国际公共卫生法律治理中我国面临的挑战与对策

黄素梅，潘 信

(湖南科技大学 法学与公共管理学院 ，湖南 湘潭 411021)

2020年1月31日，世界卫生组织(下称“WHO”)宣布将新型冠状病毒疫情(下称“新冠疫情”)列为国际关注的突发公共卫生事件(Public Health Emergency of International Concern，下称“PHEIC”)。随着全球化程度的加深，公共卫生也不再是某个国家的专属问题，新型传染病引起的全球公共卫生事件频发，威胁着全人类的生存与发展。面对严峻形势，国际社会应当积极合作，共同治理全球公共卫生问题。

一、合作是国际公共卫生法律治理的应然要求

全球公共卫生问题面临新形势、新挑战，其妥善解决不能仅局限于单个国家层面的努力，而是需要世界各国和地区一道，践行人类命运共同体理念，保障人的生命健康权，共同建立完备的全球公共卫生治理机制。

(一)对人权的尊重和保障必须强化合作治理

人权是一个发展的概念，包括生命权、健康权、自由权、平等权等。二战后，现代人权运动兴起，国际人权法迅速发展。1948年12月联合国大会通过的《世界人权宣言》是全人类有史以来的首个人权宣言。1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》是《世界人权宣言》的重要补充，标志着国际人权事业进入新阶段。

二战后各国加深了对生命健康权的思考，《世界卫生组织宪章》在序言中承认健康权作为基本人权的地位，《世界人权宣言》也明确肯定了健康之于个人尊严和人格发展的价值[1]。过去数十年来，全球公共卫生治理领域发生的深刻变革，让人们见证了国际社会对健康权的持续关注[2]。一方面，全球公共卫生治理的最终目标是使全人类都获得尽可能高水平的健康，另一方面，全球公共卫生治理是人类健康权得以实现的根本途径。随着全球化不断深入，人权与健康不断融和，跨域公共卫生事件的频发使人们逐步认识到全球公共卫生治理面临的严峻挑战，从人权角度审视全球公共卫生治理的重要性日益凸显。

人权是获得健康和幸福的一个先决条件[3]。首先，尊重和保障人权是进行有效公共卫生治理的前提。以传染性疾病来说，政府应及时告知公众疫情真相以保障公众的知情权，在疫情爆发之初采取积极措施，保障公众的生命健康权，从而完善公共卫生治理。其次，漠视和侵犯人权不利于全球公共卫生治理。古代社会常采取活埋、焚烧等手段防止传染病传播，社会大众把传染病患者视为不祥之物，导致感染者毫无人权可言。20世纪80年代，世界上第一起艾滋病病例在美国出现时，由于对艾滋病认识不足，对艾滋病人的歧视和迫害从个人扩展到国家，在全社会引发了严重的人权危机。

人权保障与全球公共卫生治理相互交融，尊重和保护人权是世界各国必须履行的国际义务，也是促进全球公共卫生合作治理的重要保障。国际社会要以人权为中心，构建全球公共卫生人权保护体系。

(二)传染病无国界传播需要国际公共卫生合作治理

国家之间联系日益紧密，传染病无国界传播威胁着全人类安全，没有任何一个国家能独善其身。防控突发疫情亟需世界各国有效开展卫生合作，在提高国家治理能力的同时，促进全球公共卫生治理体系建设。

国际交通运输效率的提升加速了疫情扩散蔓延，一名感染者可在短时间内将病毒传染给数人，一国国内发生的传染病可通过人口跨境流通传播至全球各地；国际贸易自由化推动货物产销全球化，病毒得以依附于产品外包装传播至万里之外。自新冠肺炎爆发以来，中国疫情防控工作已取得显著成效，但由于该病毒在低温环境下更易生存，进口冷链食品及其外包装极易成为新冠病毒跨境传播的载体。至2020年年末，全国抽检阳性率是万分之零点四八，主要集中在食品外包装上[4]。如今，很多国家仍处于疫情爆发期，各种物品表面都可能被病毒污染，从而加速疫情的跨境传播。世界各国为严防病毒进入本国领土，曾相继采取停飞国际航班、限制外国人入境等多项措施，但收效甚微，未能阻止疫情在全球蔓延。

