南京国民政府对招商局的改制与官商博弈

段金萍

(安徽省社会科学院 当代安徽研究所，安徽 合肥 230051)

轮船招商局(以下简称“招商局”)是洋务运动时期我国兴办的第一家新式航运企业。1872年12月，李鸿章以“挽回利权”“运送漕粮”为由，奏请清廷设立，初为官督商办，1909年改为完全商办,1932年底收归国营。纵观招商局创办发展史，官商两种角色始终贯穿其中，围绕招商局表现出来的官商矛盾和争权夺利斗争一直存在。在对招商局的控制权上，南京国民政府亦不例外，而且“表现得更迫不及待”。(1)朱荫贵：《1927—1937年的中国轮船航运业》，《中国经济史研究》2000年第1期。1927年，财政紧张的南京国民政府把招商局作为重要的争夺目标，但当时该局已获得完全商办的法律权利，是法定的商办企业。南京民国政府便打出“清查整理”的旗号，先派员对招商局进行清查，揭露其腐败内幕，紧接着设置总管理处，实行代为管理，最终通过低价收买股票，彻底将其收归国有。官商关系是影响近代中国企业发展的重要因素。招商局作为近代中国第一家官督商办企业，成为学者研究官商关系的一个焦点，成果颇丰。(2)如[美]陈锦江：《清末现代企业与官商关系》，中国社会科学出版社1997年版；陈晗：《政府行为与企业控制权配置——清末民初轮船招商局股权与控制权的演变》，浙江大学硕士学位论文，2006年；朱荫贵：《从1885年盛宣怀入主招商局看晚清新式工商企业中的官商关系》，《史林》2008年第3期;朱荫贵：《朱荫贵论招商局》，社会科学文献出版社2012年版；李世明：《博弈与嬗变：晚清轮船招商局官商关系探赜(1872—1911)》，东北师范大学硕士学位论文，2014年;虞和平、吴鹏程：《清末民初轮船招商局改归商办与官商博弈》，《历史研究》2018年第3期，李玉：《从几个节点看1920—1930年代招商局政企关系演变》《社会科学辑刊》2022年第1期，等。但以往研究侧重晚清时期招商局官商关系的探讨，对民国时期招商局官商关系着墨不多。本文意图通过对史实的耙梳，再现出南京国民政府时期官商互动的历史画卷，勾勒商人团体与国家权力相互博弈的过程。

一、南京国民政府对招商局的清查

(一)南京国民政府插手招商局事务及股东的反对

招商局为全国最大的航业机关，无论其规模、地位，还是影响，在国内都首屈一指。但因少数股东把持舞弊，到1926年，招商局已“亏损益甚，甚至发薪无款，债息无着”，濒于破产倒闭的局面。(3)《国营招商局七十五周年纪念刊》，国营招商局七十五周年纪念刊编缉委员会1947年印行，第6页。招商局虽为商办公司，但商人却未办好商事，导致经营腐败，管理混乱，为官方插手其事务提供了借口。

1927年，国民革命军北伐克复武汉时，即拟整顿该局局务。正月下旬上海尚未克复时，北伐军总司令蒋介石就任命上海市党部执行委员杨铨“办理招商局事宜”。杨以“不明办理之权限与内容”为由，未允就职。(4)陈玉庆整理：《国民政府清查整理招商局委员会报告书》，社会科学文献出版社2013年版，第540页。3月26日，蒋介石抵沪后，加快了染指招商局的步伐。4月11日,蒋介石令杨铨率领接收委员到招商局，准备从即日起“接办局务”，遭到招商局董事会的“严词拒却”。(5)轮船招商局档案：《招商局董事会议事录》第17册，1927年4月12日，中国第二历史档案馆藏，全宗号：468②，案卷号：309。不久，杨铨辞去所任招商局职务，请另组委员会负责进行。4月16日，国民党中央在沪召开专题会议，决定改派蒋尊簋、钱永铭与招商总局负责人会商改善办法。4月底，国民党中央执行委员会第85次会议议决，正式组成“国民政府清查整理招商局委员会”，任命张静江等11人为清查整理招商局委员。这一议案经国民政府批准后，“训令招商局遵照”(6)交通部年鉴编纂委员会编：《交通年鉴·第四编航政》，交通部总务司(发行)1935年版，第25页。执行。

