《检察机关案件质量主要评价指标》约束下的基层检察机关案件质量监测制度构建

胡 黎

重庆市涪陵区人民检察院检察七部，重庆 408099

2020年1月，最高检发布《检察机关案件质量主要评价指标》（以下简称《质量指标》），为各级检察机关开展案件质量评价提供依据，也为案件质量管理提供新的方向。质量指标对于案件质量宏观管理工作具有基础性意义。案件质量宏观管理大厦中的基石既定，则立基于其上的配套制度亦应相应建立。经对案件质量指标一段时间的探索应用发现，无论是推进包括案件质量管理、检察官业绩考评在内的检务管理能力建设，还是提升检察官办案能力，对案件质量指标的监测都是必不可少的一个环节。因此，应当建立检察机关案件质量的监测制度。

案件质量数据是开启案件质量评价的基础，没有数据，则无指标评价。数据从哪里来？检察工作中获得办案数据的传统方法是统计。统计是对已经存在的、静态的数值进行搜集提取，而对于动态的、持续发生发展的过程数据的记录，则需进行监测。办案是检察机关的主业，无论是个案的办案流程还是检察机关内部多个办案组织，经年累月的办案活动都是连续发生发展的过程，影响案件质量的因素在不断发生着改变，持续追踪的监测才能发现变化，记录变化了的数据。因此，持续不断的数据检测才是案件质量评价的最好来源。

一、案件质量监测的概念与意义

所谓案件质量监测，是指以最高检发布的《质量指标》为判断依据，以希望达成的目标为指引，综合运用人力、信息系统等资源对案件办理中产生的数据进行观察记录，并进行数据计算分析的一种管理活动。案件质量监测制度即为监测活动的规范。

案件质量监测活动目的是科学掌握当前或一定时段内案件质量的状况，从而为提升案件质量、提高办案能力和管理水平提供依据。其意义在于：首先，准确掌握质量指标的量变过程，将量变控制在一定范围内，遏制甚至消除质变的发生。以“案—件比”指标的监测为例，如果能对引起“案—件比”增高的各项数据进行实时监测，就能及时对“延”“退”等办案行为进行干预，控制和减少“延长审查起诉期限”“退回补充侦查”的发生，恢复“案—件比”至正常水平甚至较好水平［1］；其次，指标监测的意义还在于，发现办案工作中的弱项和短板，及时取长补短；最后，及时监测为宏观管理提供依据，使办案活动更加符合政策意图，更好服务大局。如对保护民营企业、扫黑除恶相应指标设定后及时监测，能够持续不断掌握中心工作部署的落实情况，根据监测结果进行动态管理，实现政策意图，实现管理目标，更好服务大局。

二、案件质量监测制度的基本内容

案件质量监测制度的基本内容包括监测的对象，监测的人员、岗位，监测的工具，监测结果的反馈和质量改进等等。

（一）监测的对象和范围

案件质量监测对象应当是十大检察业务的主要办案活动。根据管理目标的不同，监测对象可以是部分办案活动或者多项办案活动的组合。为实现全院年度目标考核的进步，须对所有办案活动进行全面监测。基于检察官业绩考评目标的需要，则仅须对某检察官的办案活动进行监测。为推进某项中心工作，如扫黑除恶、保护民营经济等，则须对相关指标组合进行有针对性的监测。

（二）监测职能和监测人员的配置

案件质量监测是一项全新的工作，它不同于传统的工作内容。因其与案件管理职能的管理、监督、服务、参谋等内在逻辑上的一致性，因此监测职能应属于案件管理职能的一部分。在案件管理中，案件质量监测应该是案件质量管理的工作内容，应由案件质量管理岗履行该职能。由于案件质量监测需进行大量的数据观察和记录，甚至可以说案件质量监测的大部分工作皆为数据记录、计算。因此，统计工作岗亦牵涉其中。从实践看，在相关业务软件完善之前，案件质量监测职能由统计人员和案件质量管理人员共同履行可能较为适宜。统计人员负责数据的记录计算工作，质量管理人员负责对数据进行研判分析。由于流程监控具有动态和及时的特点，与质量监测具有相似的工作要求，因此由流程监控给予积极的协助，对达成质量监测目标有较多助益。上述人员和岗位配置并非一成不变。随着业务信息化水平不断提升，检察业务应用系统或其他应用软件集成了案件质量专门的监测功能，案件质量监测职能可由案件质量管理人员单独履行。

