浅谈滕州农业综合执法改革对本地动物卫生监督执法工作的影响

张森 朱晓庆

（山东省滕州市农业综合行政执法大队，山东滕州 277599）

2018 年11 月23 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》；深化农业综合行政执法体制改革，是全面整合农业执法职能，加快农业农村部门职能转变，创新农业综合执法机制，提高综合执法水平的关键举措，对推进农业农村现代化，为全面实现乡村振兴战略具有重要的意义。截止目前，各地农业综合行政执法改革基本上都已完成，行业管理、监管执法等工作如何有机衔接成为当前研究重点。笔者结合自身工作经历和经验，认真分析了在实际动物卫生监管执法工作出现的问题及原因，并提出切实建议和意见，以期为深化农业综合行政执法工作，提高动物卫生监督工作提供有效参考。

1 综合行政执法改革的基本情况

1.1 农业综合执法体制机制改革

2020 年1 月20 日，滕州市委编办贯彻落实中央、省市有关文件精神，出台了《滕州市深化农业综合行政执法改革的实施方案》，明确了滕州市农业综合行政执法大队主要职责和机构编制情况，后经过一系列工作的捋顺和推动，市农业综合行政执法大队于2020年8 月20 日正式成立。

1.2 整合执法人员编制情况

根据编办文件要求，市农业综合行政执法大队将原市农业综合执法大队、市动物卫生监督所、市牲畜定点屠宰监察大队、市农业机械安全监理站进行整合，在编人员整建制划入市农业综合行政执法大队，并将原市水产服务中心现承担渔业执法职责的人员划入市农业综合行政执法大队。整合后，为市农业农村局所属副科级公益一类事业单位，核定事业编制59名，配备大队长1 名（副科级）。现实际到岗人数21名，全部为大学本科以上学历，都获得了省政府监制的行政执法证件，无临时人员和聘用人员等辅助人员参与执法。

1.3 执法职能情况

根据编办文件精神，大队整合了原农业系统内兽医管理、兽药饲料、生猪（畜禽）屠宰、种子、农药化肥、农机、渔业渔政等执法门类的行政处罚及与之相关的行政检查等执法职能，可以说这些职能的整合基本对农业系统内执法做到了全覆盖。

1.4 动物卫生监督工作目前改革情况

动物卫生监督是指国家动物卫生监督和管理部门，依照法律和法规要求，对动物防疫及动物产品安全实施监督检查和管理的活动。在本轮机构改革过程中，原畜牧兽医局下属的动物卫生监督所（事业单位）撤销，其中动物卫生执法职能划入农业综合执法大队。2021 年，滕州市农业农村局下属滕州市畜牧渔业事业发展中心、滕州市动物疫病预防控制中心、滕州市动物卫生检疫中心等事业单位揭牌成立。

2 存在的问题

2.1 动物卫生监督管理和农业综合执法的关系没有完全理顺

动物卫生监督管理工作具有很强的专业性[1]，需要具备专业资质官方兽医的担任，动物卫生防疫监督和执法内在逻辑具有连续性，很多地区都撤销了动物卫生监督机构，动物卫生监督机构多数并入农业综合执法队伍，动物检疫与行政处罚、行政强制等工作分离，由不同部门实施，弱化了动物卫生监督职能和动物产地检疫工作，检疫职能由于动物卫生监督所的划转造成工作职能存在相互扯皮的情况，并在具体开展动物卫生监督工作时，由于没有执法权，无法进行有效及时的处罚，从改革后的运行情况看，也暴露出动物卫生监督工作与新时期畜牧业稳产保供任务及动物疫病防控工作新要求不相适应的问题。

2.2 综合执法专业人员缺失

新组建的农业综合执法大队是由原畜牧、渔业、农机、农技部门等人员组成，农业综合执法职能涉及畜牧兽医、农业化肥、渔业渔政、农村宅基地的等25个方面，相关法律法规、部门规章、规范性文件多达415 件。且新整合的成员各自专业领域内的科班出身，在大学学习中这几类都是按照各自门类开展课程的学习，专业间跨度较大，交集较少，专业性极强。新的农业综合执法大队是“大农业”执法，范围广、执法门类多，这就一定程度造成了“大综合大执法”眉毛胡子一把抓，缺少高精尖的专业人才。动物卫生监督执法工作安排有时不够合理，动物卫生监督急于工作的开展，没有经过系统的培训和学习，执法大队中学习畜牧兽医出身的人员非常有限，无法开展有力的动物卫生监督和执法[2]。

2.3 新颁布和新修改法律及相关配套亟待完善

由于机构改革及相关部门和职能的调整，法律法规的出台跨越时间较大，修订完善不及时，甚至在一些法律法规间对同一问题的规定和处罚存在冲突，这都为在实际执法工作中带来了困难。有的进行法律修改，但相关司法解释和具体实施细则还没有完善。例如，新的《动物防疫法》已于2021 年5 月1 日起开始施行，但有关司法解释还不完备，山东省畜牧兽医局的自由裁量权还处于意见征求阶段，造成在行业监督管理和执法处罚时不能找到准确的依据。