国民政府的上述行为，引起招商局股东的反对。4月12日，周琴记、崇德堂等股东联名致函董事会，谓“招商局乃股份有限公司，系属完全商股商办，并无丝毫官款在内。所有资产，完全属诸股东所私有。”倘有人来接收，董事会应严词拒却，并“速即召集股东会议，由股东自行切实讨论”。(7)《招商局股东质问董事函》，《申报》1927年4月14日，第15版。董事会态度亦很强硬，对政府派来办理招商局事宜的杨铨、蒋尊簋、钱永铭等人进行了坚决抵制；并一再强调，招商局已在商部注册，是完全商股商办公司，“内部如何改善，事关股东主权，似应由本会筹备条陈，报由股东大会解决。”(8)轮船招商局档案：《招商局董事会议事录》第17册，1927年4月18日，中国第二历史档案馆藏，全宗号：469②，案卷号：309。反对政府插手招商局事务。

以李国杰、傅宗耀、盛氏家族等为代表的招商局主管人员，更不会听凭国民政府剥夺其经济利益，于是采取种种手段进行抵抗。李国杰是李鸿章的嫡孙，凭借祖父的余荫入局，时任招商局董事会会长兼仁济和保险公司经理。他把招商局视为“祖传产业”，强调其商办性质。认为政府派员整理，是“启官厅干涉商权之渐，不独股东现职人员惊慌失措，即上海其他商办公司亦为之焦虑不安。”(9)金立成：《招商局史料》，《学术月刊》1962年第8期。傅宗耀时任上海商会会长、招商局董事、积余产业公司经理等职，他以商会会长的身份，借助上海总商会之名，鼓动商界抵制国民政府的法令。盛氏家族乃是“招商局最大股东”(10)招商局总管理处：《招商局总管理处汇报》，招商局总管理处1929年印行，第9页。，盛宣怀的四子盛恩颐时任招商局副董事长。为保住盛氏家族权益，他们派人发起设立股东保持会，以此作为董事会的后盾，来抵制政府干预。

国民政府见有阻力，决定各个击破，先拿傅宗耀开刀。国民革命军进入上海后，蒋介石要求傅“以自己的企业、私人资产以及同总商会的关系来协助承担一千万元的贷款”，但遭到拒绝。(11)[美]小科布尔(Coble，P.M.Jr)著、蔡静仪译：《江浙财阀与国民政府 1927—1937年》，南开大学出版社1987年版，第16页。蒋介石遂以傅曾为军阀筹款为借口，下令将其逮捕并没收其财产。1927年4月27日，国民党政治会议上海临时分会宣布上海总商会为非法组织，委派钱永铭等7人前往接收，并改选了会长。接着宣布傅宗耀“供给敌饷”“阻挠义师”，下令将其捉拿归案。上海县商会出面替傅辩护，遭到上海政治分会的严词训斥。处此情势下，傅宗耀自知无法挽回，“不得不离申远窜”，并称病辞去在招商局所任职务。(12)陈玉庆整理：《国民政府清查整理招商局委员会报告书》，第540—541、542页。

傅氏被通缉，引起上海商界极大震动，招商局内一些人更是惶恐不安。部分股东以“本局局势日非”，发起组织股东保持会，请求“当局保护”。(13)《国营招商局七十五周年纪念刊》，第74页。李国杰也急忙变换策略，宣布辞职，但因当时局务无人主持，被董事会竭力挽留。南京国民政府“杀一儆百”，起到了震慑作用，为清查整理招商局扫除了障碍。

(二)清查账目，揭露招商局腐败内幕

1927年5月20日，清查整理招商局全体委员到局开始施行清查职权。是日，杨铨率领10名委员和会计师、律师等一同赴局，杨代表委员会向董事会说明政府清查整理该局之意在于“挽回已失航权、维持股东利益”，希望董事会及各股东，“自动努力整顿局务，勿完全依赖政府及委员会”。还表示从即日起，由该委员会全面负责清查账目工作；董事会及股东则负责整理局务。李国杰、盛恩颐则代表股东董事方面答词，对委员来局清查均“极表欢迎”。(14)陈玉庆整理：《国民政府清查整理招商局委员会报告书》，第540—541、542页。

清查整理委员会在招商局总局设立委员办公处，具体清查工作由会计师潘序伦、徐广德负责。他们“调集簿册，详加勾稽，邀约员司，面询一切”，历时四个月，清查账目的工作办理完竣，即制成各种清查报告暨说明书共16种，统计表26种，并将其汇集在一起，编为《国民政府清查整理招商局委员会报告书》，将“该局数十年来之积弊，揭发无遗”。(15)交通部年鉴编纂委员会编：《交通年鉴·第四编航政》，第25、26、26页。

国民政府将上述清查报告公之于众，使招商局种种腐败内幕暴露于天下，为整理乃至接管招商局提供依据，并获取舆论支持。至于整理工作，清查整理委员认为“头绪纷繁，范围广阔，非短时间内所能蒇事”，且各委员均有其他职务，“势难长此兼顾”(16)《招商局之整理办法》，《申报》1927年9月22日，第14版。，只好将整理范围缩至最小限度，在制成4种整理方案后，于9月底宣布解职。并以招商局事关交通为由，将整理事宜移交给交通部。

