“一带一路”倡议下内蒙古泛口岸经济建设研究

曲 锋

（内蒙古自治区社会科学院“一带一路”研究所，呼和浩特 010010）

0 引 言

内蒙古自治区内连八省区，外接俄、蒙，是丝绸之路经济带的重要组成部分，也是国家向北开放的重要桥头堡。内蒙古自治区目前共建了19 个口岸，承担了中蒙两国间近95%的通货量和中俄两国间约65%的陆运通货量［1］。长期以来，内蒙古自治区口岸优势体现在区位、通道及数量上，口岸地区要素支撑能力不足，基础设施薄弱、产业配套不齐全，交通设施落后、物流成本较高［2］。内蒙古的口岸地区主要提供过货通道和产品加工服务，产品结构相对单一，特有优势并未完全发挥［3］。内蒙古有着丰富的口岸资源，但没有真正转化为经济优势和发展优势［4］，口岸经济在利用现有资源方面体现出不充分、不均衡的特点［5］。

内蒙古历来重视口岸的开放与发展，2018 年《内蒙古自治区政府工作报告》首度提出了泛口岸经济理念，以沿边开放带动内陆开放，推动通道经济向落地经济的转型。2020 年12 月，中国共产党内蒙古自治区第十届委员会第十三次全体会议提出要努力提高开放合作水平，大力发展泛口岸经济，建立区域合作长效机制和协同开放发展机制，推动形成口岸带动、腹地支撑、边腹互动新格局［6］。到2021 年，泛口岸经济被纳入《内蒙古自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划》）当中，成为经济社会发展的重要目标。

尽管与口岸经济存在一定联系，但泛口岸经济在建设内容上更为广泛，不仅涵盖口岸和“临港产业”的发展，还囊括了腹地城市依托口岸和通道建立和发展起来的外向型经济活动。目前，泛口岸经济建设还处于探索阶段，相关探讨集中于自治区重要文件与会议中，尚未引发学界广泛的关注，理论研究相对匮乏。口岸是国家对外开放的窗口，是国内国际双循环的重要结合点，泛口岸经济则显著强化了口岸的双向辐射功能，显著提升了边腹互动水平，有效扩大了双循环的复合面。因此，有必要就泛口岸经济建设展开积极探索，将通道优势转化为贸易优势进而转化为产业优势。

1 泛口岸经济建设取得的成效

1.1 深度融入共建“一带一路”，打造对外开放新高地

近年来，内蒙古自治区积极融入共建“一带一路”，全力推动中蒙俄经济走廊的建设，积极拓展与“一带一路”沿线国家的经贸往来，同俄罗斯、蒙古国多层次协商会晤机制得到进一步完善，二连浩特—扎门乌德经济合作区建设快速推进，全力推动更高水平对外开放。“十三五”时期，全区累计投入口岸基础设施建设资金约74 亿元［7］，加大对二连浩特铁路站场等口岸枢纽的扩能改造，补强联运通道能力，推动“三互”大通关建设，着力提升互联互通水平，不断强化与蒙古、俄罗斯以及欧洲市场的衔接。2014 年至2021 年，内蒙古自治区对“一带一路”沿线国家外贸进出口总额近5 000 亿元，占同期自治区外贸进出口总额的60%以上，自治区对外贸易连续四年突破千亿元大关，保持了良好的发展势头。

1.2 统筹开放平台，加速形成边腹互动新格局

近年来，自治区从优化物流服务环境入手，吸引各类生产要素集聚，大力发展国际物流等产业，呼和浩特、鄂尔多斯等综合保税区，乌兰察布、巴彦淖尔、包头等保税物流中心先后封关运营。2020 年内蒙古保税物流进出口值99.2 亿元，增长12.5%，到2021 年，保税物流进出口增长51.8%，总值达151.6 亿元。2019年乌兰察布—二连浩特入选国家物流枢纽建设名单，自治区以此为契机加速推进二连浩特铁路口岸功能向乌兰察布延伸，打造边腹互动新范式。此外，自治区还积极推动对外贸易新业态的发展，大力支持呼和浩特、赤峰、满洲里国家跨境电商综合试验区建设，推动跨境电商与市场采购贸易融合发展，2021 年全区跨境电商贸易额突破4.5 亿元［8］，成为自治区对外贸易新的增长点。

1.3 大力发展中欧班列，构建全方位对外开放格局

内蒙古高度重视中欧班列的提质增效，自治区《“十四五”规划》将中欧班列建设列为加快泛口岸经济建设的重要内容。近年来，呼和浩特、乌兰察布、赤峰、鄂尔多斯等多个城市加大了中欧班列的建设力度，各盟市充分利用区位交通优势，不断提升双向货源组织，扩大运营规模，大力发展班列经济，中欧班列开行数量、运量与货值稳步增长。自治区中欧班列的开行数量已由2016年的33列发展到2021年的304列，五年来已累计开行1 224 列，进出口贸易额突破百亿元大关。

