金普新区失地农民社会保障问题及对策研究

文/杨辉 （大连金普新区就业和社会保险事业服务中心）

金普新区位于辽东半岛南部，是中国第十个、东北第一个国家级新区。随着城市化进程不断推进，金普新区失地农民规模逐渐扩大，失地农民的社会保障问题日益凸显，唯有对相关社会保障体系进行调整创新，才可以保证失地农民的权益得到有效维护，并保证失地农民的生活风险得到有效应对。

一、失地农民社会保障工作的重要性

党的十九大将乡村振兴战略摆在较为突出的地位，只有保证农民的主体地位得到有效维护，充分调动他们的积极性、主动性、创造性，才可以确保乡村振兴战略的有效实现。近年来，我国城市化进程速度加快，失地农民规模呈增长趋势，加快构建失地农民社会保障体系，方能真正提高失地农民的幸福感。从“十四五”规划的制定情况来看，未来很多年我国的城市化进程依然会保持较快发展态势，失地农民社会保障体系的建设压力将长期维持在较高水平。我国城市化的推进很大程度上改变了农村居民的生活状况，在大量农业用地转变为非农业用地的情况下，失地农民无法维持原有的生活方式，必须使失地农民拥有较高水平的社会保障，才可以保证失地农民的生活质量得到提升，并使乡村振兴战略的指导性价值得到凸显。“十四五”规划对未来的农村居民土地征用情况进行了预测，至2030年左右，全国范围内将有5450万亩土地面临征用，失地农民群体数量会持续增长，因此，制定切实可行的失地农民社会保障应对策略显得尤为重要。

二、金普新区失地农民社会保障实施现状

近年来，金普新区逐步提升失地农民的社会保障水平，颁布了《金州新区被征地人员社会保障实施办法》（大金管发[2011]39号）、《大连金普新区管理委员会关于修订〈金州新区被征地人员社会保障实施办法〉部分内容的通知》（大金普管发[2017]8号），通过为失地之后没有从业能力的农民按时发放生活补助费、缴纳养老和医疗保险费、发放采暖费补贴等方式维护其合法权益，建立了相应的社会保障制度，基本解决被征地农民的生活问题。

金普新区为男满45周岁不满55周岁、女满40周岁不满50周岁失地农民每人每月发放200元生活补助费；在男满55周岁至退休、女满50周岁至退休时，此生活补助费提高到每人每月780元。同时，金普新区为男满45周岁、女满40周岁失地保障对象缴纳养老保险和医疗保险费用，在他们达到退休年龄后，可以按照国家相应标准享受养老和医疗待遇。对于失地同时房屋也被征收的农民，可以按规定享受采暖费补贴政策。截至2022年2月，金普新区享受失地农民养老保险17857人、医疗保险17856人、享受生活补贴人数19782人、享受采暖费补贴96399人，这些现行的社会保障政策虽然卓有成效，但是在实施过程中仍然存在一些问题，而这些问题影响着失地农民的社会保障水平，进而影响着失地农民的生活幸福感。

三、金普新区失地农民社会保障存在的问题

（一）社会保障政策执行程序不规范

金普新区在失地社会保障政策执行程序不规范问题上主要体现在两个方面：一方面，失地农民纳入社会保障程序不规范。目前执行的纳入流程不能将村、街道、社会保障部门、农业部门、土地部门、公安部门等相关信息同步整合，信息的不对称会造成在被征地人员纳入社会保障体系的过程中存在一定风险；另一方面，基层工作人员不能精准执行政策。由于基层工作人员流动性较大，而土地征占、纳入失地社会保障流程又是个漫长的过程，这就导致工作人员缺乏对政策的深入研究，在某些方面上对政策把握不到位，进而影响政策执行力度[1]。

（二）社会保障水平较低

目前，金普新区对失地农民执行的社会保障标准是2017年修订的，虽然是每月为符合条件的失地农民发放生活补助金和缴纳养老及医疗保险费用，但是发放的水平比较低，无论是每月200元补贴标准，还是780元补贴标准，都不足以保障失地农民的日常生活，更不要说缩小城乡居民生活差距了。而为其缴纳的养老及医疗保险也是按灵活就业人员的最低档次缴费标准进行缴费，从而享受的医疗待遇水平和未来养老金的积累水平相应的都会比较低，影响了失地农民参与城市建设的积极性，也不能保证他们未来的养老生活质量。

（三）失地农民再就业困难

从目前金普新区失地农民社会保障工作的实际运行情况来看，当地缺少对失地农民的定向就业安置措施，只有很少一部分失地农民可以实现再就业。失地农民本身的文化水平较低，除了种地几乎没有其他从业技能，在农民失去土地之后，生存成了问题[2]。而金普新区并没有安排有针对性的专场招聘会，或者符合失地农民特点的专门培训班，加之就业机构缺乏对市场供求信息的有效研究，未能在创造失地农民就业途径的过程中，构建起失地农民与企业之间的纽带，没有认真对待失地农民的就业需求，导致无法提供丰富的就业机会。