二、赵铁桥改革招商局及赵李互斗

(一)赵铁桥接管招商局

1927年11月，国民政府公布《监督招商局章程》，设招商局监督办公处，直隶于交通部，设监督、总办各一人。监督由国民政府派交通部长王伯群兼任，总办由交通部派参事赵铁桥充任。监督处声称其职责在于“督促原任董事会，自动改组，刷新整理，除弊固本，以尽扶持之责”。(17)交通部年鉴编纂委员会编：《交通年鉴·第四编航政》，第25、26、26页。监督王伯群表示，“一俟整理竣事发展就绪，股东会能依法开成，董事会亦可完全负责”。(18)《招商局官督商办之一幕》，《银行周报》第11卷47号，1927年12月6日，第28页。即表示公司走上轨道后，监督处即可撤销。

但董事会对监督处的真正意图心存疑虑，董事会公开申明，监督章程同董事会职权“冲突甚多”，董事会“窒碍难行”，要求政府部门对此进行解释，“以保商办主权而免股东责难”。(19)轮船招商局档案：《董事会特别会议议事录》，1927年12月5日，中国第二历史档案馆藏，全宗号：468②，案卷号：307。他们还推选董事长李国杰、秘书王允章、法律顾问李次山晋京请愿，谓“招商局完全商办，国家不应干涉，要求收回监督成命”。(20)赵铁桥等：《接管招商局二周年纪念刊》，1930年招商局自印本，第10页。董事会对监督处的所有命令，“皆置之不理”。(21)交通部年鉴编纂委员会编：《交通年鉴·第四编航政》，第25、26、26页。董事会开会时，监督处派员前往旁听，遭到拒绝。监督处要求股东进行登记以确定股权，在所有董事及监察人员中，除李国杰外无一人前往登记。登记日期一再延展，经过两个多月，仅登记五千余股，还不足总数的十分之一。

监督处的工作无法顺利进行，遂决定利用股东间的矛盾，从内部进行瓦解。招商局历来为部分大股东及董事所把持，引起了诸多小股东的不满。但在大股东的威逼之下，他们敢怒不敢言。此时，一部分小股东借政府整理之机，向监督处呈清积弊文，控告董事会“违法渎职，图卖航权，私营舞弊，侵吞股利”，请求政府进行“彻底清查，依法严办”。建议监督处“非常之事，应用非常之手段”，对不法股东应立即实行看管。(22)赵铁桥等：《接管招商局二周年纪念刊》，第75—76、11页。

见此情势，李国杰一改之前与政府不合作的态度，主动向监督处建议改组董事会，并请政府遴选总办驻局，实行代管整理。李国杰此举招致招商局内一些大股东、董事会成员的反对，纷纷指责他投靠政府，出卖商局利益，将其视为商局的败类。

王伯群采纳李国杰的意见，于1928年1月底发布命令，将董事会解散，全体董事“停职查办”。(23)《杂纂·招商局董事停职查办》，《银行周报》第12卷第7号，1928年2月28日，第7页。同时令招商局改设总管理处，任命赵铁桥为总管理处总办，李国杰暂时代行董事会职权，与总办共同负责办理局务。2月22日，招商局总管理处正式成立。是日，赵李二人“原定相偕莅局”，但李国杰突“称病不至”，赵铁桥遂单独前往招商局接管其业务。(24)赵铁桥等：《接管招商局二周年纪念刊》，第75—76、11页。3月6日，赵铁桥以总办名义颁布《商办轮船招商局暂行规则》，对董事会与总管理处权限作了明文规定：“董事会为议事机关”“总管理处为执行机关，办理全局一切事务”。(25)招商局总管理处：《招商局总管理处汇报》，第167、62页。这实际上是架空了董事会的权力，总管理处成为凌驾于董事会之上的最高权力机关。总办赵铁桥掌握了招商局实权，董事长李国杰则徒具虚名。赵李不和，由此埋下了伏笔。

(二)赵铁桥除弊兴利

赵铁桥是老同盟会员，曾“主持京津同盟会有年，声光甚著”，在办理四川官银号时，“剔除奸弊，一夕逮捕十余人，名满川中。”(26)俞凤韶：《论招商局事一封书》，《招商局半月刊》第15期，1928年12月15日。赵铁桥痛恨官场腐败作风，是一个较有胆略、有所作为的人物。(27)张后铨：《招商局史(近代部分)》，人民交通出版社1988年版，第380页。他任招商局总管理处总办后，毅然进行了许多兴利除弊的改革。