与发达国家相比，病毒无国界传播对发展中国家产生了更大的威胁，增加医疗卫生压力的同时，也加重了国家经济负担。全球公共卫生治理能够有效增强世界各国，尤其是发展中国家应对突发疫情的能力，维护人类健康。通过国际卫生援助，医疗体系薄弱的国家和地区可获得物质、技术和人员支持，缓解防疫压力。如中国在抗击新冠疫情的同时，还向发展中国家、欠发达国家提供援助物资，帮助其把疫情控制在最初阶段[5]。另外，鼓励当事国参与全球公共卫生治理，与其他国家分享病毒样本和疫情信息，能够推动疫苗和抗病毒药物的研发，从而提高全球公共卫生治理整体水平。

传染病无国界传播重创贸易、旅游、航空等各行各业，甚至导致全球经济停滞不前，凸显出全球公共卫生治理的必要性和现实性，面对日益严峻的公共卫生挑战，国际社会应当务实合作，共抗疫情。

(三)对“人类命运共同体”理念的遵循呼唤国际公共卫生合作治理

中国素来有“天下大同”的观念，认为世界是一个有序且不可分割的整体。党的十九大报告指出，要坚持和平发展道路，推动构建人类命运共同体。“人类命运共同体”是中国基于对新时代国际形势判断而提出的[6]。该理念是中国向世界提供的一项制度性公共产品，指引着包括全球卫生治理在内的全球治理的改革方向[7]152。

自提出以来，该理念多次被写入联合国有关决议和文件中，逐渐成为推动全球治理体系变革的理论基础和指导思想。就全球公共卫生治理而言，世界各国已成为一个公共卫生人类命运共同体。从维护共同体的整体利益出发，需把保障个体人权融入到构建人类命运共同体中去。这一方面与上文谈到的人权与全球卫生治理不谋而合；另一方面，该理念的践行需要全球公共卫生合作治理。

人类命运共同体理念是中国参与全球公共卫生治理的理论基础。中国作为世界第二大经济体，正参与到越来越多的全球卫生治理中，积极提供公共卫生产品，从消费者的角色转为公共产品供应者[7]153，正以人类命运共同体理念指导全球公共卫生治理的具体实践。2017年习近平主席访问WHO总部期间，中国与WHO正式签署了“一带一路”卫生领域合作的文件。“一带一路”作为中国向世界提供的国际公共产品，是一个最具包容性的平台，它把国家利益同世界各国利益相结合，形成了不可分割的命运共同体。通过“一带一路”打造卫生领域的公共产品，在沿线国家和地区形成新的公共卫生治理格局，是对人类命运共同体理念的身体力行。

二、中国参与国际公共卫生法律治理面临的挑战

尽管国际社会对全球卫生治理的关注程度日益增加，实现全民健康也已上升到国家发展规划的核心位置，但从现实看，我国若要充分参与到全球卫生治理并发挥重要作用，尚面临国内和国际层面的双重法律挑战。

(一)国内法治环境的制约

1.立法位阶低

我国《宪法》规定了有权决定进入紧急状态的国家机关及其职权范围，但未涉及公共卫生领域；“非典”后，国务院颁布了《突发公共卫生事件应对条例》(下称“《条例》”)，该条例标志着我国政府应对公共卫生危机能力的显著提升，但其不足也十分明显。《条例》第33条授予了突发事件应急处理指挥部紧急调配人员、物资以及必要时封锁疫区的权力，但根据《立法法》规定，限制人身自由的强制措施属于绝对的法律保留事项，只有全国人大及其常委会才有权制定法律，限制公民的人身自由。《条例》作为行政法规，在没有基本法律作出相关规定的前提下，是不能规定强制隔离措施的。在公民基本权利的保护上，《条例》也只是粗略地提及举报权，对于健康权、人身自由权、知情权等均未有详尽规定，不利于公民正当权益的维护。

2.立法缺乏综合性

现行立法表现出专门化、类型化特征，如《动物防疫法》《食品安全法》，分别针对不同类型的突发公共卫生事件规定了相应的应对措施。除《突发事件应对法》外，几乎没有其他综合性的法律规范。在全球化背景下，公共卫生事件往往呈现多元化特征，一场突发疫情可能导致全球经济危机、就业危机、粮食短缺等种种问题，继而引发次生灾害，甚至引起新的疾病。当前，新冠疫情已蔓延至全球190多个国家，致使全球经济遭受重创，衰退已无法避免①。经济衰退、民众大量失业和粮食危机的爆发又可能导致饥荒、社会动乱等次生灾害。大量的专门立法虽然可以保障突发公共卫生事件应对的专业性，但如果同时伴有其他突发事件，缺少统一的“突发公共卫生事件应对法”会导致政府在处理问题时面临无法可依或不知究竟应依哪部法律行事的窘境，难免束手束脚。

