重庆市城建档案归档范围变革与发展研究

刘洁

（重庆市城市建设档案馆，重庆 400015）

0 引言

城建档案是指过去和现在在城乡规划、建设、管理活动中直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像、电子文件等不同形式的历史记录。 由于它是城市建设过程中直接形成的、真实全面的记录，所以它既可以科学指导城市建设，又可以成为总结以往城市建设经验教训的例证，因此它具有很强的实用价值，而讨论它的收集保管（以下统称归档）范围也就具有现实意义。本文旨在回顾和梳理重庆市城建档案归档范围、 归档措施及时间的演变， 探讨其完善、改革、发展对城市建设的作用与意义，详细讨论了重庆城建档案归档范围的变革与发展，总结了其历史动因、进程、成效等，可供相关人员参考[1]。

1 城建档案归档范围确定的依据

城市的建设管理活动会产生很多的文件资料， 大的如设计图、 地质勘察报告、施工组织设计，小的像一张财务发票、一份混凝土抗压强度检验报告等，这些文件资料分布在政府的审核验收部门、建设单位、施工单位、勘察单位、设计单位、监理单位以及原材料或质量检测单位手中，具有体量大、分布广的特点，所以要将这些文件资料全部收归城建档案管理部门保管是不现实的。因此，在浩如烟海的信息中，哪些资料必须收归城建档案管理部门保管成为城建档案以备查，哪些资料由各单位自存即可，是个值得探讨的话题。 对于这个问题，我们仍应该回到城建档案管理部门收集保管城建档案的初衷， 即城建档案在管理过程中发挥的作用，具体来说就是四个依据：城建档案是工程质量终身负责制的依据；是建（构）筑物维修、改建、扩建的依据；是城市防灾减灾、战争破坏后恢复重建和突发事件处理的依据；是土地征用、房地产产权与产籍的依据。按照这四个依据，城建档案管理部门从本地的实际情况出发，根据自己城市的战略地位、城市规模、城市特点、城市性质等来确定城建档案归档范围[2]。

2 重庆市城建档案归档范围的变革

重庆城市建设档案管理部门成立于1981 年。 在这四十余年中，根据城市建设发展的需要，管理部门对城建档案的归档范围不断进行调整和优化，如对于建设工程项目，初期主要接收施工单位形成的文件材料，现在对建设单位、监理单位、施工单位相关文件材料均要接收；检验批资料从接收到由建设单位、施工单位自行保存；建筑材料质量证明与进场检验从不接收到要接收，再到现在不收纸质件只收电子件，纸质件自行保存等等不一而足。

1999 年以前，重庆城建档案归档范围是参照国家标准执行。 1999 年重庆市建设委员会（现重庆市住房和城乡建设委员会，以下简称“市建委”）出台的《重庆市建设工程档案专项验收办法》 文后所附的 《建设工程竣工技术文件材料一览表》中，首次形成了重庆房屋建筑工程施工过程文件归档范围基本架构。 2000 年又出台了《重庆市市政工程竣工技术文件材料归档内容一览表》， 对重庆市政工程施工过程文件归档范围进行了统一规范，再加上1999 年印发的《重庆市建设工程档案进馆（室）范围及归档内容》中对建设工程准备阶段文件、竣工验收文件及声像档案的归档要求，以及1998 年印发的《重庆市城市建设档案案卷质量规定》，至此，重庆房屋建筑工程、市政工程完工后，建设单位需要向城建档案管理部门移交归档的文件资料范围，包括工程准备阶段文件、施工文件、竣工验收文件及声像档案就有了独立完整的地方标准，同时对归档的城建档案的组卷、排列、编目、卷皮规格及其制成材料的质量要求也有了统一规定[3]。

这一系列标准在实行几年后，2005 年市建委又出台了渝建发［2005］226 号文， 将监理文件和部分纸质文件扫描形成的电子档案纳入移交归档范围。 2008 年为了配合建筑节能相关要求，市建委又制定了《建筑节能工程文件归档内容一览表》，后作为一个分部并入《建筑工程文件归档内容一览表》；同时管线工程档案归档内容并入《市政（含管线）工程文件归档内容一览表》。2011 年针对房地产市场成品住宅（精装修住宅）的出现，市建委制定了《重庆市成品住宅装修工程文件归档内容一览表》。 同年，市建委将以上规范标准梳理后，发布了《重庆市建设工程档案编制验收标准》,自当年11 月1 日起实施。 至此， 重庆建设项目城建档案归档的范围、案卷质量要求有了全面、详实、可行的一整套地方标准。 2018年对老地标进行修订完善，发布了新一轮的《建设工程档案编制验收标准》，自2019 年2 月10 日起实施至今。

3 归档的建设项目范围及归档措施的变革

对具体的一个房屋建筑工程或市政工程需要归档的文件资料，有了完整的标准，而在实际中，会碰到各种各样、大大小小的建设项目，到底哪些类型的工程所产生的资料需要交给城建档案管理部门归档，也就是明确的城建档案管理服务对象，目前还不是很清楚。 比如一个农村自建房需要交档案吗？ 一个临时建筑需要交档案吗？ 根据《重庆市城乡建设档案管理办法》的规定，重庆城建档案管理部门重点接收以下城建档案资料：一是各类建设工程档案，包括工业与民用建筑工程档案，市政基础设施工程档案，交通基础设施工程档案，抗震、民防、城市防洪工程档案，地下管线工程档案，军事工程档案资料中，除军事禁区和军事管理区以外的穿越市区的地下管线走向和有关隐蔽工程的位置图，国家和本市规定的其它应当归档的建设工程档案；二是业务管理和业务技术档案，包括城乡规划、建设、市政等行政主管部门形成的业务管理和业务技术文件材料；三是基础资料档案，包括城乡规划、建设、管理的政策、法规、科学研究成果和城市历史、自然、人文、经济等方面的基础资料。

