政府数字化改革驱动的产业合作

梁 鹤，原 超，艾德洲

（1.大连海事大学，辽宁大连 116026；2.山西大学，山西太原 237016；3.东北财经大学，辽宁大连 116025）

随着当代新技术革命的展开，人类社会进入了信息社会的更高阶段——大数据时代。在大数据时代，信息技术的发展驱动了政府治理的数字化和智能化转型，催生出大量呈现为数字化政府及其智慧治理的新实践模式，即数字治理模式。如何厘清数字治理的理论范畴和运作逻辑，认识数字化政府下的智慧决策模式及其治理效能，各级地方党政机关实践者和学者们需要对此深入思考研究。已有数字治理相关研究主要在政府内部治理的视域下进行，聚焦于数字政府建设、政府的数字化建设对治理效率和公平的影响、大数据在政府政务治理中的应用以及数字治理在乡村治理和精准扶贫领域的应用及其运行机制等方面，总体上认为数字治理及其拓展应用有效地提升了政府监管和服务效能。但我国自贸区最新的数字治理应用创新实践表明，数字治理不仅能够有效提升政府的监管和服务效能，还能够促进产品链与服务链的数字化整合，从而促进产业合作，然而，对政府数字化改革如何打破政府与市场的边界、驱动产业合作，实现从政府治理改革到市场主体创新发展的新跨越的案例研究还很少。为此，本研究通过案例研究，阐明政府数字化改革驱动产业合作的作用机理，以丰富数字治理的相关理论。

1 相关研究评述

戴长征等［1］基于社会形态的演进分析，提出数字治理（digital governance）的行政学概念主要是强调数据融通和以公民为中心的智慧服务，是网络化、数字化动摇了以固定空间、相对集权为基础的国家或组织的根基后，进而使得政府形态和社会治理模式发生改变。徐雅倩等［2］提出随着互联网使用率的日益增长，尤其是在大数据时代，数字治理已经成为政府决策和衡量治理效能及公共服务水平的重要工具，数据潮驱动加速了社会治理“麦当劳化”的过程，即越来越追求治理的效率、可计算性、可判定性和可控制性，这一时期，数字治理已经超越治理范畴上升至战略层面，数据思维和应用已经开始逐渐渗透到公共管理和政府治理范畴内，对政府治理理念、治理范式、治理内容和治理手段产生不可忽视的影响。综合来看，数字治理本身是一种现代性的体现，而现代性观点强调，清晰的数字信息对于现代国家转型具有重要意义。

在现代性视角下，学者们重点讨论了数字化手段的测度功能对国家治理和民主转型的影响机制，如Guttman［3］通过对社会变迁情况的测度，认为以社会指标为代表的数字治理能够为国家制定政策、社会治理和评估政府活动提供信息基础；Springer［4］指出数字治理作为一种信息化表达，能够通过改变民众情绪来形成一种社会压力推动民主化进程，且现代性本身就蕴含着鲜明的技术特征；渠敬东等［5］指出随着国家实现从总体支配到技术治理的深刻转型，技术治理逐渐成为当代国家治理的主导性逻辑，具体呈现为国家通过数字化的信息技术进行治理和国家通过行政技术化以实现社会治理两个维度。但是，无论是新技术在治理中的应用还是国家的技术化过程，均呈现出学者们从绩效导向的范畴下分析和反思数字技术对国家治理和组织变革的影响。

具有现代性视角的相关应用研究多聚焦于大数据、云计算、区块链等信息技术对国家治理效率的影响，如谭海波等［6］研究数字技术驱动的电子政务改革对行政管理绩效的影响；杨志云［7］阐明了网络社会作为技术治理手段如何推动治理机制的重构，从而提升行政体制改革的有效性；Tang 等［8］指出通过在国家治理中引入数字技术，能够有效改善组织内部流程、结构和工作惯例；West［9］则提出以信息技术为媒介的社会互动正取代等级结构成为社会组织形式的主导，实现行政权力数字化、以技术赋能提高治理效能，同时数字治理也有利于公民的政治参与，使得政府更容易识别公民真实需求，改善政府组织公共服务提供以及公民与政府间关系的影响。此外，从技术治理的角度，王雨磊［10］指出政策设计者关注的是如何让治理程式更有效率，通过治理技术的有效开发，减少由于信息不对称带来的绩效衰减，将社会情景简化为数字符号、以技术形塑社会，从而实现技术对制度的冲击响应。