赵铁桥上任后，“首以清除积弊为务”，内容涉及用人考核、营业、船栈、会计等诸多方面的旧日积弊。(28)中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《财政经济(九)》，江苏古籍出版社1994年版，第370页。在用人方面，裁撤总局中溺职冗杂人员210人，约占当时在职人员总数的一半。(29)张后铨：《招商局史(近代部分)》，人民交通出版社1988年版，第380页。同时，在总管理处下设六科，各科主管人员皆重新任命。在会计方面，废弃旧会计制度，实行新会计制度，并加强稽核管理。“招商局之腐败不止一端，而会计制度之不良，实情弊之所由滋也”。招商局的会计制度存在“账目不备”“手续简陋”“银洋不实”“稽核乖方”“账簿不当”“科目凌乱”“整理疏虞”“记账迟缓”“单位不一”等九大弊端。(30)招商局总管理处：《招商局总管理处汇报》，第167、62页。为革除会计制度的弊端，赵铁桥下改良会计之决心，延聘会计专家俞凤韶、李云良、徐广德，讨论筹划革新会计制度的具体办法。经一个半月的反复磋商，于1928年5月1日颁布《会计规程》，自7月1日起，正式实行以防弊、精密、准确、迅速为原则的新会计制度。

赵铁桥还进一步加强了稽核制度。1928年4月，总管理处任命李孤帆为赴外稽核，负责各分局的审计核查。1928年至1930年期间，李孤帆先后对汉口分局、天津分局、积余产业公司的会计账簿进行审计清查，揭露出轰动一时的招商局三大贪污案。

在兴利方面，一是陆续颁布《商办轮船招商局暂行规则》《轮船招商局服务规则》《轮船招商局会计规程》《分局章程》等诸多具体办事规则或章程，实行规范化管理。二是设立各种专业委员会，有会计委员会、业务改进委员会、燃料研究委员会、工程委员会等。这些委员会作为咨询和研究机构，对改进业务、加强管理起到了重要作用。此外，还注重培养和使用本国航海人才；恢复和增开了一些新的航线；改善江海各轮船上的通信设备等。

赵铁桥一面锐意改革，一面极力主张将招商局收归国营。他认为将招商局收回国有，乃系国民党政纲所规定，办法“最为正当”，也最为“直捷了当”。(31)《我对于招商局的根本主张》，《招商局半月刊》第2期，1928年6月1日。认为在政府缺乏经济实力购买招商局之前，应先仿照日本邮船会社，对招商局实行“商有国办”制度。(32)《改革招商局根本计划以求发展案》，《招商局半月刊》第7期，1928年8月15日。1928年8月，赵铁桥、李国杰代表招商局出席全国交通会议。会上两人就招商局的体制问题展开激烈辩论，赵铁桥力主将招商局收归国营，而李国杰则主张仍归商办。最后会议议决招商局“以收归国有为原则，以官商合办为过渡”。(33)《全国交通会议特刊·招商局问题解决》，《申报》1928年8月18日，第12版。

(三)赵铁桥被刺杀身亡

赵铁桥的改革及航业国有政策，引起一些股东的恐慌，不少股东飞短流长，对赵的改革“极尽阴谋鼓煽之能事”。(34)招商局总管理处：《招商局总管理处汇报》，第149页。起初，有人企图拉拢收买赵铁桥，先是“遣使游说”，复以“二三十万金”贿赂，“位诱利动，诡伎迭出”，但皆被赵铁桥斥拒之。(35)赵铁桥等：《接管招商局二周年纪念刊》，第10页。拉拢不成，转而暗中抵制。如李国杰声称自愿接受国民革命军东路总指挥白崇禧的命令，听便其指挥调遣，企图挑起国民党内部矛盾。(36)金立成：《招商局史料》，《学术月刊》1962年第8期。但在全国交通会议后，赵铁桥揽权过度，招致股东反感，双方矛盾公开化。1928年8月，一些股东到处散发一种称为“股东泣告书”的小册子，公开指责赵自任总办以来，不仅局中收入比以前锐减，支出反比以前为巨。(37)《招商局总管理处紧要启事》，《申报》1928年8月23日，第3版。11月，盛氏股东指控赵铁桥“开支过前，积弊甚昔”(38)《赵总办报告局况通电》，《招商局半月刊》第14期，1928年12月1日。，公推蒋尊簋、董康、汪有龄为代表，呈国民政府暨五院，要求成立查账委员会，对赵铁桥整顿招商局以来的账目进行彻底清查。1929年2月，有人写匿名信控告赵铁桥“整理无方，违法失职”。(39)张后铨：《招商局史(近代部分)》，第385页。于是，当即由交通部、工商部及监察院联合组成彻查招商局委员会，派人来沪清查，历时1个多月，但并无所获。赵铁桥对此深为不满，他呈文蒋介石，就“彻查报告分别驳辩”，并提出辞职要求。(40)《赵铁桥为彻查案之呈文》，《申报》1929年9月3日，第16版。

