PPP模式下加强工程项目设计管理的意义及举措

何 刚

(中国水电建设集团十五工程局有限公司，陕西 西安 710065)

1 工程项目设计的主要内容

项目设计管理工作贯穿于工程项目全过程的各阶段。项目前期阶段包括概念设计、项目建议书的编制报批、方案设计、可行性研究报告的编制报批及项目立项等环节；项目准备阶段包括工程初步设计、初设概算的审批、施工及设备材料的招标采购等环节；项目实施阶段包括施工图设计、施工图预算的审批、施工配合及设计变更等；项目运营阶段包括项目实施后评估等。

在工程项目建设的各个阶段，设计工作始终都占据着极其重要的地位。传统模式下的工程设计，分阶段严格按照工程项目的建设程序，进行不同深度的工程设计。在项目建议书环节，主要进行项目概念性方案说明及经济技术指标分析方面的工作，为项目投资初步决策提供依据，为下一步可行性研究打下基础。在可行性研究环节，进行规划方案设计，完成可行性研究报告，提出投资估算。其深度应当满足编制初步设计文件和控制概算的需要。在初步设计环节，进行项目的总体布局设计，提出主要的工艺流程及设备的选型和安装设计，并计算主要项目的工程量，编制项目初设概算。其深度应当满足编制施工招标文件、主要设备材料订货的需要，以及满足编制施工图设计文件和控制施工图预算的需要，为施工图设计阶段打好基础。在施工图设计环节，根据批准的初步设计进行分部分项工程的详图设计，绘制出完整和尽可能详细的建筑、安装图纸并明确施工工艺、验收标准等内容，编制施工图预算。此环节的设计文件应当满足工程施工、设备材料采购、制作以及建筑安装工程施工成本控制等方面的需要。

2 PPP模式下设计管理工作的意义

PPP(Public-Private Partnership)模式，政府和社会资本合作，既是公共基础设施中的一种项目运作模式，又是一种项目融资模式。PPP模式下的项目建设单位是项目公司(SPV)。项目公司是由政府方授权的出资代表与社会资本方组建的独立法人单位，负责项目的融资、建设管理、运营维护并通过使用者付费或政府付费获得合理的投资回报。在项目合作期，项目公司作为建设项目的法人，在建设期履行项目建设的管理职责，在运营期从事项目的运营维护，为社会和公众提供更好的服务。

传统模式下的工程项目设计管理，严格按照建设程序，在时间及资源配置的保障下分阶段有条不紊地开展工作，工作成果能满足建设各方的需求。而PPP模下的工程项目也必须符合项目建设程序的要求，项目前期手续的完备是PPP项目建设程序合法的前提。在社会资本方中标及项目公司未组建完成之前，项目的前期手续由政府方实施机构负责办理。如果政府方实施机构对实施PPP项目的准备工作不充分，对勘察、设计等建设方的管理工作松懈，设计深度不能满足工作需要，会导致前期建设程序报建工作滞后。

项目公司在接手政府方实施机构的工作之后，要及时履行项目建设程序，做好PPP项目的报建报批工作，确保PPP项目的合法合规性。而设计工作始终贯穿于整个项目的全过程，是整个项目的关键环节，做好项目的设计管理工作，对于保障工程质量、控制工程投资、实现项目预期目标都起着决定性作用，其重要性显而易见。

PPP项目建设期一般约定为2年，由于项目建设期时间紧、任务重，且PPP项目有着规模大、专业性强等特点，决定了PPP项目设计管理工作的专业性和复杂性。如果设计工作在时间及资源配置方面保障不足，势必会使工程设计管理工作不能满足建设的需要，设计成果不足以支持项目报建报批的需要。往往由于设计人员疲于应付，甚至白图供图、“边设计、边审查、边施工”，项目的合法合规性不能保障，工程概预算不能控制，从而导致PPP项目不能顺利实施。河南郑州“7.20”特大暴雨灾害中的郑州地铁5号线亡人事件，对违反工程基本建设程序、违规设计和建设施工敲响了警钟，我们应当引以为戒。

3 PPP模式下设计管理工作的举措

3.1 存在的问题

加强设计管理工作就是要通过对设计工作的管理、组织及控制，保障PPP项目在前期立项时确定的投资、功能目标的实现；同时在保障实现PPP主合同及补充协议约定的功能标准、质量、进度、投资目标的前提下，最大限度实现项目效益最大化。项目公司在完成组建后，按照项目合同的约定，及时接手政府方实施机构的前期工作成果，对前期工作成果资料进行补充完善，履行建设项目法人的职责。然而具体在设计管理工作实践中，存在一定的问题：

(1)设计合同各方职责不明确。由设计单位与政府方代表签订的原设计合同，在项目公司成立后，要签订新的三方设计管理合同并移交项目公司管理，使项目公司在项目合作期内，真正履行项目建设法人对设计单位的管理职责。由于原合同双方受传统项目管理观念的影响，政府方代表不能及时移交原设计成果资料，设计单位仍然只认原来的甲方，对PPP项目模式认识不足，对合同第三方项目公司的管理置若罔闻、甚至不服从项目公司管理，项目公司无法履职，设计合同各方职责不明确，不能很好履行各自的义务与权力。

