国土空间规划背景下全域土地综合整治探析

2022-11-24张玉明

黑龙江粮食 2022年9期

□ 张玉明

（福建省明溪县自然资源局，福建明溪 365200）

2019年12月，自然资源部颁布了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，对全域土地综合试点工作进行全面部署，将科学合理规划视为前提条件，将乡镇作为最为基础的实施单元，在此基础上对建设用地情况进行全面梳理，努力修复乡村生态环境，对生产生活和生态空间格局予以改进和优化。保护好耕地资源，提高土地资源利用效率，在不断改善农村人居环境的基础上，为乡村全面振兴发展保驾护航。

一、全域土地综合整治开展的背景

随着社会经济的发展，开展土地综合整治、提高土地利用效率逐渐成为土地管理部门的中心工作。20世纪九十年代中期开始，我国正式开展土地整治工作，近三十年来逐步形成了具有以下四个显著特点的土地整治模式，一是健全的规划体系；二是完备的建设标准；三是资金保障到位；四是多模式实施。在保护耕地资源、加快生态文明建设步伐以及推动城乡统筹发展等方面发挥着至关重要的作用。

目前，我国土地整治工作正面临着巨大的战略发展机遇。从国际上看，在贸易保护主义盛行、世界经济持续低迷、中美博弈日渐激烈等诸多因素的影响下，强化我国农业市场竞争力、保护粮食安全势在必行，意义重大。

从国内形势发展看，随着城镇化、工业化和农业现代化发展步伐的不断加快，生态环境却不容乐观，自然环境资源大幅减少，乡村耕地碎片化以及土地资源利用效率低下等问题逐渐凸显出来，传统意义上的土地资源利用模式难以为继，必须改革创新。

我国在进入到经济高质量发展阶段之后，乡村改革也进入到转型变革的关键时期。在城市化进程明显加快的大环境下，实施全域土地综合整治工作符合现代化建设的要求，能够满足农民对美好生活的追求，更可以为贯彻落实粮食安全战略、生态文明建设和促进城乡一体化统筹发展提供强有力发支撑，是共同富裕目标得以实现的关键。

二、开展全域土地综合整治的必要性

开展全域土地综合整治工作对提高土地资源利用效率、拓展发展空间以及增强发展后劲方面具有重大意义。开展全域土地综合整治是提高土地节约集约利用的关键举措，是争取土地要素的最优路径，是保障“十四五”开局所需土地支撑的重要抓手。

（一）全域土地综合整治的开展是保证粮食安全的需要

根据相关统计数据显示，2020年我国拥有粮食种植面积约为11677万公顷，占全球粮食种植总面积的比重约为9%，而我国的人口数量是全球人口数量的20%，因此，粮食安全关乎国家的稳定和发展。

近年来，我国粮食生产量虽然呈现出逐年增加的发展趋势，但是世界各国的经济发展仍在持续受新冠疫情的冲击，中美之间的贸易战更是进入到常态化阶段，受贸易保护主义因素的影响，从粮食安全着眼，我们依旧需要保持危机意识。

全域土地综合整治工作的开展可以妥善解决耕地资源不断减少的问题，适当增加耕地面积，降低耕地被无序占用问题的可能性［1］。坚守永久基本农田保护红线，开展全域土地综合整治，提升土地质量，提高粮食产量，为确保国家粮食安全保驾护航。

（二）全域土地综合整治的开展是强化生态安全的需要

人与自然的生命共同体是构建人类命运共同体的坚实基础。在土地领域，存在很多生态问题和现实矛盾，在新的时代背景下，全社会有着强烈的解决生态问题的需求和期待。因此，为确保土地的健康可持续发展，需要提升以往的土地开发利用模式，积极开展全域土地综合整治工作，深入探讨最为高效、安全的土地资源开发利用路径，在具体实践中不断加快土地生态工程建设步伐，对劳动者生产生活条件予以改善和优化，并带来有力的生态影响，促进城市和乡村经济的可持续发展，对低碳减排、缓解气候变化等具有重要意义。

（三）全域土地综合整治的开展是城乡协调发展的需要

截至2020年10月底，我国城镇和农村人口数量分别是9.02亿和5.08亿人，所占比重分别是63.89%和36.11%。

纵观世界各国城市化发展的历程，当一个地区城市化率达到70%以上时，就意味着城市化与逆城市化同步，甚至是逆城市化成为主流。我国常住人口城市化率已超过60%，在城市化发展速度比较快的部分城市，城镇化率已经达到80%，“逆城市化”现象已经出现，即城市人口的就业、居住、消费等开始向郊区和农村流动。

全域土地综合整治工作的开展能够在稳定耕地数量的基础上提升耕地质量，不断加快农村和农业现代化发展进程，推动农村基础设施日趋完善，对现有的农民居住环境予以改善，促进农业转型升级，帮助农民增加经济收入，促进农村发展。与此同时，此项工作的开展可以对农村存量用地予以盘活，尽可能减轻用地供需矛盾，对城乡建设用地结构布局予以优化，对城乡发展空间予以拓展，在此基础上对建设用地指标不足的问题予以妥善解决。同时，利用节余的土地为接替产业留足空间，保障城乡发展的用地需求，提高土地资源利用效率，从而获得最大化的土地开发价值，促进城乡要素双向良性互动，为人才、资本和产业下乡提供有力支撑。为保障城乡协调发展提供重要支撑，实现真正意义上的城乡协调和统筹发展。

三、全域土地综合整治存在的问题

（一）原有规划内容不合理，与现有规划衔接不足

乡镇国土空间规划以及村庄规划是开展全域土地综合整治工作的基础性规划，因此，科学合理的国土空间规划和村庄规划是此项工作得以顺利开展的前提条件，只有全域土地综合整治与现有规划有效衔接，才能获得良好的整治效果。但是在具体实践中，有的村虽已经编制过几轮规划，但是部分内容存在交叉重叠、互有冲突、协调性差、政策落实性差等不合理现象。