从以上研究可见，已有相关研究主要是从技术治理层面对数字化技术和政府组织的互动提供了一种结构性解释，注重强调数字化技术、组织变革和组织环境之间的相互关系，提供了中国“在地化”经验观察的新思路，但总体而言，多以线性逻辑的思路去呈现数字化技术和政府治理之间的关系，并未直接回应政府如何通过数字治理介入市场。基于此，本研究旨在通过探讨大连自贸区数字港建设过程中数字治理驱动产业合作的关键问题、流程和初步的解决方案，以期提出一个规范的、可供借鉴的数字治理驱动产业合作的理论逻辑。

2 研究方法

2.1 数据来源

本研究采用单案例研究方法，在与文献对话的基础上获得事件的关键信息，并按照“目标—行动—结果”的路径对访谈数据进行提炼。研究聚焦于政府如何通过数字治理来介入市场并驱动商业模式创新和产业合作这一问题，探讨在这一过程中数字治理反映出了在政府内部治理视域下哪些被忽视的构念特征和理论内涵。

选择大连数字港口建设过程中中小企业供应链融资新模式的演化作为案例。案例按照《国务院关于做好自由贸易试验区新一批改革试点经验复制推广工作的通知》（国发〔2016〕63 号）的要求进行了独立第三方评估，被作为2020 年大连自贸试验片区改革试点经验被省内复制推广，并报送上级主管部门。按照规范的独立第三方评估的要求，笔者调研走访了案例所涉及的监管主体、企业主体、平台企业、金融企业、负责政策评估和报送的有关政府部门，访谈了大连自贸区制度创新二局，首农供应链、海参供应商等冷链企业，商业保理及泰德金融服务平台，以及与案例相关的企业和监管部门的工作人员。数据主要来源于与上述工作人员的座谈访谈记录。

2.2 程序设计

调研的最初目的在于摸清事实，为此，本研究的访谈最初由与相关部门座谈和基于原报送案例材料基础上开展半结构化答复开始。在质疑原报送材料的关键环节及其作用的基础上，由自贸区制度创新局的负责人、相关工作人员及海关有关工作人员等十余人描述了“数字港建设的初衷—外部环境变化—问题的演变—工作目标的形成—工作内容—创新结果”的全过程及相关细节。

在初步了解了案例演变过程的基础上，本研究课题组成员以两人小组形式到企业开展调研，发现农业供应链管理企业的特点在于核心工作人员非常少。而后通过与座谈信息比对，对关键问题进行提问，两位调研人员分别进行记录，并完成二人独立记录的汇总与交流，明确了创新的重要环节在于政府对市场的主动介入。随后多次约谈了大连自贸区制度创新二局的负责人，在细节核对的目标下进行两次半结构化访谈，并对相关信息进行纠正；同时，对纠正的信息进行多方核实，最终形成了对单案例如何成功的全景化数据描绘。

2.3 案例展示

2.3.1 案例背景

大连是我国东北地区的重要沿海城市，大连港是我国东北地区连接东北亚和全球航运体系的重要枢纽，为我国东北地区乃至全国的生鲜冷链供应发挥着平抑物价的重要功能。2019 年，在中国数字政府建设的感召下，辽宁大连自贸区力争通过数字化技术建设更加高效、透明、便利的数字化港口服务。数字港口的建设目标是以口岸通关功能为核心，推动东北亚主要港口的一体化进程，实现对入关报审、停泊卸货和货物分拨、仓储、出关等全链条溯源跟踪的数字化、自动化的治理效能的整体性提升。数字港口建设是一个传统的政府数字治理和监管效能升级的概念，但在数字港口的建设过程中，连续两次受到冷链引发的输入性新冠病毒冲击。2020 年年末，大连港口岸监管服务的供应链企业出现了普遍的生存困难问题，服务改善面临着要先救活企业的现实问题。在向口岸服务的关联企业征求意见的过程中，发现了仔新冠肺炎疫情冲击下农产品金融供应链出现的新问题，同时确定了政府通过数字治理直接介入产业链整合的优化思路，将货物监管的可视化、可溯源、可评估作为数字港口建设中的一项派生工作。

2.3.2 案例的创新结果

通过优化对冷链等农产品通关报备信息、仓单质押信息及仓储可视化监管、货值评估信息、权属信息等重要价值信息的新编码设计，实现仓储可视化监管、货物流动跟踪、货值评估与权属信息等金融数据在贸易企业、供应链金融企业与银行等利益相关主体间的标准化共享，通过数字治理赋能提升了出资方金融风险防控能力，促进了金融企业与农产品供应链企业、冷链、大宗商品等中小企业的业务整合，使得相互独立的金融企业和供应链企业紧密关联。数字赋能和金融赋能进一步规范和优化了供应链企业的业务流，企业仅需负担少量新增成本就可以完成融资，促进业务量的提升，并进一步规范了内部企业运营。最终实现了数字治理驱动的产业链和供应链整合，以及规范稳定的供应链运营模式。

