乡村振兴背景下提升乡村治理效能的实践路径探析

孟芳

（石家庄铁道大学 马克思主义学院，石家庄 050043）

党的十九大提出“实施乡村振兴战略”，打造“共建共治共享的社会治理格局”，为乡村治理提供方向性和指导性意见。党的十九届六中全会再次阐明“加强和创新社会治理，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。2022年中央一号文件“对扎实有序推进乡村发展、乡村建设、乡村治理作出全面部署”[1]。乡村治理作为全面推进乡村振兴战略的固本强基之策，是推动乡村振兴的关键环节和保障要素，不仅需要优化完善顶层设计，更需要鼓励创新基层实践探索。近年来，虽然新时代的乡村治理规模不断壮大，结构不断优化，逐渐形成“自治”“法治”与“德治”，“三治融合”的乡村治理体系。然而目前，提升乡村治理效能仍然面临不少困境与问题。

1 乡村振兴背景下乡村治理的突出问题与现实困境

1.1 传统乡村治理结构不断消解，现代乡村治理体系亟待创新与完善

中国传统乡村治理结构稳定，在此基础上建构的乡村治理秩序也具有很强的稳定性。费孝通[2]将传统社会的结构特征概括为“乡土性”。这一特征与传统农业社会高度契合，从事农业生产要求农民长期生活于特定地域，尽管不能完全排除空间流动和社会流动的可能性，但稳定的人口、地域形成了相对稳定的社会结构和治理体系。古代社会的乡村治理遵循着形式上“皇权不下县”的传统，实质上形成了“县官—士绅—底层精英—村民”四级权力结构，建构起以伦理关系为根基的差序格局，社会秩序主要靠道德体系来维系，通过道德教化，传统文化，长老、族长和乡绅的威望，宗族势力、礼仪规范，以及人情往来作为协调和规范人际关系与生活秩序的要素媒介。各个村庄相对封闭，这主要体现在，一方面，各个村庄内部形成熟人社会，人们团结协作和睦相处，形成一个个村落共同体，另一方面，村落之间处于相对孤立和彼此隔膜的状态，由于人们活动范围受到地域局限，在区域间保持相对疏离，因此，乡土生活具有明显的地域性特征。由此，传统乡村治理需要在国家政权与宗族权力、民众自治的张力之间寻求平衡与谐调，而这种平衡又进一步巩固和强化了传统乡村的社会结构和治理秩序。古代中国“可能是世界上人口聚居程度最高的国家之一，绝大多数人口都聚居于乡村，而且村寨规模不大，常见规模在千人以下，生活相对稳定”[3]。我国乡村社会自古以来保有民众自治的传统，这种传统习俗的沿袭成为现代村民自治的文化基因，为新时代乡村治理积累了丰富的治理经验和实践智慧。

然而如今，在工业化、城镇化和现代化浪潮席卷之下，传统乡村治理格局已悄然瓦解，现代社会结构化转型及与之而来的日渐公共化的趋势，推动建立在地缘关系上的血缘共同体逐步解体，乡村社会由传统的乡土中国变为“后乡土中国”[4]“新乡土中国”[5]，同时，由于不同地区血缘共同体的解体速度与方式不同，不同地域农民的思想和行为方式存在显著差异[6]。在具体的基层实践中，“三治”模式各要素之间及其与外部关联呈现分散化、碎片化倾向，缺乏统筹协调和相互配合。土地产权、土地流转、邻里纠纷、村民矛盾和干群矛盾等问题关系到农民的切身利益，能否解决好这些问题关乎乡村的和谐、有序与发展。

1.2 乡村治理主体缺位，乡村社会活力不足

乡村治理的主体主要涉及代表国家公权力的基层政权干部、村干部、中坚农民和乡村精英[6]。改革开放40多年来，城镇化和户籍制度改革持续推进。一方面，由于受农村地域条件及资源限制，客观上存在农村大量中青年劳动力严重流失的现象，这一过程为城市经济社会快速进步提供了充足劳动力，而城市的繁荣又进一步加强了对农村人口的吸引力，城市对农村形成强烈的“虹吸效应”。另一方面，随着青壮年劳动力大量流出，农村成为“386199部队”的驻留地，人口结构失衡日益严峻，大都无法从事高强度工作，而且部分人群独立生活都存在一定困难。留守村民参与乡村公共事务热情普遍不高，间接为农村基层一些不法行为的发生提供了“土壤”，为乡村治理增加了一定难度。大量农村资源包括人、财和物流向吸引力更强的城市，导致部分农村特别是偏远地区的农村出现“空心化”现象，乡村人口结构的严重失衡导致乡村“人气”不旺，乡村治理主体缺位，出现无人治理，无人被治理的现象。同时，部分农村地区的阶层分化日趋严重[7]，不同阶层村民的价值观念和利益诉求越来越多元化。有些农村的新富阶层对土地依赖性降低，对公共村务不感兴趣也无暇顾及，而农村中的中下阶层忙于生活，疲于奔命，参与和影响乡村治理的可能性极小。随着自然村和乡镇之间的合并进程加速，原有的地域相对狭小有限的农村固定封闭的边界被打破，使治理空间规模不断扩大，治理难度加大。