（三）案件质量监测的依据、质量指标的分类和相应指标数值的确定

案件质量监测工作的依据是《最高人民检察院关于印发〈检察机关案件质量主要评价指标〉的通知》，评判质量指标是否异常的标准是分类后指标数值。《质量指标》将指标分为刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察四大类。从实现管理目标和便于监测的目的出发，实践中一种做法是进一步将这四类指标每类均细分为核心指标、应达标指标、不应超标指标和应运行于合理区间指标等四类。其中，刑事检察包含上述四类细分指标；当前公益诉讼检察和民行检察包含核心指标和应达标指标两类细分指标；当前刑事执行检察和控告申述检察包含不应超标指标和应达指标。根据这种细化分类，可以将全部业务类型的每一项指标归入一类细分指标，并据此确定每项指标比率从而对每项业务的每项指标进行分类监测，实现指标监测简易可操作。如可将认罪认罚适用率、引导侦查取证率、自行补充侦查率等20余项设置为应达指标，并按上级院规定和本院力争能达到的目标确定比率，有关软件能够很容易地识别出该类指标是否已达标，从而简便达到监测目的。

（四）监测工具和监测分析

当前的监测工具是各省市自行研发的案件质量主要评价指标管理系统，这些系统数据主要来源于检察业务应用系统信息子系统，监测的即时性不够，短期内利用已有软件进行监测是可行的。但长远来看，还是利用检察业务应用系统实现相关功能监测最佳。案件质量监测不只是数据的统计计算，分析也是监测的重要环节。监测人员需对数据进行综合分析，包括数据本身所存在状态和运行趋势变化，但这种分析应仅限于数据上的，是对导致这种数据状态的客观描述，事实原因应由办案部门查找。

（五）监测结果的反馈和质量改进

监测的目的是提升案件质量，因此适时的监测和及时的反馈对于达成目标是极有助益的。常态化监测条件下，对关键指标趋于异常的临界点、指标波动幅度巨大、指标长期空白等监测痛点应及时反馈，平稳运行指标册定期反馈。反馈报告根据缓急情况的不同而繁简不一。反馈受众为相关院领导、部门负责人以及其他管理人员，针对检察官个人的监测反馈受众为检察官个人。监测结果的反馈应得到积极的响应，能够推进案件质量向好的方向发展，同时异常指标能得到有效的改进。质量监测结果被用于推进某项中心工作或用于检察官业绩考评时，有时单独的指标数值可能不足以反映真实情况，此时辅之以个案的案件质量评查对于了解真实情况，反馈真实情况、促进质量改进就是必需的。因此，监测结果不能机械反馈，应将必要的分析研判和评查了解作为部分情况下的必经程序规定于制度内容中。

三、案件质量监测制度的实践价值

作为一种基于《质量指标》以及为达成管理目标的制度创新，案件质量监测制度具有多重实践价值。常态化的监测不仅使得各项指标所蕴含的价值追求得以在检察权运行中实现，监测本身也在拓展和丰富着案件管理的业务内容和管理方法，案件管理提供的检察产品能更好满足各类管理人员的管理需求。

（一）更有利于将案件质量指标所蕴含的价值追求落实到办案实践中

检察机关案件质量指标蕴含着“公正、法治、效率、制约、有为、为民”等价值追求，回应着我国社会矛盾转化和国内外形势变化提出的新诉求。这些价值追求应当贯穿于办案活动的全过程。《质量指标》是文字上的规范，它的生命力不在于规范，而在于运用。对案件质量进行监测，就是将指标蕴含价值不断作用于办案实践，反复调整办案行为取向，不断实现时代新要求的过程。因此，质量监测是对质量指标的良好运用。从目前的监测实践看，从单纯追求效率到质量与效率并重，从被动接受邀请引导侦查向主动引导侦查转变，以及促成当事人和解比率增高、更加注重后环节对前环节的制约等体现指标价值追求的办案行为越来越多，案件质量指标监测推动着质量指标蕴含价值不断实现。监测的实践价值已开始初步显现。