1929年6月17日，国民党部二中全会议决：将招商局脱离交通部管辖，改隶国民政府，由政府特派专员负责整理，并组织整理委员会监督指导。赵铁桥再次提出辞职，恳请政府“速派专员接替”。(41)中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《财政经济(九)》，第369页。实际上他想脱离交通部，直属行政院，以便摆脱各种羁绊。(42)张后铨：《招商局史(近代部分)》，第385页。是年12月，国民政府发布命令，声称“委员会尚未成立，专员亦未派定，着该局监督王伯群代行委员会职权，总办赵铁桥代行专员职权”，负责整理招商局。(43)《第四二一七号令 交通部为整理招商局专员赵铁桥拟具暂行办事规则暂准备案由》，《行政院公报》第105号，1929年12月4日，第32页。规定专员“直隶于国民政府”“负责整理全局及各附属机关事务”“并对外代表招商局。”(44)《杂纂·国府整理招商局》，《银行周报》第13卷第48号，1929年12月10日，第3页。

上述命令，进一步提高了赵铁桥在局内的地位和权限。自此，赵铁桥加快了将招商局收归国营的步伐。他向国民党三届三中全会建言：“上策收归国营，中策国家代管，下策官商合办”，认为收归国营是解决招商局的根本方法，属“最上之策”。(45)《建议解决招商局根本办法》，《银行周报》第14卷第10号，1930年3月25日，第11、12页。并对收归国营后的偿还股本办法、筹措整理资金、组织人员等拟有具体建议。这进一步加剧了李、盛等大股东的恐慌，引起他们更激烈的反抗。但此时盛氏遗产正被国民党上海市党部查封没收，盛氏愚斋义庄所拥有该局的股份被上海临时法院给予“一律停止过户转让及行使股东权利”的处分。(46)上海市航海学会主编，朱仲伦执笔：《中国近代航海大事记》，海洋出版社1999年版，第182页。因此，盛氏股东在招商局内已没有发言权。李国杰成为赵铁桥的最大对手。

是时，李国杰以招商局董事长的身份兼任积余产业公司总经理。由于不满其董事长的职权被架空，遂以积余产业公司为地盘，对总管理处进行公开抵制。他对积余产业公司的各种弊端，既不清查亦不整顿，“依然故辙重循”。(47)李孤帆：《招商局三大案》，现代书局1933年版，第182页。1928年至1929年，积余产业公司的租金概不上缴总局，各项预算月报等开支也不上报总局核准。两年中，李国杰等人巧立名目，中饱舞弊。这引起赵铁桥的极大不满，遂决定将积余公司收归局管，以利用其产业作为整理招商局的资金。李国杰殊死抵抗，发电报攻击赵铁桥此举“有背弃法律，攘夺私人财产之重大嫌疑”。(48)《本埠新闻·李国杰维护招商局之通电》，《申报》1929年12月12日，第13版。总管理处遂派会计师徐永祚，前往积余公司查账，发现舞弊严重。赵铁桥历数李国杰的罪状，指控他“种种舞弊，情迹显然”，提出“必撤李以除奸”。(49)张后铨：《招商局史(近代部分)》，第386页。在报呈蒋介石批准后，以代行专员的名义，于1929年12月18日撤销李国杰积余公司经理之职。

李国杰抗不受命，致电国民党中央党部和政府，声称“积余公司系属产业公司，经工商部注册给照有案，与招商局完全两事，所有产业与招商局毫无关系”。(50)张后铨：《招商局史(近代部分)》，第386页。赵铁桥则认为积余产业公司是招商局的附属企业，不宜另立门户，应归总管理处管辖。双方互不相让，屡发电报互相诘责。最终，赵铁桥以侵占罪、妨害公务罪、损害信用罪等刑事罪名将李国杰告上法庭，结果李败诉，被迫交卸出局。1930年4月，总管理处派人正式接管了积余产业公司。

除赵李互斗外，赵铁桥与王伯群也产生了矛盾。王伯群本和李国杰有所勾结，委派赵铁桥任总办，是想让他作为代理人为己所用。但赵却毫不理会王的意图。王伯群几次欲撤换他，却无把柄可寻。更为甚者，赵铁桥为脱离交通部的羁绊，直接与蒋介石取得联系，表面属于部辖，背后则另有靠山。(51)尤质君：《我在招商局的见闻》，《20世纪上海文史资料文库》第3辑，上海书店出版社1999年版，第531—532页。当王伯群得知李国杰有除掉赵之意时，即暗中怂恿。