从根本上而言，我国农村经济整体上仍是单一发展模式，尚未实现农业产业化和多元经济发展模式。单一的经济发展模式难以应对现代市场经济供需关系的千变万化，而市场经济的负面效应时常给农民带来沉重打击，农民生活水平无法大幅提升，生活质量改善相对缓慢。而且，农村基础设施建设水平偏低，未能充分满足农民多元化多层次的美好生活需求，社会公共服务与公共产品尚未实现普惠和均等，农民社会保障不完善[8]。除此之外，现代信息技术、通信技术等高新科技突飞猛进地发展，对乡村治理也提出更新更高的门槛，没有人才支撑的乡村治理和乡村建设很难实现实质性突破。大多数农村地区，技术、管理、投资和教育人才都比较匮乏，即使能引进少量专业化人才，也可能由于受到环境和社会等因素的限制与制约，无法为各类人才长期扎根农村发展创造有利条件。

1.3 乡村文化日渐衰落，乡村社会风气有待改善

目前，中国正在经历体制转型与发展转型的双重叠加，给乡村治理带来了不少新挑战。总体而言，改革开放40多年来，农村社会经历了千年未有之大变，这主要体现在2个方面：第一，乡土文化的认同遭到严重破坏和消解，乡土文化呈现凋敝衰落的趋势，进而产生乡土文化认同危机。一方面，农村价值文化多元化是无可否认的社会现实，传统文化中一些价值资源由于不符合市场经济的逻辑规律而遭到拒斥，城市文明以强势姿态向农村渗透，不断改变农民的思想观念和行为方式，对乡土文化造成巨大冲击。外来文化也对乡土文化构成严重冲击，降低了村民对传统美德、乡土文化的价值认同。另一方面，价值文化的同质化也是同时并存的社会现象。大量农村呈现不同程度的同质化现象，不少地方的农村千村一面，万村一貌，维系乡土文化价值的要素不断同化。例如，当前乡村旅游已成为推进美丽乡村建设、促进农村经济社会发展和农业转型升级的重要引擎，但国内乡村旅游发展的整体规划、资源开发和项目建设的趋同现象比较普遍[9]。第二，农民的价值观念发生了翻天覆地的变化。改革开放之初，农村实行包产到户，家庭联产承包责任制的实施大大激发了农民的生产积极性和个体主体性。随着市场经济体制的确立，城镇化的深入发展，广大农民在市场经济浪潮中逐渐生成较强的商品意识、竞争意识、权利意识和利益观念。这些都具有重要的积极意义，但是经济利益的诱惑也随之充斥社会生活的方方面面，功利价值的盛行也带来一些不容忽视的现实问题。在追求实实在在、现世的物质利益的同时，人们变得急于求成、急功近利和行为短视，仅仅追求看得见摸得着的实实在在的个人利益，而全然无暇顾及长远的、他人的和整体的利益。贺雪峰主持的中国乡村治理研究中心已累计调查研究1000多个村庄，在农村田野调查中体验、感悟、描绘和解释两千年来前所未有的农村巨变。贺雪峰指出，农民价值观念变化的主要表现之一就是活着的目的在过去是传宗接代，而现在是如何生存。根据其在皖北一带农村的调查发现，青年农民不赡养父母，兄弟为了利益反目成仇的事例不在少数，甚至有些地方不赡养父母已成为该村的风气，传统文化中的忠义孝廉已经被彻底抛弃，农民的价值取向完全被个人主义、功利主义和享乐主义所取代[10]。