（四）社会保障基金监督机制不完善

在金普新区失地农民社会保障政策的实施过程中，社会保障基金监督机制的建设并不完善。领取生活补助金、养老退休金、采暖费补贴的人员资格没有定期复核，这就导致在失地农民进入资金发放程序后没有后续的监督环节，给资金发放造成了一定的风险性。比如部分失地农民在找到就业单位后，如果单位不为其缴纳社会保险，而失地农民个人也不主动说明此情况，那么其依然能够领取被征地人员生活补助金、采暖费补贴，享受失地农民养老和医疗保险待遇，这就违反了失地农民社会保障政策执行的初衷[3]。在基金管理体系建设的过程中，对于监督工作机制的构建和运行情况重视程度较低，缺乏对资金发放和使用特点的关注，监管措施不具有针对性，导致某些监管举措形同虚设。同时，在基金的运行和保值增值方面，信息公开程度较低，不能及时接受社会监督，无法为社会保障基金的长久使用做好风向标和指路灯。

四、失地农民社会保障问题的因素分析

（一）法律因素

金普新区没有建立相关失地农民社会保障政策的法律是产生各项问题的首要原因。在构建失地农民社会保障体系的过程中，补偿机制的建设与失地农民的社会保障需求衔接不够紧密，执行程序不规范，现行的保障措施比较陈旧，设立的保障水平、补贴标准也相对较低，无法适应现阶段的经济发展水平。在监督管理方面，没有明确的管理、监管法律，各部门之间不能互相联动，不能保持信息有效沟通，在发现问题后，也没有有效的监督途径、处理办法、惩罚措施，大大降低了工作效率。没有规矩，不成方圆。没有相应的法律作为保障，在执行具体保障措施时就没有了依靠，进而影响失地农民社会保障政策的执行效果。

（二）经济因素

经济基础决定上层建筑。金普新区现行的失地农民社会保障水平较低的根源在于社会保障资金来源渠道单一，无法支撑全体失地农民社会保障服务需要，更不要说提高社会保障待遇水平了。目前，金普新区失地农民社会保障资金来源主要包括征地过程中按照标准缴纳的土地补偿费、安置补助费，区级财政每年视财力状况和收支平衡状况对失地农民社会保障体系予以的补助。这种资金体系构成较为单一，缺乏对多元化资金供给方式优势的关注，造成社会保障资金供给不足，在资金使用上有很大局限性。这种资金模式直接影响失地农民社会保障水平，无法满足失地农民追求提高生活质量的实际需要。

（三）管理因素

管理因素是影响失地农民社会保障工作执行质量的重要因素。其表现主要体现在以下几方面：第一，基层管理不到位。基层工作人员频繁更换，新的工作人员对社会保障政策理解不透彻的情况经常出现，在失地农民纳入社会保障体系时，程序操作不规范，导致不能将社会保障政策利益最大化于失地农民。第二，相关部门对监督工作重视程度较低。将失地农民纳入社会保障体系不是一两个部门能完成的工作，它需要村、街道、区级各相关部门协同工作，包括在资金的使用监督上也应高度重视，这样才能充分、合理运用社会保障资金，保障失地农民生活质量。但在实际工作中，经常会有监督不及时情况出现，导致待遇冒领，社会保障资金损失。第三，社会保障部门就业培训缺失。失地农民在失去土地后会经过巨大的心理转变，他们文化低，基本没有其他从业技能，此时社保部门没有专业的从业技能培训，极大可能让他们只维持在依靠政府提供的最低层次保障的状态，无法提高生活水平、创造个人价值。

五、失地农民社会保障问题的优化策略

（一）建立统一的失地保障对象管理系统

推动失地农民社会保障工作有序稳步前进，需要构建统一的失地保障对象管理系统。这一系统要具有较强的可操作性，将村、街道、社会保障部门、农业部门、土地部门、公安部门等相关单位信息进行有效整合，建立各自操作端口，实现数据共享及数据对接，在失地农民纳入社会保障系统的第一环节把好关。在失地农民待遇的发放过程中，人员要实现动态监测，通过大数据手段复核保障信息，保证人员动态平衡，不重复享受失地社会保障待遇。在这套管理系统中，同样需要设置政务公开栏，每年或每半年公开社会保障资金使用情况，做到透明操作，接受公众共同监督，杜绝挪用、滥用社会保障资金的现象。开发系统时，要结合金普新区的实际情况，对失地农民的生活需求进行考察，可以增设便民服务功能，用于发布用工信息、培训信息等，多方位推动失地农民发挥个人作用，创造自我价值，在失去土地后仍可以为乡村振兴战略贡献自己的一份力量。这套管理系统可以真正保障程序执行的规范性、发展性、长久性，为全面提高金普新区失地农民的社会保障水平打下坚实基础。