3.民间机构对外开展卫生合作缺乏法律依据

在全球卫生治理中，除了国家、政府间国际组织的参与，国际非政府组织也在提供公共健康的技术和服务、促进全球公共卫生立法和监督、实施和参与纠纷解决等方面发挥着重要的作用[8]。在此次新冠疫情中，比尔及梅琳达·盖茨基金会向中国提供了500万美元捐款和技术支持；无国界医生的紧急救援队正在全球多个地方抗击新冠疫情，包括为患者提供医疗护理，进行健康和心理健康教育，以及为医院和诊所的医护人员提供感染控制和预防措施的培训[9]。因此，中国要想更有效地参与全球卫生治理，让更多民间机构“走出去”，开展国际卫生合作是当务之急。

随着中国参与全球卫生治理的程度进一步加深，相关卫生组织的数量也在不断增长，但尚缺乏与之相适应的法律规范。2017年实施的《境外非政府组织境内活动管理法》明确了境外非政府组织在中国境内可以开展卫生、救灾等多个领域的公益活动，但并未明确其与境内相关机构开展卫生合作的运行及管理模式；《慈善法》《基金会管理条例》以及《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规虽有涉及社会组织在境内开展卫生活动的规范，但对于社会组织如何走出国门进行全球范围的卫生合作，目前国内法制还处于空白状态。

(二)国际卫生合作中法律治理的困境

国际卫生合作机制为国际社会开展疫情防控提供了基本方法。但现有合作机制在实践中仍然面临着一系列难题，在面对诸如新冠疫情等规模大、范围广、持续时间长的重大公共卫生事件时，往往力不从心。

1.国际卫生法存在不足之处

一方面，《国际卫生条例(2005)》(International Health Regulations，下称“IHR”)中额外卫生措施的实施标准、界限不明，也没有对采取过度行为的国家实施制裁的规定。根据IHR第43条，为应对PHEIC或特定公共卫生危害，缔约国有权实施额外的卫生措施，但应当依据其国内法、符合国际法义务且不违反WHO现有指导或建议和科学原则；WHO有权要求缔约国提供采取措施的依据和相关科学信息，并对这些措施进行评估和审查。2020年3月，美国加大对伊朗的单边制裁力度，将与伊朗有密切联系的数家公司列入制裁黑名单，冻结其全部资产并切断其与本国公民之间的贸易往来。而彼时伊朗正处于抗击新冠疫情的关键时期，上述制裁措施几乎封锁了国际社会对伊朗的救援通道，医药公司为规避风险，纷纷停止对伊朗药品和医疗设备的出口。面对上述困境，WHO没有强制执行权、无法制止美国的过度措施，IHR亦无相关规则保障伊朗及其他公司免受过激行为的伤害，只能寄希望于美国主动取消制裁。

另一方面，现行IHR下的信息共享方式是以WHO为核心的纵向交流渠道，而无国家间横向的信息共享办法。根据IHR规定，缔约国应当及时向WHO通报其领土内存在的、可能构成PHEIC的所有信息，WHO在分析评估后发布临时或长期建议。而这一过程往往需要较长时间，不利于控制疫情扩散。从2014年2月埃博拉在西非爆发到同年8月被确定为PHEIC，过了近半年时间，WHO也因此被国际社会指责反应迟钝、应对不力。相比之下，国家之间的信息交流更加高效，在应对突发疫情时能够抓住最佳时机，将负面影响降到最低。此外，IHR的争议解决机制也不完善，一旦成员国之间就国际公共卫生事件产出矛盾与冲突，难以在IHR体系内得到及时、有效的解决。

除IHR外，WHO发布了大量无法律约束力的指南、声明、建议等文件，形成了庞大的“软法”体系。这些“软法”虽然具有更多的灵活性，能够弥补公共卫生治理领域国际法的空白，但它们不具有法律约束力，只能依靠成员国自愿遵守。对于违反国际卫生法规则的国家，目前国际社会难以给予其强制性的制裁，部分国家无视违法成本，导致国际法的权威和公信力逐渐削弱。自新冠疫情爆发以来，虽然WHO总干事谭德塞多次呼吁世界各国抛弃成见、携手并进、共克时艰，但个别国家并未采纳相关建议，反而作出撤回驻华大使、限制贸易自由、“甩锅”中国等偏激行为，甚至要求中国“赔偿”。美国宣布退出WHO的行为更是引起了轩然大波。此外，西方多国对WHO提出的相关卫生建议和措施并没有充分采纳和执行，导致欧美逐渐沦为疫情最中心。