2 泛口岸经济建设面临的主要问题

2.1 对外贸易结构不均衡

近年来，内蒙古对外贸易取得了长足的进步，但在规模和依存度上还不够高，进口贸易额在对外贸易总额中的占比保持在60%以上，外向型经济仍有很大的发展空间。从商品结构看，2021 年，铁矿砂、铜矿砂和煤炭三者合计贸易值434.8 亿元［9］，其外贸贡献率超过40%；出口商品位列前三的钢材、机电产品和有机化学品合计约占出口总额的50%，资源型商品在内蒙古进出口商品中占据主导。尽管近年来内蒙古在食品加工、高新技术产品、汽车零配件等产品的出口方面增长迅速，但总量仍然偏低，能源、冶金、机械装备等传统支柱性产业对于自治区对外贸易的影响十分明显。

2.2 通道经济向落地经济转型的压力巨大

从贸易方式看，自治区对外贸易一直以一般贸易和边境小额贸易为主，加工贸易和服务贸易的规模和比重都还不高，2021 年自治区加工贸易进出口增长2.5倍，达到67.8 亿元，但占比仍然不高，仅为4.3%。俄罗斯一直是自治区重要的贸易伙伴国，但近年来自治区对俄贸易规模和占比持续走低，增速也明显落后于同期的中俄贸易。2021 年，中俄双边贸易突破9 000亿元，创历史新高，同比增长26.6%，而内蒙古自治区对俄罗斯进出口172.6 亿元，下降2.6%，在自治区对外贸易中所占的比重较2020 年同期下滑了3.9%。2017 至2021 年内蒙古对俄蒙货物贸易跨境收支和进出口缺口150 多亿美元，口岸仅作为货物运输的集散地，发挥着货运通道作用［10］。

2.3 中欧班列建设水平有待提升

目前，中欧班列已形成辐射欧亚、全方位互联互通的高效物流体系，班列数量与货值屡创新高，2021 年中欧班列开行数量超过1.5 万列，返程班列数量、重箱率等指标也不断提升，内陆城市与“一带一路”沿线市场的贸易互补优势得到进一步释放。2016 年，乌兰察布市开通了自治区首列中欧班列，相对于其他省区，内蒙古在班列建设方面起步较晚。满洲里、二连浩特作为中欧班列东通道和中通道重要枢纽，每年有大量班列经由内蒙古出入境，但自内蒙古始发的班列数量和货值均显著低于中欧班列集结中心城市。2021 年经满洲里和二连浩特过境的中欧班列分别达到4 235 列和2 739 列，自内蒙古开行的中欧班列仅304 列，自治区中欧班列建设仍有很大的发展空间。

3 对策建议

3.1 推动口岸功能向腹地城市延展，提升产业聚集能力

加快综合保税区、保税物流中心建设，将口岸功能向内延展，充分利用腹地工业城市的社会条件，提高投资效率，推动高端加工制造业集聚，带动当地加工业等落地经济的发展，提高口岸设施的使用效率。充分利用交通和地理枢纽的集散功能，吸引聚集原材料、劳动力、资本、技术和信息等资源要素，不断提高入境农产品、矿产品落地加工比例，提高在自治区口岸交易和加工的比重。积极主动融入京津冀、东北振兴等国家战略，畅通口岸与腹地、港口城市的联通水平，扩大合作范围，推动自治区与沿海、内陆省市的协同发展。

3.2 积极承接产业转移，着力打造对外开放新高地

结合自身实际，积极落实国家2022 年颁布的《关于促进制造业有序转移的指导意见》，发挥自治区良好和区位优势和土地、劳动力等要素价格相对较低的成本优势，配套产业扶持政策，积极承接东部沿海地区和发达省区先进产业和生产环节，与制造业大省构筑密切的产业关联，推动自治区外贸产业的攀升，探索出一条推进对外开放的新路径。积极发挥经济技术开发区、综合保税区、加工贸易产业园等在承接产业转移中的作用，完善基础设施，提升承接产业转移能力，实现物流带贸易、贸易促产业的联动发展模式，实现通道经济向落地经济的转变，将稳定的外部环境、良好的区位优势和资源禀赋与国家产业转移政策有效结合，形成地区经济发展的新动能。

3.3 加大中欧班列建设力度

充分保障中欧班列在国内国际两个市场、两种资源之间的纽带作用，实现国际贸易与腹地工业城市的良性互动，在产需之间、产业上下游之间形成良性循环。以中欧班列为载体，丰富同俄罗斯、蒙古以及“一带一路”沿线国家之间的合作领域，提升合作水平，参与国际分工。通过与沿线国家共建产业园区、境外集结中心、海外仓等方式，增强自治区班列线路的竞争力。强化与中欧班列集结中心城市、东部沿海省份以及相邻地区的对接，推动中欧班列增量扩容，丰富、延伸自治区中欧班列运行路线，拓展双向货源组织形式。给予相关外向型产业过渡性扶持，提升本地货源的比例，保持可持续发展动力。