对建设工程档案归档措施及时间要求方面，重庆也经历了一个逐步完善的过程。1998 年之前，由于没有地方标准，而当时参照执行的国家《科学技术档案工作条例》对归档时间也没有明确要求，所以当时建设工程档案移交得不是很及时，移交项目的覆盖量也不理想。 直辖以后，重庆市政、房地产建设数量猛增，各方对建筑质量、档案查阅有了新的要求，在这种大背景下，重庆市人民政府在1998 年出台了市政府38 号令《重庆市城市建设档案管理办法》，当中对归档时间的要求是，建设工程竣工验收合格后6 个月内将资料移交城建档案管理部门归档。 政府令的实施，促使建设项目向城建档案管理部门移交的档案数量大幅提升。 但实行一段时间后，又出行了新的问题，一是社会法律意识增强，购房者接房后因各种原因第一时间到城建档案管理部门查阅所购房屋的档案， 但由于38 号令要求的是工程竣工验收合格后6 个月内移交，所以会出现服务对象来查时，这个项目的档案还未交来不能及时查阅的情况；二是个别建设单位对档案工作不重视，竣工验收6 个月后也未向城建档案管理部门移交档案，由于这些项目已竣工验收备案， 城建档案管理部门无措施强制要求建设单位移交，导致个别项目城建档案始终未能收归城建档案管理部门。

因此2010 年出台的新的政府令 《重庆市城乡建设档案管理办法》要求建设项目要在竣工验收备案前移交档案，将档案移交作为竣工验收备案的前置环节，这样所有的建设项目档案都能按时移交给城建档案管理部门。 同时市建委下发［2010］590 号文要求，凡是在本市行政辖区范围内报件的建设工程，建设单位在办理建设工程施工许可证前，要同城建档案管理部门签订建设工程档案报送责任书，否则不能办理建设工程施工许可证，进一步确保建设项目完工后档案能按时移交。 近十多年来，重庆城建档案管理部门接受的档案数量逐年递增，2021 年市城建档案馆全年接受1229 个建设项目的档案，总卷数为190458 卷，建设项目个数和总卷数都创了建馆以来的最高值，基本做到了应收尽收，为以后的利用服务奠定了很好的基础。 这些都得益于重庆对城建档案工作的重视和形成了较完善的归档机制。

4 城建档案收集存在的问题及应对措施

4.1 提高档案管理人员素质

城市建设的不断发展对城建档案管理从业人员提出了更高的要求，但是从目前重庆城建档案管理工作的实际来看，部分城建档案管理人员并不具备足够的管理意识和城建档案专业知识，长远来说会阻碍城建档案事业的发展。 要解决这一问题，首先要定期组织城建档案管理人员学习相关规范标准， 熟悉房屋建筑工程、市政工程的各种表格、归档范围及案卷质量要求，对新的规定要求要实时更新，从而打造一支综合素质高、专业性强的城建档案管理工作队伍。其次，要培养城建档案管理人员的主动意识，鼓励大家不仅能熟练运用现有的规范标准，还要在城建档案管理过程中，根据建设形势的变化，去听取最基层服务对象的声音，去主动思考如何调整完善现有的归档标准、案卷质量要求等等，然后将这些意见建议反馈给建设管理部门，以便制定出更适合的归档规范， 使城建档案归档行为始终适应不断发展变化的城市建设。第三要加强人员交流学习，不定期组织本地城建档案管理人员到其他省市学习交流，开拓眼界，了解别的城市在归档范围和装订整理方面的特点， 取其长处用在重庆的相应标准中[4]。

4.2 城建档案收集范围的取舍

由于城建档案承担着建设项目质量终身负责制的依据的作用，所以重庆经过二十多年形成的归档规范非常庞大，在归档要求上比较多而细。 但在实践中，归档内容繁杂就会导致体量较大的建设项目归档的纸质资料过多，形成档案的成本增高。 同时，大量的纸质档案交来后也增加了城建档案管理部门的管理成本。 截至去年底，重庆市城建档案馆馆藏档案225 万余卷，是直辖市中馆藏量最大的城建档案馆。 九十年代修建的库房早已装满，后陆续建立的两个过渡库房目前也接近饱和状态。 眼下，保管档案消耗了大量的人力、物力，如何解决应收尽收和管理成本高的矛盾迫在眉睫。2021 年市城乡建委对建设工程归档移交资料进行了调整，即施工组织设计、施工方案、会议纪要、原材料合格证只交电子版，不交纸质版；施工过程资料除涉及结构安全部分的资料按原要求交纸质版外，其他的施工、隐蔽、检查记录只交电子版，不交纸质版。 这样既保证了后期查阅的要求，也一定量减少了纸质档案的数量。

今后，随着城建档案著录软件的优化、扫描文件和电子签章的法律认可，用电子档案代替纸质档案是大势所趋，而保管体积庞大的纸质档案所带来的防火安全隐患、 人工成本都将成为历史[5]。