（二）宣传不足，群众参与性不强

全域土地综合整治是一项全新行动，专家、学者可以提供一系列建议，但不应忽视农民群众这个项目建设的主体，忽视了农民这一主体，项目建设的很多具体工作便难以推进，甚至与初衷相背离。从主观层面上看，宣传力度不足，不管是普通的农民群众还是村干部都没能充分领会到此项工作开展的重要性和必要性，认知上存在偏差，自然不会积极参与其中；从客观层面上看，全域土地综合整治项目难以平衡各方利益，在一定程度上极大地影响了农民群众对整治后的期望。

全域土地综合整治涉及对田、水、路、林、村的整治，会影响到一些土地权属的调整。在调整中存在的问题，易引发纠纷而产生一些社会矛盾。比如在旧村改造搬迁过程中，一些农民的乡土情结比较严重，不愿意搬迁。在整治田间道路时，农民担心“风水”问题不让修建等。需要相关部门更加耐心细心地开展宣传和引导工作，努力协调好各方关系，尊重农民意愿，减少矛盾的产生。

（三）针对性弱，未抓住整治的主要侧重点

迄今为止，全域土地综合整治工作还处于试点探索阶段，相对有效的整治体系尚未形成，积累起来的工作经验十分有限，技术指导也比较匮乏。在具体的项目开展过程中，依旧会受到政策和技术要求的影响。在开展全域土地综合整治时不能积极采用相对先进的科学技术来对区域空间进行科学合理的规划，很多地区依旧使用传统的规划手段和模式，重点考虑局部的、单项目的土地整治，未进行全域规划，从而造成土地资源利用效率低下，从某种程度上会对区域规划发展带来诸多不利影响。与此同时，在此项工作开展的过程中，整治措施比较单一，不能根据区域实际情况采取差异化的整治措施，造成土地资源的浪费。

在乡村振兴发展战略稳步推进的大环境下，很多农村地区的土地资源利用效率低下，耕地保护碎片化现象严重，农村地区规划建设思路相对滞后。从农村用地需求层面上看，农民建房需求十分强烈，因此，需要对农村的区域建设空间进行科学合理的规划，统筹协调充裕的农村建设用地指标，克服建设用地指标的有限性和约束性，避免开展全域土地综合整治走入了单纯追求结余建设用地的误区。如何有针对性的处理这些矛盾，是未来全域土地整治的核心侧重点。

（四）整治领域宽泛，专业人才匮乏

全域土地综合整治内容广，单就整治领域来看，就涵盖诸多组成内容，最为典型的是耕地后备资源的开发利用、生态修复、废弃工矿用地复垦、统筹规划农民住宅建设、产业发展、公共服务、基础设施建设等。因此，全域土地综合整治工作的开展对参与人员的综合素质和业务能力提出了更高的要求。在实际工作开展过程中，专业技术人才数量少、实践能力欠缺、综合素质和业务能力偏低等在某种程度上掣肘了此项工作的顺利开展。

四、全域土地综合整治研究对策

（一）加强与现有规划的衔接

全域土地综合整治规划和其他规划相辅相成，存在较为紧密的关系。提高全域土地综合整治水平，需要妥善处理全域土地综合整治规划与其他规划的关系，在综合考虑区域各因素的基础上编制科学合理的全域土地综合整治规划。随着时间的推移，区域内的自然、经济、社会、技术等因素也会出现某种变化。因此规划应充分考虑其动态性，才能科学地制定整治方案。把控好从选址到后期管护的动态发展，不断调整和完善规划设计。相关职能部门需要综合考虑全域土地整治规划，细化分解任务、狠抓落实，不断强化土地整治和村庄规划的联系。

（二）坚持群众参与

全域土地综合整治的主体始终是广大农民，在开展的过程中要通过有效的保障措施，鼓励广大农民群众积极参与。全域土地整治中要梳理清楚区域内的现状问题和矛盾点，认真听取农民的意见和建议，耐心分析解答农民对项目建设的疑惑，确保其能够充分认识到开展此项工作的目的和意义。

（三）因地制宜抓住全域土地综合整治的主要侧重点

在东南部经济发展水平较高的城市，土地综合整治工作比较看重城乡统筹和协调发展；在中部区域城市，此项工作比较看重如何贯彻落实乡村振兴发展战略及妥善解决现代化农村、农业发展过程中所存在的问题；在西部经济发展水平相对落后的城市，此项工作比较看重易地扶贫搬迁、产业扶贫用地等问题。不同地区的自然现状和经济基础各有不同，因而工作重心各有侧重。

以福建省为例，从宏观上的沿海和内陆山区，到微观上不同村之间在自然条件、社会经济条件、现有基础水平等各方面都存在着差异，所以在规划时要严格遵循因地制宜的原则，不能照搬照抄其他城市的发展模式。在具体的实施过程中，要综合考虑区域经济发展情况、风土人情等各个因素，对目前土地整治工作开展过程中所存在的问题进行归纳和分析，探索最为科学合理的整治模式和发展路径，才能针对区域现状和发展需求有层次、有侧重地开展全域土地综合整治。

（四）强化专业队伍建设

相关部门应立足自身实际开展全域土地综合整治工作，要紧紧围绕培养、吸引、使用、评价、激励等人才队伍建设的各个环节，加大工作力度，广泛培养全域土地综合整治实用人才，鼓励专业技术人员定期参加培训，接受专业继续教育，同时鼓励自学，努力打造一支具有较强专业能力的人才队伍，为全域土地综合整治工作的顺利开展提供强有力的人才保障与支撑。