2.4 基层执法力量薄弱、专业设备缺乏

一是农业综合执法人员人员构成复杂，年龄结构偏大，存在混编混岗的情况比较突出，新机构成立后的人员由于是几个部门整合在一起的，又由于混编混岗造成了很多新编入的人员不是专业执法人员，而原来在执法岗位上的人员由于“人随编走”的原因，又无法充实到执法一线。因此就造成了对农业法律法规及相关条例掌握和应用的不熟悉，部分新进人员又缺乏相应的行政执法经验，执法能力相对不足。二是专业设备缺失。如统一制式执法服装目前处于上报阶段，执法服装到位最快也要到2022 年下半年才能陆续配发；动物卫生检疫工作的专业装备也相对缺乏，目前还是较多的依法检疫人员的经验，简单的工具如刀子、钩子进行“望闻问切”，无法最大效率的判断出处于潜伏期的患病动物，这些都为动物卫生监督工作准确性、精准性造成了一定的影响。

3 对策与建议

3.1 理顺完善监督管理执法体制，重构行政管理执法新体系

动物卫生监督行政许可、技术服务推广、动物疫病检测检疫等服务职能是行业监管的主要组成部分[3]，为农业综合行政执法提供技术标准和依据。动物卫生监督的管理需要执法部门作为法律震慑，农业综合执法需要良好的行业监督管理作为支撑，二者相辅相成、互为依靠。因此要明确各自职责，各司其职，加强交流和协作，使农业各部门（包括行政审批部门）监督管理、执法形成合力，促进监督管理执法工作的良性健康发展。目前，畜牧渔业事业发展中心已全面承担动物防疫和检疫工作，设立了动物卫生监督科，承担动物检疫行政管理工作；成立市动物卫生检疫中心，负责动物检疫的组织实施及技术支撑；实行行政管理人员与事业技术人员交叉任职，实现行政管理与事业技术的畅通体系；执法大队主要承担执法检查、办案工作，基本捋顺职能。同时，明确科室职责，优化人员分工，制定管理制度，形成机构健全、职责明确、思路畅通的管理体系。

3.2 提高业务素质，增强业务能力

一是针对新《动物防疫法》实施及省市畜牧兽医部门对检疫工作的新要求，定期开展执法人员培训，重点对动物卫生检疫监管和执法方面培训，对“山东省智慧畜牧业务支撑系统”、无规定动物疫病区检疫及新出台法律法规进行系统性培训，申请专项经费，适时外出学习，不断增强监督管理执法能力和素质。通过内部集中培训学习和个人自主学习、外出学习相结合等方式，提高监督管理人员掌握相关法律、法规知识的能力；二是落实好综合行政执法规范化建设标准，按照农业农村部最新的执法文书格式和标准，统一执法文书、标志标识及执法服装，推进队伍正规化和执法规范化水平。同时，通过内部及兄弟区市间监督管理部门相互间的交流过程中，加大案件剖析、优秀案卷的分析、交流，规范办案人员的办案程序和操作，提高办案的能力和效力。目前，由枣庄市农业农村局牵头，已形成“五区一市”学习联动机制，每月由各区市轮流进行典型案件的分析，会上各区市的执法人员进行谈论和交流，增强各区市间的交流外，大大提高了办案人员的业务能力和水平。

3.3 确保执法保障到位，健全案件移送制度

按照事权和支出相适应原则，将动物卫生监督管理、综合行政执法经费同时列入同级财政预算，确保各类经费落实到位，并形成有效的经费保障机制。按照农业农村部提高《全国农业综合行政执法基本装备配备指导标准》要求，配备相应的省市县三级农业综合行政执法机构的执法装备[4]，特别是基层动物卫生监督和执法工作中使用各类设备的科技含量，加大设备使用的培训和相关人员的业务技术能力提升。按照省综合行政执法指导机构会同省财政等有关部门制定的相关办法，落实监督管理、执法人员执法服装的配备、特殊岗位津贴、伤亡抚恤等，激励监督管理人员全身心干事创业激情。同时，健全案件移送等制度，加强综合行政执法部门与专业执法部门的执法衔接。

3.4 强化动物卫生监督执法宣传，提升管理相对人素质

一是利用各种形式开展动物卫生监督、执法宣传等工作[5]，严格落实“谁执法谁普法”普法责任制，在利用好传统的到户（场）宣传的基础上，通过微信公众号、微博等新型宣传平台加大对新的《动物防疫法》《生猪屠宰管理条例》(国令第742 号)等法律法规的宣传力度，切实增强管理相对人的懂法、守法意识。二是在实际工作中为广大养殖户、经销商及屠宰运输等环节人员及时解除在生产经营中遇到的各种困难和疑惑，解决“遇到问题，我该怎么办的”问题，做好为人民服务的“最后一公里”，努力提升群众满意度。