2.忽视发展中国家合法权益的保障

在重大疫情面前，发展中国家大多处于被动地位，直接承受着疫情带来的强烈冲击。国际卫生法本身作为多方利益相互妥协的产物，充斥着各方力量的平衡与博弈，这种妥协的结果更多代表了发达国家的意志、保护发达国家的利益，忽视保障发展中国家的权益。

一方面，现有国际医疗卫生援助多停留在“控制疫情传播”的表面，忽视了发展中国家基础公共卫生服务能力的建设。自2020年2月埃及发现首例新冠肺炎确诊病例以来，非洲地区病例数一直保持增长势头，且涉及国家众多。尽管已经采取了必要的应对措施，如启动全国封锁、宣布进入紧急状态、释放轻罪囚犯等，但由于其医疗条件薄弱、卫生资源短缺、社会动荡不安等因素，当地仍面临着严峻的疫情防控挑战。疫区国家公共卫生条件有限，基础设施落后，民众对病毒以及防控知识缺乏了解；国际社会对疫区国家的援助大多集中在资金、物品和医务人员派遣等方面，多着眼于防控疫情的进一步爆发和传播，对提升西非国家基础公共卫生能力的作用有限，当疫情卷土重来时这些国家几乎无力应对，无法从根本上解决问题。

另一方面，国际法分配正义缺失导致无法破解全球卫生治理难题[10]。疫苗作为抗击疫情的重要公共产品，其研发与生产往往要依靠国际合作才能完成，疫苗分配更应遵循公平正义，优先向发展中国家提供。新冠疫苗尚未上市时，占世界人口14%的富裕国家就已预购53%，许多发展中国家既无生产能力又无进口能力，陷入“疫苗危机”[11]。此外，由于疫苗受到《与贸易有关的知识产权协定》保护，医药公司由此获得巨大利润，而病毒样本提供国反而被“人类共同利益”绑架[12]13，利益无法得到合理保护。

3.缺乏有效的合作治理框架

随着国家之间相互联系日益紧密，突发公共卫生事件的防控不仅关系到卫生安全，而且涉及人权保障、环境安全、经济贸易等多个领域，需要国际社会通力合作，建立多元化的卫生治理体系。而当前的治理体系仍处于分散状态，不同治理主体之间矛盾重重，导致治理效率低下。

WHO作为维护国际卫生安全的核心，在多次突发公共卫生事件应对中逐渐暴露了其领导力不足的缺陷，导致各治理主体之间缺乏必要的协调合作。同时，面对突发公共卫生事件的侵袭，不同的参与主体通过利益权衡大多选择明哲保身，各自为政，甚至因政策不同而相互冲突。如IHR与《生物多样性公约》就对于成员国是否有义务共享病毒样本存在分歧，《生物多样性公约》规定，国家是其生物遗传资源主权的享有者，其他主体在获取这种资源时须经该国事先知情同意；IHR第6条规定缔约国有义务将其掌握的公共卫生信息尽快向WHO汇报，而对于“公共卫生信息”是否包含“病毒样本”，不同国家或学者亦有不同解释。美国将“公共卫生信息”扩大解释为包括病毒材料，而印尼等国则主张，获取其病毒样本应遵循《生物多样性公约》规定的“事先知情同意”等原则。类似分歧将进一步加剧国际卫生合作秩序的不稳定性，难以形成统一协调的合作治理模式。

4.治理主体单一化

全球公共卫生治理需要更多类型的主体参与进来。以非政府组织、跨国公司等为代表的非国家行为者在全球卫生治理中的作用不可忽视。如比尔及梅琳达·盖茨基金会与中国伙伴长期开展卫生合作，致力于扶贫减贫、改善基础卫生条件、培养公益事业人才等工作；在全球抗击新冠疫情期间，该基金会前后两次向WHO提供了总计2.5亿美元的捐款。