（二）加强基层工作人员的业务培训

金普新区需要从维护失地农民合法权益的角度出发，加强对基层工作人员培训工作的关注，尤其要对影响基层工作人员业务水平的各方面因素进行总结，使失地农民权益保障体系可以得到更加完整的构建。加强工作人员服务意识的教育，爱岗敬业，保证基层工作人员对农民权益保障引起足够重视，并同时选拔专业的人才从事失地农民社会保障工作。比如金普新区政府可以与周边高校合作，吸纳学习社会保障专业的大学毕业生到基层实习，专业的人才干专业的事情，这样既可以保证毕业生所学的理论知识应用于实际，也可以保障社保体系运行的专业性，全面提高基层工作人员的业务水平，提高工作效率[4]。

（三）重视失地农民职业培训和再就业安置

在制定失地农民职业培训相关策略过程中，要加强对失地农民就业服务组织情况的关注，并结合金普新区的实际情况，对失地农民的基本信息进行调整优化，分析市场需求、劳动力流动因素等问题，以提供更有针对性的职业培训。对失地农民要进行符合他们自身特点的职业规划宣传，使他们的就业意向与市场职业需求能够匹配，进而在企业与失地农民间建立有效的联结，提高失地农民职业培训活动的组织水平，增强培训效果，实现失地农民再就业。同时，要结合失地农民再就业安置的需求，科学举办专场招聘会，使失地农民可以获得更加丰富的就业机会，为他们的再就业提供基础性保障。在此基础上，也可以联系当地有爱心的大型企业，为失地农民提供不需要太多技术要求的定向安置岗位，政府对这样的企业可以进行一定税收的减免，鼓励大型企业多多参与，彰显大型企业的社会责任感。

（四）拓宽社会保障资金筹资方式

做大社会保障基金蛋糕，才能提高失地农民的社会保障水平。从目前全国各地的经验来看，拓宽社会保障资金筹资方式主要有三个途径：首先，从现有基金库角度出发。要结合《土地管理法》的相关要求，对土地征用过程中的补偿安置性质的费用进行调整创新，结合被征地居民的生活保障情况制定安置方案，提高征地初期的补偿水平。与此同时，要选择有资质的机构对目前已有的社会保障基金进行管理运营，提高投资收益，实现现有资金的保值增值；其次，从区级财政拨款角度出发，社会保障资金的筹资工作要与地方财政的相关情况相符合，适度提高区级财政对失地农民社会保障工作的重视程度，增加相应的财政拨款，维护失地农民权益，保证社会稳定；最后，从其他辅助资金角度出发，鼓励被征地的村和街道以及有社会责任感的大型企业根据自身财政情况，拿出部分资金放入基金保障库，实现多方筹资，提高对政府和社会资金的整合质量，进而为提高失地农民社会保障水平提供有力支撑。

（五）健全社会保障基金监督机制

失地农民社会保障基金管理有涉及面广、环节多、链条长等特点，需要相关部门认真研究这些特点，加强对基金全过程、全方位、多角度的监管，建立健全更有针对性的监督机制，充分发挥行政监督、审计监督、财务监督和社会监督的作用。选择资质较高的管理机构对失地农民的社会保障基金进行投资运营，确保实现基金的保值增值。定期公开失地农民社会保障基金的使用及投资运营情况，做到信息公开透明，专款专用，及时发现社会保障基金发放、投资运营、风险控制等过程中存在的问题，强化审计，彻底纠正问题，保证社会保障基金为失地农民生活兜底，让他们将来老有所依。

社会保障基金监督机制在建设的过程中，需要提高社会监督机制的完整性，使用制度监督和社会监督同步实施的方式增强监督工作实效性，并保证监督信息具备公开透明的特征。社会保障基金监督机制的构建还要结合失地农民管理的实际情况制定监督工作调整策略，使社会保障基金可以在获得足够保障的情况下得到更加充分的应用[5]。

六、结束语

失地农民是金普新区城市化建设过程中不可或缺的一部分，提高他们的社会保障水平，对改善其生活质量、维护社会稳定、促进地区发展有着十分重要的研究意义。通过对社会保障政策执行程序不规范、社会保障水平较低、失地农民再就业困难、社会保障基金监管机制不完善等问题的详细阐述，并从法律、经济、管理等方面展开对导致这些问题出现的原因进行分析，提出建立统一的失地保障对象管理系统、加强基层工作人员的业务培训、重视失地农民职业培训和再就业安置、拓宽社会保障资金筹资方式、健全社会保障基金监督机制等应对策略，保证失地农民社会保障发挥最大作用，维护失地农民权益，调动失地农民积极性，提高失地农民生活幸福感，与金普新区共同发展。