通过多方打听，李国杰得知赵铁桥与神秘杀手王亚樵有仇。李、王两人一拍即合，布置杀局。1930年7月24日，赵铁桥在招商局大门口遇刺，送至医院后不治身亡。消息传出，引起了朝野极大震动。蒋介石亲致唁电，称“设法严缉凶手，并从优褒恤”。(52)《关于赵铁桥死后之招商局》，《航业月刊》第1卷第3期，1930年9月1日，第13页。三年后，两名凶手被抓获，但幕后指使者因未找到证据而逍遥法外。

三、李国杰东山再起与招商局正式收归国营

(一)招商局的性质

赵铁桥被刺之后，招商局一时竟成为险恶之地。原有人员如会计科长洪雁宾，事务科长王子骞，船务科长龙霞举等相继辞职。而新任命招商局总管理处总办的官员，皆视招商局为畏途，先后力辞不就。1930年7月29日，交通部长委航政司司长蔡培继任总办，蔡以“才力不胜，不明该局内容”为由，力辞不就。(53)《兼代招商局总办蔡培复电力辞》，《申报》1930年7月30日，第13版。不久行政院派上海电报局局长陈希曾为总办，陈以“招商局财政情形极其危险，而局员又多不称职”为由，亦不到任。(54)《王伯群谈招商局问题纪详》，《民国日报》1930年8月17日，第2版。迨至9月，行政院改派交通部次长李仲公暂代总办，并代行专员职权。

由于招商局的性质未定，李仲公深感整理力不从心，一再呈请将招商局收归国营。1930年10月，国民党中央常务会议议决：“招商局应收归国营，关于股权债务之清理，由该整理委员会妥拟办法，呈请国民政府核定实施。”(55)《中常会议决招商局收归国营》，《工商半月刊》第2卷第21期，1930年11月1日，第8页。10月28日，行政院发布政令：“将该局收归国营，切实整顿”。(56)《招商局国营令下》，《大公报》1930年10月29日，第3版。但由于遭到局内大股东的反对，这一命令未能执行。1931年5月，李仲公辞职，行政院命郭外峰继任。

是时，整理招商局面临的最大难题是性质不明，盖因“任何机关性质如未确定，必演成多头政治之现象。”当时舆论批评招商局的体制“似驴非驴，似马非马”。(57)《招商局之内幕谈》，《银行周报》第14卷第33号，1930年9月2日，第11页。“若云官办，则多系商人投资；若云商办，官方又操其行政；若云官商合办，又无确定之办法。有时似国府直接管理，有时似又属交通部管辖。以致责无专归，互相推诿，方针既未周详，结果何由圆满？历年未起沉疴之招商局，其症结或在于斯。”(58)赵镜元：《招商局之回顾与前瞻》，《时事月报》第3卷，1930年专文，第271页。

南京国民政府急于控制招商局，为何对其管理体制问题一直“举棋不定，变幻靡常”？(59)章勃：《招商局收归国营之面面观》，《交通杂志》第1卷3期，1932年12月，第43，54、63页。这除了商股联合商界力量进行激烈反对外，还有以下主要原因。第一，国民党政权刚刚建立，对经济发展尚未有明确的方针，且当时国内对于国营民营问题争论不休，未有定论。第二，国内尚未统一，政府忙于与各路军阀混战及对付红军，“忙于应付军政问题”。政府插手招商局只是为己所用，以增强其经济军事实力而已，对发展招商局的根本性质问题则“未遑顾及”。(60)《招商局收归国营之经过》，《银行周报》第16卷第45号，1932年11月22日，第3页。第三，当时国际上对航业采取国营政策的国家，都是以补助工商业及保持国家航运地位为目的。当时中国百业凋敝、民生困苦，国民经济濒于破产，政府无财力补助工商业发展。如力主将招商局收归国营的赵铁桥认为，国营“能行与否，当视财政情形为断，就财政现状论，似时机未熟也”。(61)《改革招商局根本办法以求发展案》，《招商局半月刊》第7期，1928年8月15日。王伯群亦曾言：“至完全收归国有，原无不可。惟值此军事未了，筹款恐不甚易。”(62)《关于赵铁桥死后之招商局》，《航业月刊》第1卷第3期，1930年9月1日，第13页。

(二)李国杰的东山再起与被捕入狱

1932年初，国民党中央政治会议议决，仍将招商局归还交通部管辖，并将其性质定为“民有国营”(63)张后铨：《招商局史(近代部分)》，第388、389页。，责成交通部继续整理。3月初，郭外峰辞职。李国杰一直寻找东山再起的机会，不久，交通部进行人事变更。李国杰通过结识国民党要员黄居素，经过黄的举荐和大量幕后活动，重新入主招商局。(64)《文史资料选辑》第52辑，文史资料出版社1964年版，第254页。1932年4月，交通部令招商局重设监督处，次长陈孚木兼任监督，李国杰以董事会会长兼任总经理，接管总管理处。