（二）案件质量监测的跨业务特征决定着其他业务工作所不具有的优势，体现出已有制度所不具有的实践价值

案件质量监测是一项跨检察业务办案、司法统计、质量管理、流程管理等多业务的交叉性工作，需要综合运用法学、统计学、管理学、司法政策学、信息科学等多学科方法，具有非常强的综合性和交叉性。也因此决定其具有不同于已有检察工作制度的实践价值。如持续不断的跟踪监测能够绘制案件质量的演变过程，揭示质量变化的临界点、质量运行轨迹、质量演变特征等等，其他已有检察工作制度难以提供这种产品，而即时动态的质量监测制度能够做得很好。经过一段时间的探索，在检察业务应用系统对质量指标数据设置尚不全面，没有现成监测软件时，在检察业务中应用系统信息监督管理子系统，以及其他计算软件在条件尚未完全具备的情况下，对质量指标进行分类标记后监测，获得了不诉复议数量、捕后不诉数量等指标因子的动态上升曲线，不诉复议率、捕后不诉率等指标的动态演进过程，反映出指标开始超标的临界点和时间点。从笔者所在检察院监测情况看，没有增加任何预算，完全使用已有软件系统，虽然监测手段极不完善，监测数值连贯性亦不强，有几个节点需人工干预，数据的及时性也不够。但即使如此，监测亦产生良好的效果，例如，第一次即时监测结果一公布，相关业务部门即与公安机关进行座谈，就消除和减少复议率、减少捕后不诉商量对策；第二次监测结果后，直接依据监测结果废除了一项与降低“案—件比”精神相悖的制度。

（三）能够更好地实现案件管理部门的职能职责

持续的监测能及时反映案件质量的变化情况，能为办案行为和管理行为的优化提供数据支持。同时，监测不是一种任意之举，反馈也非随意行为，与办案部门之间的监测反馈本质上带有监督信息交换的意涵。但办案部门对此既不反感，也不抵触，办案检察官反映比较积极。因此，监测活动具有柔性实现案件管理部门监督职能的效果。而为检察长、分管院领导提供监测反馈，较好地履行案件管理的服务职能，能够让领导更及时、更详细地掌握办案动态。

（四）能够有力验证指标设置合理性和针对性，形成指标设置与指标监测运用的动态调整正循环，使检察机关的办案更加贴近群众需求，更好服务大局

由于案件质量内嵌了政治和社会效果内涵，社会矛盾的发展变化必然内在地引起政治和社会需求的发展变化，这就不可避免地引致案件质量指标的设置或配置出现变动。变动后的指标设置、配置是否合理、具有针对性，指标的监测运用是最好的验证方式。合理且有针对性的就保留，不合理、针对性不强的就变更指标设置、配置。这种良性的实践将促进形成指标设置与监测的动态调整的正循环格局，推动检察机关办案更加贴近群众需求，更好服务大局。

如非法集资类案件，利益受损的集资参与人常常人数众多，且情绪波动很大，程序稍有失当，则极易引发激访、群访。在试行质量指标监测时，就在最高检已公布指标基础上增加一项办案进度告知率指标。指标含义为及时告知办案进度的案件数占同期办理非法集资类案件数量的比率，指标类型为应达标指标，达标比率为100%。这一指标设置得到了领导和办案人员的认可，指标设置后取得了很好的效果。如对受理的两起非法吸收公众存款案均进行了两次以上的办案进度告知，均为应询告知。两案集资参与人情绪均得到了纾解，没有再出现激访、群访的情况。集资参与人亦未出现惯常的针对集资单位负责人等的极端行为。针对监测中发现集资参与人更关心查封、扣押、冻结涉案财物处理情况和变动情况，又增加了一项查封、扣押、冻结财物处理和措施变动告知率，指标含义和比率与前一指标相同。前一指标的设置有很强的针对性，是根据社会矛盾出现的新变化和维护稳定大局的需要设置，效果也不错。但监测验证情况是这一指标在维护稳定方面不尽全面，不尽合理，因此才催生了后一指标。可见，指标设置与指标监测形成了良性正向循环。

（五）更好地落实中央政法委关于加快推进执法司法制约监督体系改革和建设工作部署

中央政法委在加快推进执法司法制约监督体系改革和建设工作部署中强调，要“完善智能化管理监督机制”［2］。案件质量监测机制深度契合中央政法委部署精神，创造性地将中央政法委部署落到了实处。笔者所在检察院运用信息系统、软件进行质量监测，实现了初步的监控、风险提示、瑕疵错误预警等功能。虽智能化水平不足，但落实中央政法委部署精神的实践价值已凸显，且在完善制约监督机制方面具有较强发展潜力。