当前，全球公共卫生治理体系以国家为中心，非政府组织、跨国公司等行为主体参与全球治理的法律依据不足。国际法致力于调整国家间权利义务关系，IHR将缔约国与WHO作为主要协调对象，缺乏促进国家、非政府组织等主体开展卫生合作的规则保障。而传染病无国界传播危及的不仅是国家主权安全，本质上涉及的是全人类生命、健康等权利，传染病的有效防控需要国家采取有效的防疫措施，以主权为边界的卫生治理在应对如外交、战争以及贸易等国家安全危机时发挥了重要作用，但在面对公共卫生这种非传统安全因素时，仅靠国家“单枪匹马”作战的治理模式逐渐暴露出其局限性，亟需吸收新鲜血液来补强现有的全球公共卫生治理模式。

三、中国参与国际公共卫生法律治理的路径选择

(一)改善国内法治环境

首先，提升立法位阶，制定《突发公共卫生事件应对法》。一方面，如前所述，《条例》应SARS防控而生，为抗击疫情提供了强有力的法律保障，但其与《立法法》在内容上的矛盾仍不可忽视。实际上，经过SARS的检验，既然《条例》的众多规定被证明为有效，那么就可将其上升到法律高度，为解决这一矛盾提供思路。同时，《突发公共卫生事件应对法》能够协调突发卫生事件防控总体布局，使政府在处置疫情可能导致的次生灾害时有法可依，也就解决了我国卫生立法综合性不强的问题。

其次，完善对外卫生援助法律制度，提升我国开展对外卫生合作的能力。当前，越来越多的国际组织开始参与到全球卫生治理中，中国许多民间机构也积极开展多样化的卫生援助。在过去的数十年间，中国政府通过派遣医疗队、捐赠医疗物资、援建医院等形式，向其他发展中国家提供卫生援助。自2013年提出“一带一路”倡议以来，中国已经与沿线多国开展了多边卫生合作，逐渐成为全球卫生治理的中坚力量，从过去的受援者身份向援助者身份转变。但是与国际社会相比，我国民间机构开展对外卫生援助的依据仍然不足。国际上，WHO通过发布宣言、倡议等具有“软法”性质的文件，以及与其他国际组织签署长期协议的方式来加强卫生合作；一些国家与国际组织通过出台相关法律与政策措施，与WHO开展突发公共卫生事件防控的援助与合作。如美国有专门的《对外援助法》，它规定了美国发展援助授权、发展合作政策的主要目标以及提供援助的禁止性规定等。在对外卫生援助日益多样化的中国，建立完备的对外卫生援助法律体系，是促进中国民间机构走出国门，开展统一、高效卫生援助活动的基石。

(二)推动完善国际卫生法律规则

国际法在应对突发公共卫生事件中的重要性毋庸置疑，但其天然具有的“无强制执行力”性质也让人们不断质疑其权威性；另一方面，中国若要在国际社会上获得更多话语权，应当积极参与到国际法规则的制定和执行当中。强化国际法权威，增强国际法的执行力，是有效开展国际卫生合作的前提。

第一，强化“人类命运共同体”理念而非传统的绝对主权观念。当前，公共卫生问题日益凸显，人们逐渐意识到，一旦发生公共卫生事件，其影响不再只局限于某个国家，也不再只是某个国家能够自行解决的问题，而是关乎全人类的共同利益。面对病毒的侵袭，中国应进一步在国际社会广泛倡导“人类命运共同体”理念，呼吁摒弃传统的绝对主权观念，加强国家间卫生合作，才能把国家利益和国际社会利益统一起来，为全人类的健康保驾护航。

第二，积极参与国际立法。全球公共卫生治理具有复杂性，如何处理国家与国际组织的关系，如何确定各国的权利义务，如何保证低收入国家获得充足的医疗卫生资源，如何解决现有卫生治理体系中存在的不合理和不公正……这些都需要法律进行调整。现阶段，我国可以尝试进行区域卫生合作新模式的探索，结合“一带一路”建设，与沿线国家签署开展公共卫生合作的区域性多边条约，对全球公共卫生治理作出积极回应。

第三，加强国内法与国际法的沟通融合。国际法不能充分实施的原因之一在于缺乏相应国内法的支持，如果没有国内法相关规则进行细化和补充，国际法的作用就会大大削弱，公共卫生治理的国际法亦然。《基本医疗卫生与健康促进法》是我国医疗卫生领域的基础立法，但对跨国卫生合作鲜有涉及。中国应根据IHR的要求，加强公共卫生能力建设。一方面，遵守已有的全球卫生法律制度，加强IHR框架内公共卫生治理的核心能力建设；另一方面，修改现有法律法规中不合时宜的内容，增加细化规定以弥补国际法规则的空白，增强与相关国际法的衔接融合，使我国国内法更加符合突发疫情防控国际合作的需求。