李国杰重掌招商局后，改换策略，不断向监督陈孚木示好，同时在局内安插私人，铲除异己。其时，招商局最大的问题在于负债过多，如何筹措发展资金，成为解决招商局问题的当务之急。为稳定在局中的地位，李国杰不惜铤而走险，提出了所谓“三步挽救计划”，即“建筑借款、码头借款、赊购新船”。他将招商局四大栈非法抵押给美商中国营业公司，并于9月6日同其签署了条件极为苛刻的借款合同，借款总额达3000万两以上。(65)章勃：《招商局收归国营之面面观》，《交通杂志》第1卷3期，1932年12月，第43，54、63页。

李国杰企图借助美商为自己“恢复元气、补充实力”，自称是给招商局开了一副“起死回生之妙药”。(66)张后铨：《招商局史(近代部分)》，第388、389页。在与美商签署合同的过程中，李国杰收取了70万两佣金，交给索贿的监督陈孚木。不久，国民政府将招商局收归国营，此事暴露。蒋介石大为震怒，令财政部长宋子文会同交通部长朱家骅、上海市长吴铁城等采取紧急措施。结果，李国杰被捕入狱，陈孚木弃职潜逃。

(三)招商局正式收归国营

1932年10月，交通部改组，新任交通部长朱家骅与财政部长宋子文，联名呈文行政院，力主将招商局收归国营。呈文声称：“拟将招商局作为国营事业。所有股票，照最近三年平均市价，每套计三十两零六钱六分。兹拟定为每套现银五十两，由国家现款收回，以示优惠股东之意。并由政府继承局原有一切权利，及一切合法债务。”(67)《招商局国营国府命令》，《四海半月刊》第3卷第15期，1932年11月1日，第88页。11月8日，国民党行政院第75次会议通过上述呈文。次日，中央政治会议亦议决通过。15日，国民政府正式颁布招商局收归国营令：“查所拟办法，对于国家航政股东股本，均能统筹兼顾，应准如所拟办理。着财部迅筹现款，收回股票。”(68)《招商局收归国营之经过》，《银行周报》第16卷第45号，1932年11月22日，第2页。《招商局收归国营令》不仅规定了招商局的国营性质，而且还对股票全部进行收回，彻底改变财权所属。它的颁布，标志着招商局被正式收归国营。

国民政府将招商局收归国营，引起股东极大震动。一些握有大量股权的股东，致函行政院，提出严正抗议：“招商局系商民自有之产业，何去何从，当由全体股东会议议决。今以政府一纸令文，不问青红皂白，即将股东积数十年之力创造之产业债权没收，违背民意，有悖国民政府一贯倡导的‘民生、民权’宗旨。如果政府一意孤行，其与历史上专制政府何异？！”(69)曹凯风：《轮船招商局——官办民营企业的发端》，西南财经大学出版社2002年版，第189页。还有一些股东组织了股东法益维持会，派代表进京请愿。他们援引1929年国民政府颁布的《民营公用事业监督条例》，指出政府将招商局收归国营及股票计价办法都违背了现有法令。“恳乞政府依法办理，以维产权而顾血本。”(70)《招商局股票收回问题》，《银行周报》第16卷第48号，1932年12月13日，第2页。此时被股东们奉为金科玉律的法令，在政府那里根本不再具有任何法律效力。交通部令上海市政府将维持会予以取缔，并“严惩主动者”。(71)《招商局组织债务整委会》，《银行周报》第16卷第50号，1932年12月27日，第4页。

收购股票价格问题，成为此时官商争论的焦点。国民政府认为，以每套50两的价格现款收回，对股东已属优惠。而股东对此价格则表示极为不满。李国杰致电行政院及交通部，要求重新考虑股价。多数股东因股票价格过低，持票前往登记领回现款者，为数寥寥。3个月期满时，只收回股票八千余套，尚不足总数的四分之一。此事一再延展，截至1934年9月13日，共计收回股票40943套及部分零散股票，所有股票基本收回。尚未收回残余的一千余套，经咨商财政部后，由中央银行拨出专款存储，以备随时收回。最终，南京国民政府以极小的代价收回招商局股票，用银仅212万余两，占招商局账面资产840万两的25%，实际资产总额3300余万两的6%。(72)张后铨：《招商局史(近代部分)》，第407—408页。从此，商办的招商局经济体制完全解体，招商局的财权完全掌握在国民政府手中。