如今，农村的物质生活水平得到显著提升，农民的精神需求日益多元化。然而由于农村地区的文化基础设施和文化公共产品相对缺乏，加之农村特有的生活习气和人文环境，有些地方依然存在不少陈规陋习。例如，以红白喜事为例，现在农村地区天价彩礼，大操大办，表面是礼尚往来，但很容易滋生盲目攀比、铺张浪费等不良风气，大大加重了普通农民的经济负担。这些问题看似是私事小事或风俗习惯，但群众反映强烈，社会舆论广泛关注，如果听之任之可能带来严重的负面影响。

2 乡村振兴背景下提升乡村治理效能的实践路径

2.1 促进乡村集体经济发展，建构新时代乡村利益共同体

经济基础决定上层建筑，经济发展能够为乡村治理提供良好的物质基础。其一，要做大乡村经济蛋糕，可以将以家庭为基础的小农户生产与现代农业有机衔接，鼓励农业经济合作组织等市场性主体参与乡村治理，壮大乡村经济[11]。可以说，没有农业农村农民的现代化，就不可能有真正意义上的中国全面现代化，乡村要振兴，要与城市同频发展，乡村振兴战略的实施，正是破解乡村发展严重落后于城市这一困境的钥匙。同时，现在的城乡差别不仅仅是经济和物质上的差别，农民也不会仅仅因为农村基础设施和公共服务的健全而留守或返乡。农民期待在收入、教育、医疗、养老、住房、食品药品安全和生态环境等方面能够更满意、更安心且更顺心。因此，乡村振兴意味着要实现乡村与城市协调、互补和共享发展的良好局面，二者不是相互掣肘、牵制或是牺牲彼此，而是相辅相成，相得益彰的[12]。乡村振兴的第一要务是发展农业生产和集体经济，提升村庄的集体收入和农民的个体收入，但乡村振兴不单单是经济发展，而是全方位、立体化地不断满足人们的多层次、多样化和高标准的需求，完善乡村社会保障机制，提升乡村社会保障水平，创建宜居乐居的诗意田园。基于此，乡村基层组织才能协调整合更多治理资源。

其二，促进乡村集体资源的公正合理分配，分好“蛋糕”。新时代条件下，基层乡村政府的角色定位不断转换，政府权力的运行也在不断规范化、标准化，国家权力开始向乡村社会全方位渗透。伴随国家资源和规范向乡村的双重输送，农村基层政府的自主性空间不断被压缩，乡村社会的利益关系结构变得更加错综复杂，并且不断被重新分化整合。因此，有必要重新审视和妥善解决新时代乡村社会的干群关系、党群关系和主要矛盾[6]，才能保障乡村社会的富裕、稳定、和谐和公正。新时代乡村治理是国家治理的基石，也是社会稳定的保障。乡村治理要贯彻落实新发展理念，统筹兼顾和协调实现乡村民众经济、政治、社会、文化和生态利益，建构新时代乡村利益共同体，进一步推动构建多元共享的利益协调机制，推动优质资源和多元投资向乡村倾斜，通过法律和制度完善切实保障广大乡村群众的经济权利和合法收益，真正实现乡村治理达到共建共享、互利共赢的目标[13]。

2.2 优化乡村治理理念，提升乡村治理主体能力

乡村治理需要客观的经济条件，但更关键的因素还是“人”（包括由人组成的各种社会组织）。依靠和服务人民是党的根本准则，乡村治理要求各级乡镇干部必须树立为民服务的理念，积极培育社会组织和农民群众具备乡村治理的能力和素养，将更多的财力、物力与人力投入乡村社会的公共管理和公共服务之中，形成乡村治理共商、共建、共治和共享的局面。一方面，新时代的乡村治理应当更加注重激发主体活力，提升其公共事务参与度，保障其享受乡村治理的各项成果。这将极大提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。人民群众的主体意识和主体能力得到确证，进一步增强其对主体身份的认同，继续贡献其智慧和力量，形成良性互动循环。另一方面，广大人民不仅是乡村治理的实践主体，还应当成为乡村治理成效的评价主体。在乡村治理成效的评价方面，要以人民群众是否满意作为终极评价依据。与此同时，要以畅通的民意表达渠道，支持人民群众发言献策，做到“人民事务人民决，乡村治理人民治”，将人民群众治理主体作用落在实处。要以人民满不满意倒逼乡村公共政策合法合理正当，成为真正维护人民群众利益的善策良策。要以人民群众参与度和满意度为重要依据，推动构建公正合理的治理成效评价体系，不断促进成效评价的科学化、制度化和人民化。