2.3.3 案例的创新环节

（1）叠加各类市场信息的标准化编码。标准化编码是数字化的基础。在新冠肺炎疫情冲击下，为了提高通关检验检疫后的安全溯源效率，编码至少要包括安全编码位。对此，在数字港口建设座谈会上有一个初步共识——“既然要进行重新编码，就不如一步到位。”（访谈记录：ADZ2021031701）。目前基本明确编码位中至少要包括“货物所属的主体信息+货物类型信息+流批次信息+溯源地（含流转）信息+安全识别信息”。自贸区制度创新二局负责人反映：“编码工作非常重要，我们已经交给（本地）标准院，进行合规、系统性处理。”（访谈记录：ADZ2021031701）。

（2）符合供应链管理企业需求的监管数据优化。在调研中，组织多次企业座谈交流后，相关负责人反映：“基于仓单质押业务的供应链金融企业为啥都不成功？因为它没法监管货物，票型、票据都看不到就需要承担风险。要较少风险就需要增加保险保证业务等风险防控的投入。并且实际上，农产品供应利润率其实很高，主要怕风险大，风险大（实践中）就没法做。”（访谈记录：ADZ2021030901）。为此，港口仓储信息需要进行属性要素化和可视化，且被质押商品的仓内分拨以及出仓需要得到多权属的授权，相关的表单和无纸化管理系统也都需要在标准化编码的基础上进行升级。

（3）监管及货物（价值、权属、流动）信息的多主体共享。仓单质押实际上是上海自贸试验区在建设早期就提上日程的重要创新业务，其关键是银行能够通过海关监管（票据）信息进行货值评估以及相应的合规处理，但大宗商品中一些低价值且货物所属供应链上的核心企业授信不足时，银行都不愿意提供相关业务，而农产品供应链既低价值又缺乏强大的核心企业，为此，海关监管信息就需要进行多主体的共享。在货物信息标准化编码和仓储监管优化的基础上，要对货物的价值、权属、流动等信息进行重新安排，并完成对供应链金融企业、下游资金方等主体的多主体信息共享，在此基础上，政府通过数字治理，依托数字港的大数据货物监测构架实现了数据的金融风险防控赋能。“依托智慧金融服务平台，采取大数据、云计算、区块链等科技手段，形成企业画像和风控模型，将原本主观判断的企业资信转变为基于大数据的客观决策，增强金融机构授信的公信保障。”（访谈记录：ADZ2021032103）。

对于政府与市场的边界，在调研中，自贸区制度创新二局负责人多次提出：“数字港应该往什么方向建？我肯定是倾向于按照企业的实际需求建。这也不难，但这里面肯定会涉及政府与市场边界的问题。把政府的工作交给政府，把市场的工作交给市场，说得很容易，但做的话（自贸区的实践都是新的，无章可循）一定会做多的，没有理论方向，出了（边界）问题都是要追责的。我们搜集了很多资料和论文，在我们所能涉猎到的范围内，没有任何一篇论文能够为我们指引方向”（访谈记录：ADZ2021 030903；ADZ2021031702）。这也成为了本研究对数字港建设过程中政府数字治理驱动产业合作现象关注的重点，即政府如何通过数字治理实现由政府治理的本职工作场域向主动介入市场转变？这一行动符合政府、市场、社会等多方的共同利益，其中是什么发挥了政府与市场间的纽带作用？这一行动的合法性逻辑到底是什么？在这一过程中，数字治理反映出了哪些在政府内部治理的视域下被忽视的构念特征和理论内涵？

3 案例的理论探讨

3.1 以何为锚：从政务改革需求到市场主体需要

自数字治理理论被引入我国，国内数字政府建设已经从探索、学习到实现了局部超越。早期的数字政府建设是通过引入数字化来提升政府的信息化水平，并对业务流程实现整合，从而进一步推动了机构职能的整合。在国家的强力推动下，中国积累多年的数字经济优势产生了强大的活力，国内数字治理实现了跨越式发展。以大连自贸区数字港建设为例，其建设初衷是以口岸通关功能为核心推动东北亚主要港口的一体化进程，实现对入关报审、停泊卸货和货物分拨、仓储、出关等全链条溯源跟踪的数字化、自动化的治理效能的整体性提升，但随着数字治理的跨越式发展，我国已经开始探索基于5G 的可视化和自动化港口监管体系，远远超出了釜山、仁川、光阳等东北亚主要港口群的建设能力。大连数字港面临的问题在于，其数字化和自动化水平已经能够满足当前传统货物的运转需求，若是进一步提升数字化水平，反而会将东北亚港口一体化的数字水平差距进一步拉大。实事求是地讲，进一步提高技术能力仍然是当前港口建设的重要方向，因为进一步提高技术能力好操作、见成效，但是从无纸化到标准化再到数字化的进程已经出现了内在需要上的路径困惑。