结 语

从1927年初到1932年底，围绕招商局的根本问题，就是南京国民政府通过种种手段把招商局收归国有并对其实施控制的一个过程。(73)参见朱荫贵：《1927—1937年的中国轮船航运业》，《中国经济史研究》2000年第1期。在这一过程中，南京国民政府表现得颇为强势。先以“清查”为借口，揭露招商局腐败内幕，为插手招商局制造舆论。接着派员进行“整理”，控制了招商局的领导权和人事任命权；又多次以政府命令代替法律程序的办法，明令将招商局收归“国营”，改变其管理体制；最终强行低价收买商股股票，改变了招商局的产权性质。但将招商局收归国有绝非易事，在这一过程中，官方与商股的博弈尤为激烈，双方经历了一场激烈甚至残酷的斗争。赵铁桥被刺身亡即证实了这一点。

南京国民政府将招商局收归国有经历了一个颇为复杂、漫长的过程，这场争夺战长达近6年之久，其主要原因在于官商博弈的激烈和持续。官商博弈的焦点表面上看是制度之争，即国营还是商办，其实背后则在于利益之争。当时，招商局虽已“千疮百孔，奄奄一息”，但仍为我国唯一大规模之航业机关，不少局外人“尚以为富藏未尽……争思分尝一脔”。(74)李国杰：《整理招商局之蠡见》，《招商月刊》第1期，1932年，第39页。有利可图，是官商对招商局争相觊觎的根本原因。国民党政权初建，银根紧缺，遂打起了招商局的主意。而招商局会长及董事，每月薪水最高者达“规银五百两”。(75)陈玉庆整理：《国民政府清查整理招商局委员会报告书》，第632页。面对这样的肥差美缺，李国杰等自然不会拱手相让。一方企图通过控制招商局为我所用或“利益均沾”，一方则极力摆脱政府的干涉以维护既得利益。在此过程中，官方代表王伯群、赵铁桥、陈孚木等，与商股代表李国杰等人，出于不同的目的，或勾结、或抗衡，纠缠不清，致使将招商局收归国营经历了复杂的博弈过程。

从官方的控制与商股的反控制过程来看，南京国民政府始终凌驾于招商局之上，处于主导地位。南京国民政府在清查、整理乃至收归国有的过程中，动辄以挽回国家航权、维护股东利益的高上姿态，将接管招商局提升到关系“国计民生”的高度，掌握了话语主导权，以此赢得社会和舆论的支持。李国杰等虽一再重申招商局是法定的商办企业，力主商事商办，但因经营腐败，致使招商局“沉疴不起，破产堪虞”(76)《招商局收归国营之经过》，《银行周报》第16卷第45号，1932年11月22日，第9页。，在话语权方面，已属被动和弱势。从最终结果看，招商局未能逃脱被收归国有的命运。这表明，与官权相比，商权处于一种脆弱、从属的地位。招商局虽是商办企业，企业产权完全属于私人所有，但南京国民政府作为凌驾于整个社会组织之上的管理者，可以在它认为需要的时候，任意干预这种产权，强制推行航业国有化的政策。这种官权随时随地可以处置商权的现象，再一次证明了“国家产权是最高产权”。(77)王家范认为，中国古代社会的土地所有制是一种很不完整的私有产权制度，中国农业的私有产权始终笼罩在“国家产权是最高产权”的阴影之下。参见王家范：《中国传统社会农业产权辨析》，《史林》1999年第4期。杜恂诚亦赞同此种观点，并且认为，南京政府在这一点上是一脉相承的。参见杜恂诚：《抗战前中国金融业市场活力的弱化》，《档案与史学》2001年第4期。同时也说明了，在强大的国家机器面前，由于缺乏健全法律和法制保障的社会环境，私有产权的发展是不独立、不完整的，商权始终处于官权的压迫之下。

但从招商局收归国有的复杂曲折过程来看，商人产权保护意识已经有了一定的提高，商股始终能够依法与政府的侵权行为进行抗争。当政府派员代为整理时，盛氏股东呼吁招商局已“遵照商律，呈部注册”“为完全商股商办公司”，认为政府此举属于“违法举动”。(78)《招商局股东之呼吁》，《银行周报》第12卷第46号，1928年11月27日，第6页。李国杰一再重申，招商局是商办公司，董事会是最高权力机关，政府的行为属于越俎代庖。政府低价收买股票时，股东严词抗议，指责政府的股票计价办法违背了现有法令，请政府依法办理。这说明人民的产权意识已经有了一定的提高，私人产权并非一味地顺从、依附于国家政权，产权也会对政权产生巨大的冲击作用，使政权不得不在现有的法律范围内行事。此外，像李国杰这样与政界有一定关系的商人，他们善于利用自己的关系网，对政府的控制活动进行规避或干预，政府是很难一下子将其完全制服的。李国杰的东山再起便说明了这一点。