农垦土地资产化和资本化问题及对策思考

王 爽

一、引言

《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（以下简称《意见》）中明确强调：“农垦是国有农业经济的骨干和代表，是推进中国特色新型农业现代化的重要力量。”为切实发挥好农垦的重要作用，需要进一步深化农垦改革，全面激发农垦内生动力、发展活力和整体实力。《意见》中提到“创新土地管理方式”的相关内容，强调了农垦土地的重要性，要求保护好土地资源，并在可持续发展的前提下深化农垦土地管理制度改革。创新土地管理的重要方式，就是推进农垦土地资源资产化和资本化，使土地得到合理配置和高效利用，从而促进国有资产保值增值。目前，实施这项工作仍有困难，但也有一些垦区有所突破，起到了良好的示范作用。

二、农垦土地资产化和资本化的意义

土地是农垦最重要的生产资料，深化土地要素配置是农垦市场化改革的重要抓手。农垦土地资源资产化和资本化有四个方面的意义。第一，通过明确土地权属，切实加强土地权益保护，不断改善土地质量，防止土地流失和分散，实现农垦土地可持续发展。第二，有效盘活土地资源，做大资产总量，降低资产负债率，实现土地资源高效运作和保值增值，从而提高集团投融资能力和抗风险能力。第三，在深化农垦改革进程中，有效推进土地资产化和资本化，是市场化改革的关键一步，是促进农垦现代农业高质量发展、加快打造具有国际竞争力的现代农业企业集团的催化剂。第四，在土地资产化的前提下，实施证券化有利于农垦企业广泛参与资本市场，推动一二三产业融合发展，促进企业对外合作，深度提高农垦企业品牌价值和市场价值。

三、农垦土地资产化和资本化存在的问题

（一）法律制度的约束

第一，农垦土地是国家划拨的国有农用地，农垦企业对土地的占有、使用、收益不具有完整的权利。《划拨土地使用权管理暂行办法》规定，未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，未交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租和抵押土地使用权。因此，只有在政府相关部门的批准下，才能进行土地的利用、流转、抵押担保等程序。第二，《意见》中提到要有序开展农垦国有农用地使用权抵押、担保试点，但目前出台的土地使用权抵押、担保方面的政策主要指向国有建设用地。《物权法》第四十三条规定严格限制农用地转为建设用地。第三，我国规定土地的所有权、使用权及抵押权等其他权利均需登记，但国有农用地抵押权的登记缺少明确规定，没有形成系统完整的土地登记操作程序。

（二）现有政策未成体系

在农垦土地资产化和资本化政策制定和方案实施上，一般是由各省（区市）进行整体操盘，但目前很多地方垦区还没有形成一套完整的土地资产化和资本化的政策体系，在农垦土地确权登记、土地价值评估、入账核算和资本运作等各项流程上没有具体可行的政策性指导方案。同时，农垦土地资产化和资本化缺少相关的审批制度，也未明确各牵头部门，从而导致该项工作参与性不足。土地资产化和资本化，是新形势下农垦企业适应市场化改革的一种创新性土地管理方式，但是缺失相关政策指引，摸着石头过河无疑会给农垦企业造成巨大的困难和挑战。

（三）土地资产配置方式单一

截至2020年底，农垦土地确权登记发证面积4.13亿亩，登记率为96.3%。《意见》提到农垦土地资产化和资本化包含多种方式。目前绝大多数垦区已经完成土地确权登记，并在此基础上对国有土地使用权进行出让、租赁、作价出资（入股）。但很少有垦区以抵押、担保方式进行贷款或者发行债券，或是以资产证券化方式去进行融资。目前，只有海南农垦和广西农垦以土地承包金作为基础资产发行了资产证券化产品，其他垦区还未进行过土地资产证券化。笔者认为，土地资产配置方式单一的主要原因在于：一是土地资源不丰富，二是优势产业不突出，三是农垦上市公司不多，资源整合能力不强。

（四）缺乏优惠政策和资金支持

大多数垦区没有得到优惠的税费政策支持和充足的资金去支撑土地资产化和资本化。相对于其他领域来说，金融服务“三农”的力度较为薄弱，其中很重要的原因是存在贷后抵押风险。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。”如果土地使用权被收回，金融机构的抵押权也随之灭失，导致资金不能全部回收。由于金融要素和土地资源不能得到深度融合，使得农垦土地资产化和资本化难以得到实质性进展和规模化发展。