在大连自贸区数字港建设过程中，为了满足市场主体的实际需求，数字港建设的目标锚定方式实现了从政务改革需求到市场主体需要的转型，通过数字治理实现了对产业创新要素和发展方式的重新整合。政府数字化改革驱动的产业合作，实际上反映了数字治理从无纸化到标准化、接着到数字化再到产业创新赋能的转型。为此，本研究认为是现代性发展的内在需求转换促进了政府通过数字治理直接介入市场场域的实践过程，且数字政府建设最终必将驱动市场要素高效整合，从服务市场主体转向驱动市场发展。通过强而有力的高效行政体系来纠正和激活市场要素整合是有为政府与有效市场相结合的中国发展模式的必然结果。

3.2 以何为据：从角色权威性到技术权威性

数字港建设从政务改革需求到市场主体需要转型，看似逻辑通畅，但在理论上这一方式涉及主体角色的转换，数字治理驱动产业合作实际上就是政府通过数字治理来直接影响了市场要素的整合，直接跨越了政府与市场的边界。这一模式转换并非在这一行为中有效、符合市场主体发展诉求和大多数群体的利益、符合国家治理体系和治理能力现代化的政治导向就可以被确定为合法，相反，来自于角色的优势和权威性所带来的竞争优势一旦出现违法问题，其影响将会是深远的。为此，本研究必须要从机理层面来回答这一模式的合法性来源。

调研中，有如下两个企业与制度创新局讨论的共识值得关注。一是“传统供应链金融一定是要依托一个供应链上的核心企业，但对于政府推进的数字港建设，这一模式对不对？”（访谈记录：ADZ2021030913）；二是“数字港建设应当符合市场主体的业务发展需要。”（访谈记录：ADZ2021030902）。这反映出了从数字政府建设视角看传统金融供应链运营模式时存在价值冲突，虽然传统供应链金融发展模式是以供应链上的核心企业为授信依据的，但以核心企业为数字治理和信息共享的标的会进一步加强核心企业的政府赋能，哪怕这不会带来垄断（不正当竞争争议），也存在着值得探讨的广泛的公共性问题。为此，传统供应链金融的角色权威性的授信方式并不符合数字政府建设的公共性价值。而数字港建设要实现从政务改革需求到市场主体需要的价值转型，也将打破政府的角色权威性对资源的配置。

多次座谈和调研记录表明，企业与制度创新局的目标共识在于，“优化对冷链等农产品通关报备信息、仓单质押信息及仓储可视化监管、货值评估信息、权属信息等重要价值信息的新编码设计，实现仓储可视化监管、货物流动跟踪、货值评估与权属信息等金融数据在贸易企业、供应链金融企业与银行等利益相关主体间的标准化共享”。其中包括两个重要信息：一是信息是在多主体间共享的；二是工作目标是以技术为导向的。实际上反映出了技术对资源的配置导向，数字治理技术通过信息资源的共享，让金融企业能够直接介入到有政府背书的仓单监管和货值评估过程，改善了信息不对称情况下传统的核心企业授信模式。对应以往供应链上核心企业的角色对资源的配置导向，数字治理实际上实现了技术对资源配置的优化方案，笔者将其对应地概括为技术权威性对角色权威性的替代。此外，数字治理过程中的技术权威性对角色权威性的替代也符合西方数字治理理论的价值导向。数字港建设从政务改革需求到市场主体需要的转变，实际上并不是为了让政府强行介入市场要素配置，而是通过数字港的技术治理，为市场主体和供应链要素重新整合进行了技术赋能，而这种技术赋能来自于农业供应链金融产业创新发展的实际需要，是数字治理与产业创新发展的技术共识。最终，技术治理发挥了政府与市场间的纽带作用，实现了政府通过数字治理直接介入市场场域的实践过程。

