，采用多元化融资方式。

积极拓宽筹资渠道，采用多元化融资方式，提升公司整体的融资品质，对于缓解项目公司筹资压力，加强BOT项目财务管理具有重要的意义。

1.对于贷款融资，相比单一的长期贷款方式，采用长期和短期相结合的银行贷款方式，能降低部分财务费用，降低项目投资成本。

2.拓展其他融资方式，减少对信贷资金的依赖。比如，由于专项债的利率普遍低于银行贷款的利率，合理利用专项债，能够节约利息支出，降低投资成本。

3.充分利用国家相关优惠政策，积极争取更多的国家和自治区资金支持。例如，新柳南高速项目获得自治区批复项目建设补助资金18.13亿元（约为项目总投资估算207.49亿元的9%），充分合理利用财政补助资金，能有效缓解公司的筹资压力。

4.要加强建设期间的税收管理，充分利用相关减税降费政策，想方设法取得更多税收返还，以缓解公司部分融资压力。

（六）注重财务人才培养，提高财务人员的综合素质。

1.建立健全财务人才培养体系，规范财务人才培养模式，并构建完善项目建设板块人才梯队。注重专业财务人才引进和培养，加强培养综合型财务管理人才，积极组织各类后续教育培训和制度宣贯培训，不定期组织相关人员到同行业的其他项目或其他省份学习交流财务经验，提高公司的整体财务管理水平。

2.要加强财务部门与其他业务部门之间的沟通与交流，组织相关财务知识培训，提高项目公司各业务部门人员的成本管理意识，培养公司的整体财务意识。

3.加强财务人员技能锻炼。通过组建各种财务专业小组，组织项目财务人员参与预算管理、会计核算管理以及税务管理等方面的专业研讨，提升财务人员的个人业务水平及综合素质。

（七）充分挖掘运用国家优惠政策，强化税收管理。

税收管理是BOT项目财务管理工作中的一项重要内容，税收管理水平的高低在很大程度上影响着财务管理的质量和效益。BOT项目公司作为项目建设的执行主体，要积极挖掘运用国家优惠政策，充分利用国家的减税降费政策，积极组织各种税务筹划活动，强化公司税收管理，争取更多的政策红利，努力为公司创收、降本、增效，以提高项目财务管理工作的实效。

1.积极挖掘运用国家优惠政策，享受政策红利。第一，学好、用好增值税增量留底退税政策。以广西新柳南高速公路有限公司为例，自项目开工以来，公司财务部门精心筹划，积极组织项目财务人员分析研究增值税增量留抵退税制度，深刻学习领会国家增值税增量留底退税优惠相关政策文件，积极主动与主管税务部门沟通，稳妥推进留底退税各项工作，于2020年7月和2021年1月分别获得增值税增量留抵税额返还4230.38万元和2.45亿元，为公司获得部分资金回流，缓解了公司部分资金压力，合理地为公司降本增效。第二，认真研究运用其他财税政策，争取更多政策红利。充分利用国家有关减税降费的政策，积极争取其他相关政策优惠和资金支持，比如争取企业稳岗补贴返还和个税手续费返还等税费返还，为公司创收增效。

2.加强税务筹划，提高税收管理水平。

项目公司不定期组织相关人员进行各种税务知识培训，经常性组织财务税收政策、制度方面的宣贯学习，组织财务人员深入研究和探讨税收政策，提高公司整体的税务管理水平。在合法合规的前提下，加强对增值税、企业所得税和个人所得税等方面的税务筹划，尽可能地减轻公司和员工的税收负担，做到科学纳税、合法避税、合理节税，以真正达到为项目公司降本增效的目的。

结语

随着建设交通强国的步伐不断加快，我国的基础设施建设得到了迅猛发展。在大型基础设施建设特别是高速公路建设项目中，适当引入BOT模式，对于政府、交通部门以及企业投资者都有一定的积极意义，但同时也需面临一系列的风险挑战，尤其是财务管理工作将面临更多的风险威胁。项目公司在高速公路BOT项目建设实施和经营管理过程中，加强其财务管理工作，提升公司整体的财务管理水平，可以有效地提高项目的投资效益、经济效益和社会效益。