(2)设计单位的管理问题。PPP项目在项目立项后，设计工作包括勘察工作、初步设计、施工图设计、施工现场配合及后续技术服务，承包给一家或几家设计单位。也有勘察、设计分别由不同单位承担的情况。对于专业性较强的单位工程，由专业设计单位承担。在项目前期设计阶段，受方案设计的不确定性、基础资料不完善的影响，设计工作不能及时提交成果；而在项目实施阶段，项目进入了建设期，项目公司及施工单位对于设计图纸的需求迫切，使得设计单位面对繁重的设计任务、人员的变更，疲于应付，设计工作质量难以保障，进而影响工程进展。

(3)项目公司协调问题。施工总承包单位在签订施工合同后，即着手进行工程建设，确保在建设期内完成施工任务。而由于施工图纸的供应问题，使得项目公司不断协调勘察设计单位、政府方实施机构以及施工单位、监理单位等建设单位之间的关系，任何一方受到图纸供应的影响，都会对工程产生不良后果。因此，项目公司协调工作的力度，直接决定了工程的进展。

3.2 加强设计管理工作的举措

3.2.1以设计合同为依据，加强设计过程的管控

项目公司与政府方实施机构在正式签订PPP项目合作合同后，在项目合同期(包括建设期与运营期)内，项目公司作为项目建设法人，应加强与项目合作方的沟通交流，建设各方应改变传统的项目管理理念，政府方实施机构应认真梳理项目前期策划、勘察、设计、造价咨询等工作成果资料，列明资料清单向项目公司有序移交，代表政府做好项目的全程监督工作。项目公司在接收前期成果资料后，继续完善前期工作，使交接工作衔接有序。项目公司以签订三方设计合同为契机，在延续原设计工作的同时，明确设计合同各方的职责、权利与义务，以设计合同为依据，细化合同目标节点要求、制定相应的奖惩、考核机制，直接与利益挂钩，用合同条款约束设计单位，加强设计过程的管控。同时做好应急预案，对于严重影响项目进度的设计单位予以清退，并及时引入新的设计单位，尽量做好无缝对接，减少对项目的影响。

3.2.2加强设计单位内部管理，为业主分忧为项目做好服务

PPP模式下的工程设计工作，与传统工程项目的设计工作有着较大的区别。PPP项目从方案设计到施工图设计一般都由一家设计单位承担，在项目前期方案设计阶段，由政府方实施机构对设计工作进行管理，在项目建设期施工图设计阶段，往往都由项目公司实施设计管理工作。设计工作从前期方案设计到施工图设计，期间时间跨度大、周期长，往往由于基础资料提供不充分、总体方案不能确定等因素的影响，阶段性设计成果难以完成，随之设计费用就不能及时进行支付。设计工作难以正常推进。

鉴于上述实际工作情况，设计单位在对设计项目的管理过程中，应充分认识到设计管理阶段周期长、专业多等PPP项目设计工作的特点，在设计人员安排上，尤其是项目设总、专业负责人要相对稳定，未经项目公司批准，不得随意更换主要设计人员。根据设计任务工作量及专业分工，确保设计资源的投入。与此同时，加强对设计人员的职业素养的教育提升，改变以往固有的设计思维，设计过程中加强各设总、专业工程师之间的协调，尽可能保证完成阶段工作设计任务，及时向项目公司提交阶段性设计成果，取得与之对应的设计费用，用以激励设计人员的工作积极性，并做好现场的设计服务工作，为业主分忧，为项目良好履约提供技术支持。

3.2.3建立常态化工作协调机制，为设计单位提供工作保障

项目公司配备专门的设计管理部门及专业技术人员，建立与设计单位常态化沟通工作机制，成立设计管理工作小组，明确责任与分工，建立月度工作例会与关键阶段工作协调会机制；主动介入设计单位的设计工作，采取措施充分调动设计单位的积极性，推进图纸交付、设计优化等方面工作的高度融合；加强过程中的方案评审，优选出技术先进、经济合理的设计方案，尽量减少设计变更数量，提高设计工作效率；及时组织专家对设计方案进行全面审核，以保证项目的设计深度、设计质量能够快速通过政府方的评审，确保项目的实施进度。及时按设计成果对设计单位进行设计费用的支付，为设计单位提供工作经费保障，确保设计工作良好履约。

4 结语

随着PPP项目模式在基础设施及公共服务领域更进一步的深化，项目管理制度也会更加完善，做好设计管理工作对于保障工程质量、控制工程投资、实现项目预期目标都起着决定性作用。项目公司要以设计合同为依据，细化合同目标，坚持例会协调机制，及时解决设计工作中存在的问题；设计单位在资源保障、设计质量、工作进度等方面为项目做好配合服务。使工程设计工作能充分发挥项目管理工作的龙头作用，通过加强设计管理、组织及控制，从而确保项目立项时确定的投资、功能目标的实现，最大限度地实现项目效益最大化。