提升乡村治理能力离不开马克思主义的科学指导，离不开党的坚强领导。首先，加强党对乡村治理的全面领导，有力整合各种社会资源。这并非意味着对其他治理主体地位的否定，而是通过一元聚焦实现多元引领，达成乡村治理的社会共识，为乡村治理引领正确的政治方向。在治理实践中，浙江省乡村治理一直走在全国前列，贯穿治理过程的鲜明主线就是党组织的建设，发挥党组织领导核心作用和政治功能，发挥党员干部政治引领作用，以党建引领乡村治理，以提升党建水平来提升为民服务的能力。其次，党的十八大以来，全面从严治党取得了历史性、开创性成就，向基层延伸向纵深发展，乡村治理要不断加强农村基层党组织建设。2021年中央一号文件进一步强调要加强党的农村基层组织建设和乡村治理，建设一支政治过硬、本领过硬、作风过硬的干部队伍是乡村振兴和乡村治理的人才依托。最后，进入新时代，农村基层党建工作面临的社会环境日益复杂，在具体的治理过程中，农村基层党组织要坚持依法行政和依法治理，如果没有法治保障，乡村社会的公平正义和农民的切身利益很难有效实现和保障。通过因地制宜地开展不同类型清单的实践探索，解决村级组织软弱涣散、压力山大、运行无序或不规范、形式主义和官僚主义等具体问题。

2.3 创新乡村治理机制，实现乡村治理现代化

首先，要赋予农村基层组织更多的权力与责任，推动行政权力和决策权的下沉，为农村基层的创新实践提供更加开放包容的政策支持和探索空间，鼓励基层探索不同地区实现治理有效的路径和方法。改革开放以来，乡村整体面貌发生翻天覆地的变化，但不同的乡村由于经济水平、文化传统、地理区位、人口数量和产业结构的差异，面临着不同的社会治理需求，因此，各级政府要统筹规划、因地制宜，综合考虑各方利益与诉求。全面小康社会已经建成，人们对于经济发展、民主权利、社会安全、文化生活、生态环境、基础设施和公共服务都提出更高标准的要求，这就需要乡村治理能够更好地满足人民群众的需求，提升其幸福感、满足感和安全感，同时，在基层实践中探索有效措施、机制和政策，乡村治理现代化是中国社会前所未有的巨大变革，需要创新体制机制，不断完善制度框架和政策体系，构建多元化的乡村治理格局。基层政府应通过振兴乡村产业吸引人才回流，优先解决与人民群众生活息息相关的重大问题，由“管制型政府”转变为“服务型政府”。要将以人民为中心贯穿乡村治理和权力运行的全过程，实现决策的科学化、民主化和未来化，不仅关注决策的当下立现的效果，还要将其置于更广阔的时空范围进行审视和评判。

其次，创新乡村治理方式，充分利用新兴科技手段，推进乡村治理现代化。随着信息化、网络化、智能化和数字化在农村社会发展中的运用，数字乡村已成为乡村社会发展的重要趋势[14]。建设数字乡村顺应时代发展趋势，契合时代发展要求，有助于化解“人地分离”引发的“失联”困境。部分村民长期外出务工，会导致其对乡村社会认同感逐渐降低。一方面农民可能对城市生活心向往之，但由于多种原因造成“融不进、回不去”的身份认同困境，通过数字空间和数字平台的交流与互动，能够使外出村民实现资源信息互通共享，参与到公共事务或集体活动当中，及时了解乡村发生的变化，并为乡村治理和乡村振兴建言献策，强化对于其村庄的认同感和归属感。数字基础设施、终端设备和技术人才为数字技术在乡村治理中的应用奠定了基础，创造了空间。例如，“新枫桥经验”运用数字化更新组织机制，即通过数字连接实现“基层政府+社会组织+民众”的多主体参与和多渠道交互，实现治理范围的全覆盖，关于乡村重大议题实行“三上三下三公开”，在村民日常事务中实现让“数字多跑路”“村民少跑路”和“最多跑一趟”，在村民自我管理上实现“5+X”社会组织自治等，进而达到“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的效果[3]。由此可见，数字赋能乡村治理已初见成效，通过大数据、人工智能等新技术推动乡村治理的现代化、智能化转型也正在加速发展。当然，数字化在乡村治理中的应用和发展具有阶段性和多样性，主要受到当地经济发展水平和人口流动格局等因素的制约和影响。经济发达地区的乡村治理数字化已经渗透到细节末梢，深刻影响村民的日常生活，经济发展相对落后地区的乡村治理数字化依然停留在维系人地联系、人际关系和人身财物安全的阶段。数字化能够将还原和重塑共同的生活场景，打造数字“熟人社会”，维系村民邻里和亲属关系之间的资源、信息、情感和行为的交互，打破不同部门在信息采集、传输、管理和分析中的数据壁垒和信息孤岛现象。建设数字乡村，将技术人才引入治理结构已是大势所趋。数字化乡村实践中，数字空间在很大程度上超越了物理空间，不再仅仅局限于村辖地域，而是在“熟人社会”基础上融入更多新生力量。