4 拓展讨论

4.1 数字治理的工具问题

在对大连自贸区数字港建设案例进行逻辑脉络梳理与理论挖掘的基础上，本研究提出具有广泛意义的拓展性议题，即数字治理的广义工具属性。以往对数字治理的工具价值的探讨主要是数字化对于治理的工具属性问题，但政府数字化改革驱动的产业合作是，政府通过数字治理的工具驱动了产业的市场要素整合和供应链企业的创新发展，由此可见，政府的数字治理呈现出一种更完整的工具属性。数字治理不应仅仅是一个数字化的治理内涵，更应当涵盖数字治理的工具内涵。从工具内涵的角度看，以技术权威性为基础的数字治理工具，能够作为连接政府与市场、政策与企业创新发展的桥梁纽带。这一内涵的拓展，使得数字治理的工具化能够更好地解释有为政府与有效市场的结合。相对数字治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要手段的经典表述，数字治理的工具化能够为国家治理体系和治理能力现代化提供逻辑机理上的微观解释，笔者相信，实现有为政府和有效市场的有机结合才是国家治理体系和治理能力现代化的根本目标和中国语境的集中体现。

4.2 数字治理工具的双向双重嵌入问题

广义数字治理的工具属性能够弱化数字治理工具的角色归属特征，数字治理作为工具并不仅限于服务政务改革的内在需要，也可以被多种市场主体来有效使用。数字治理工具的双向双重嵌入体现在两方面：一是工具可以通过嵌入到监管主体的政策制定过程和市场主体的战略制定过程来实现数字治理能效的赋能，通过数字技术来提升治理与市场资源配置各自的效能；二是监管主体和市场主体可以通过对数字治理过程的嵌入来实现政府对市场主体战略制定和企业对监管主体政策制定的嵌入，从而实现有为政府与有效市场的有机结合。在这一双向双重嵌入的过程中，工具属性能够通过强化工具的有效性来弱化工具的归属性，同时又不会削弱政府治理角色的权威性。数字治理工具通过对政务改革、产业规制和公共创新政策的双向双重嵌入来实现对政府与市场的跨角色连接，政府与市场间技术权威性的生成能够进一步强化政府治理的技术优势，通过政府与市场的有效连接，塑造政府的专业化与开放治理形象。在数字治理工具化的基础上，将数字治理作为政府与市场双向双重嵌入的工具，既能够更好地解释案例关注的数字治理驱动产业合作的现象，更能够为从政务改革需求到市场主体需要的数字治理价值转型提供理论支撑。

5 结论与建议

总的来讲，大连数字港口建设的核心实际上是口岸监管问题，目标是进一步推动东北亚港口群跨境区域协同发展的进程，而在建设过程中体现出了政府数字化改革推动的产业链整合及产业合作，反映出政府治理的数字化进程的整体性和协调性特征。即数字治理理论并不只是与整理性治理理论形成了交叉，数字治理更是一项工具，是服务于整体性治理理论和新公共服务管理理论的重要工具。通过对数字治理工具属性的拓展，政府的数字化改革实现了从政府到市场的跨主体驱动，相对数字治理驱动政府服务供给，数字治理的工具属性更加具象化；相对电子政务的传统研究，数字治理既是一个政务改革的效率工具，更是一个与政府、与市场双向双重嵌入的具象实践。

基于典型实践的新认识，提出以下建议：一是在数字治理通过数字化、信息化、自动化手段来持续提升行政业务流程整合和机构职能优化与整合的总体发展思路下，适度调整数字治理的发展理念，将数字治理与产业创新发展需要相关联，探索数字治理驱动的产业创新发展，推动有为政府与有效市场的深度融合。二是构建数字治理建设过程中市场主体协同参与机制。数字政府建设要服务于市场与社会，就要充分发挥市场主体需求对数字政府建设的积极作用以及在改革过程中的能动性。可拓展艾德洲等［11］关于自贸区环境下监管改革的企业嵌入式决策机制的应用场景，在政府与相关企业座谈过程中，关注对关键信息和关键问题的充分研讨以及反复推敲，通过数字治理工具的双重双向嵌入功能，进一步塑造政府数字化改革的产业驱动能力。三是拓展广义数字治理的工具内涵。在数字治理理论的研究中，更加关注有为政府与有效市场相结合的合法性研究及伦理理论研究，随着数字治理在中国的不断跨越式发展，数字治理技术必将在中短期完成“引入—学习—超越—溢出”的过程，在向全球进行技术溢出的过程中需要面对话语体系和价值理念的跨文化冲突，必须要进行提前应对。四是关注数字治理的均等化问题。目前数字治理体系已经呈现出了境内与境外、发达领域与落后领域的不均衡发展问题，进一步加大了数字治理的鸿沟，不利于跨地区尤其是跨境的协同发展。为了进一步推动全球的跨境区域协同发展，可以考虑将5G 和数字治理技术作为亚洲基础设施投资银行基础设施建设与中国企业走出去的重要内容，在全球有序推广5G 及数字治理技术。