四、深入推进农垦土地资产化和资本化的对策建议

（一）强化顶层设计，完善法律政策保障制度

首先，建议出台农垦土地使用权资产化和资本化相关的法律政策文件，加快《物权法》和《抵押贷款担保法》等相关法律法规的修订和完善，明确国有划拨农用地使用权可以设定抵押，从而为农垦土地抵押担保融资提供法律保障。其次，建议各地方政府充分考虑垦地融合发展的需要，制定一套系统、可行的农垦国有划拨土地资产化和资本化实施方案，在财政、金融、用地、土地分类评估、抵押担保等方面提供政策指引，明确各环节牵头部门，并积极落实税费优惠政策。最后，农垦主管部门应根据实际情况，制定土地使用权流转交易相关制度体系和管理办法，积极主动开展农垦土地使用权抵押、担保试点工作，出台省（区市）内统一的农垦土地使用权抵押、担保登记制度和操作指引，为农垦土地资产化和资本化提供基础保障。

（二）建立土地交易平台，推进农垦市场化改革

根据《意见》精神，国有土地使用权出让、租赁等应当依照国家有关规定通过公开的交易平台进行交易，并纳入统一的公共资源交易平台体系。除依法可以采取协议方式外，应当利用招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。地方政府应联合自然资源、农业农村、金融监管等部门，积极打造农垦土地资本化专业交易平台，并鼓励金融机构深入参与，同时建立垦区土地资源资产信息管理系统，以便于农垦土地评估、转让、出租、抵押、担保、处置，有助于土地交易供求双方能够更加顺畅地交流协商，从而有效降低交易成本，规范农垦农用地流转、交易市场，提高农垦土地资产化资本化效率，进一步放大农垦土地资源的市场价值。

（三）探索土地资产证券化，拓宽农垦融资渠道

近年来，我国资产证券化市场迅猛发展，产品发行规模逐年增长，创新品种层出不穷，参与主体更加多元。借鉴海南农垦和广西农垦的经验，一是建议各垦区利用好资本市场工具，组建农垦产业投资基金，通过专业化、市场化操作程序，引导社会资本共同参与农垦土地资产化和资本化运作，进一步拓宽农垦企业融资渠道。二是建议垦区强化统筹观念，以强势产业链带动弱势产业链发展，并继续做大做强优势主业，加强农垦品牌建设和商贸物流建设，建立现代农业的大基地、大企业、大产业。三是整合垦区优势企业和优质资产，打造上市公司实现农垦资源整体上市，以便实现土地资产证券化，加速推动农垦一二三产业融合发展。

（四）加强抵押风险管控，创新“抵押+保险”融资模式

金融机构在参与农垦土地资产化和资本化方面存在顾虑，一个很重要的原因是害怕出现贷后抵押风险。因此，要注重加强农垦土地抵押风险控制管理。一是建立抵押担保风险补偿基金，用于降低土地使用权被无偿收回带来的风险，保护金融机构合法利益。二是农垦企业在贷款时，可以将抵押物权属性质进行明确划分，选择以“土地收益权”作为抵押物进行贷款，比如以土地承包金作抵押，从而有效破解划拨农用地使用权抵押贷款的制度限制。三是鼓励金融机构探索创新国有划拨地抵押融资产品，如开展国有划拨农用地使用权“抵押+保险”业务试点。在保险期限内，若发生农垦企业被无偿收回其划拨土地使用权导致丧失还款能力的情况时，可由保险公司偿还剩余的贷款本息，从而有效规避资本回收风险，提高抵押融资效率。

五、结语

本文通过分析当前制约农垦土地资产化和资本化的主要问题，提出完善法律政策保障制度、建立土地交易平台、探索土地资产证券化、加强抵押风险控制管理四个方面的对策建议，旨在为农垦探索土地资产化和资本化提供更多思路，最大化提升农垦土地资源市场价值，为打造农业领域“航母”、培育具有国际竞争力的现代农业企业集团贡献力量。