(三)倡导合理分配国际公共卫生资源以保障人权

世界各国家和地区贫富差距大，医疗水平参差不齐，对卫生援助的需求也存在较大差异，因此国际社会在提供公共卫生资源时，应当尊重受援助国卫生事业发展的自主性，针对其医疗卫生发展特点提供援助。

首先，要切实保障低收入国家的基本权益。在制定国际法规则时，应强调体现发达国家与发展中国家的共同意志，充分考虑低收入国家的具体情况，在保障形式公平的同时更加注重实质公平。例如，根据《名古屋议定书》，国际社会应公平分配因使用遗传资源获得的利益；在《全球疫苗行动计划》的指导下，通过调整疫苗技术转让与研发等方式，提高发展中国家生产、储备疫苗的能力，逐步实现其获得疫苗的可持续性。

其次，将治理资金向建设公共卫生基础设施倾斜。当前全球用于公共卫生治理的资金倾向于传染病的防控，而忽视非传染性疾病的治疗和基础卫生设施的建设。针对低收入国家、基础医疗设施薄弱的国家，中国可制定专门的卫生援助计划，加大对基础领域的投资，建设公共卫生设备、可循环的供水设施等，以增强其他发展中国家基本医疗卫生系统的续航能力。另外，除了常规的流行病以外，中国可以增强对其他发病率、死亡率较高但国际投入相对不足的疾病的投资力度，保证有限的公共卫生资源能得到最充分的利用和最合理的分配。

(四)推动构建国际卫生合作法律治理框架

构建国际卫生合作治理框架，需要坚持WHO的核心领导地位，协调人权、经济、环境等多领域，鼓励政府、国际组织和非国家行为者等多主体共同参与。中国应全力支持以WHO为核心的全球公共卫生治理体系，加强与国际社会的广泛合作，积极遵守IHR、《烟草控制框架公约》等国际卫生法律文件的规定。虽然WHO在抗击疫情中反应较为迟缓，但其作为全球最大的国际卫生组织，具有领导和促进国际卫生法律有效发展的唯一授权[12]18，其地位仍然得到各国的承认和支持。以WHO的改革为契机，中国可以将本国的治理理念贯彻到WHO的决策议程中，在尊重现有全球卫生治理体系的基础上，提高中国在国际卫生合作中的话语权，增强中国参与全球卫生治理的合法性和可接受性。同时，鉴于当前世界卫生状况的复杂多变，国际社会也无法设计一套放之四海而皆准的治理方案，而是需要利用各种双边、多边协议针对不同国家和地区、开展不同形式的卫生合作；而WHO作为具有高度专业性、代表国际权威的卫生组织，是一个理想的协调方，其现有的争端解决机制将在及时有效化解冲突上起到关键作用。

国家是全球公共卫生治理体系中重要的行为主体，在参与国际卫生合作的过程中，各国应当以尊重主权、谈判协商为前提，积极倡导合作的民主化、法治化。非国家行为者的地位同样不容忽视。中国应紧跟WHO《与非国家行为者交往的框架》决议，充分利用WHO的组织与协调作用，不断加强与非国家行为者的沟通合作。目前，全球卫生治理体系已经得到了发达国家及其他非政府组织、基金会、跨国公司等主体的广泛参与，中国在与其进行合作的过程中可充分学习他们的成功经验；另一方面，针对WHO在特定地区开展的特定项目以及中国对非援助项目，中国不仅要与当地政府开展合作，更要适当加强与国际多边组织的交流协作，使有限的资源得到最大化的利用。

四、结语

突发公共卫生事件严重威胁着人类健康安全，强烈冲击着全球政治、经济和文化秩序，既给全球卫生治理提出了新的挑战，也为中国参与国际卫生合作提供了新的机遇。通过新冠疫情可以看出，现有全球卫生治理体系虽然在一定程度上能应对此类卫生安全危机，但在实际操作过程中仍存在诸多缺陷。中国应对此次疫情的表现得到了国际社会的广泛认可，为进一步参与乃至引领国际卫生合作打下坚实基础。全球卫生治理应以“人类命运共同体”理念为价值导向，中国应积极推动国际法规则的修改和完善，与国家、非国家行为者开展长期深入的卫生合作，维护人类健康安全。

注释

①据国际货币基金组织(IMF)最新预测，疫情冲击下2020年全球经济将收缩4.9%。受购买力下降影响，粮食净进口国营养不良的人口数量将增加1440万—8030万。