最后，理性地参考和借鉴国外乡村治理的实践模式与有效经验。以我国的现实国情，特别是我国的经济体制、社会制度和乡俗文化传统作为立足点，同时以他者之镜从理论层面探讨其共通之处，理清和辨明其各自特色，从实践层面将其进行合理的本土化转换。我国幅员辽阔，乡村治理环境因地而异，全盘接受或盲目借鉴其他模式是不可取的，否则往往容易出现水土不服的现象，在吸收借鉴典型案例的经验做法时，需要结合本地实际，创新乡村治理机制与模式，将批判借鉴与创新转换融合为一，不断尝试和创造具有操作性和应用性的本土化乡村治理实践经验。在推进乡村治理过程中，既要充分考虑地方实际，遵循客观规律，还要充分发挥主观能动性，进行个性化转换与调整，才能与各地实际进行有机结合，达到良好的治理效果。

2.4 重塑乡村文化，培育新乡贤群体

伴随传统农村社会结构的瓦解与转型及国家对乡村治理的重视，新乡贤和新乡贤文化日益受到学界广泛关注。重塑符合新时代乡村振兴要求的乡村文化，不仅能够充分调动治理主体的积极性和能动性，而且对乡村治理具有重要价值引领作用。中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出新时代背景下要注重引导和培育新乡贤，发挥新乡贤在乡村建设和乡村治理中的重要作用，弘扬新乡贤文化，重塑乡村文化，营造良好社会风尚。那么，新乡贤“新”在何处呢？其一，与传统乡贤不同，新乡贤具有更深厚的群众基础，目前学界形成的基本共识认为，“新乡贤是有情怀、有知识、有财富、有能力和有良好道德修养的精英人士”[15]。浙江省绍兴市上虞区以乡情乡愁为纽带，聘请20余位著名乡贤作为区政府顾问，成立以虞籍乡贤为主体的虞商联谊会，通过节日慰问、互通信息和拜访联谊等形式开展“走近虞籍乡贤”采访、乡贤“回乡行”等活动，赢得乡贤对家乡的真诚支持、反哺桑梓和润泽乡亲，推动资金回流、项目回归、信息回传和人才回乡[16]。

其二，新时代乡村振兴背景下的新乡贤的任务范围和功能作用与传统乡贤比较而言发生了重大变化，主要涵盖服务民生、德治教化、政策宣传和攻坚克难等方面。新乡贤的培育有助于破解乡村治理中的系列难题。例如“知客”乃是川北地方的特有民俗文化，大多数乡村“知客”虽然并非其唯一的专职工作，但也愿意免费或低收费为村民提供红白喜事服务。广元市通过吸纳乡村“知客”在一定程度上弥补了基层治理人才不足的问题。其以通俗易懂、喜闻乐见的方式将新理论、新理念、新政策、新法律和新风尚融入服务宣教活动中，润物细无声地实现立德树人之功。我国传统乡村社会德治传统源远流长，当前的乡村治理需要从中汲取经验智慧，唤起民众的乡土情结，提升其对道德规范的认同意识，营造乡村德治的良好氛围。

其三，从乡村治理的思想根基与文化资源方面而言，新乡贤要以中华传统美德和社会主义核心价值观为引领提升乡村治理的德治效能。要结合新时代乡村振兴的大背景厘清辨明传统道德中的优秀成分，摒弃剔除不符合时代发展需求和社会主义价值标准的传统道德中的糟粕，并将传统美德进行现代转化，塑造村民优良的道德品质，引导村民崇德向善的道德实践。2019年《政府工作报告》中明确提出“柔性化治理”，乡村治理不能仅仅依赖各种“硬性”制度规范的“力治”，还要注重乡村文化重塑和道德引领。乡村文化认同是乡村治理的软力量，其以一种稳定的和深层次的记忆象征作为文化符号，建构和维系人们对乡村共同体的认同感和归属感，真正实现“共建共治共享”的乡村良善之治。