关于集体林权制度改革与林权流转的思考

张玉洪 高岚婧 高雪松

（1.昆明市不动产登记中心，云南 昆明 650000；2.北京林业大学林学院 梁希实验班（林学与森保方向），北京 100083；3. 昆明市濒危动植物收容拯救中心，云南 昆明 650224）

自集体林权制度改革工作实施以来，实现了林地和林木资源的全面整合，突破了林业经济发展中面临的困境，更好地为农民服务。在此过程中，积极做好林权流转工作，可以充分保障农户的林木所有权和林地经营权，有助于构建规模化经营的局面，解决传统模式下的分散化问题，有利于林地经营效率的提升。但是，进入到新时代以来，我国在集体林权制度改革中仍旧面临较多阻碍，限制了林权流转工作的全面推进，也会造成较多的负面影响。为此，应该从我国林业发展现状及未来趋势出发，积极规范林权流转的整体流程，在提高农民收入水平的同时，创造良好的经济效益及生态效益。

1.林权流转的内容与形式

1.1 内容

首先，林权流转包括林地使用权和承包经营权的流转。在林权流转工作当中，要关注林地的情况，这是影响林木使用权的主要因素，也是决定流转效果的关键点。林地属于集体所有，因此无法在市场中实施流转，其流转限于林地承包经营权及使用权方面。国家为了促进林业经济的可持续发展，同时为农民谋求更多的福祉，提高农民的经济收入，会赋予自然人、集体或者组织以林地使用权，自行使用林地并分配收益，在林地使用权的流转过程中应该严格遵循国家法律法规要求，以确保流转过程的合法性及和合规性，维护国家及个人利益。在《农村土地承包法》中对于林地的承包经营权做出了明确的规定，可以通过家庭承包和拍卖、协商和招标等方式实施承包经营。其次，林权流转包括了林木所有权和使用权的流转。与林地不同的是，林木的所有权可以依法进行流转，通常情况下，自然人或者集体享受林地使用权时同样会享受林木所有权，而在采伐林木过程中仍旧要经过相关部门的许可。

1.2 形式

林权流转的形式多种多样，包括了入股形式、转让形式、租赁形式和联合经营形式等等。在我国集体林权制度改革进程中，入股形式十分常见，能够解决传统模式下的林权分散问题，真正为规模化经营提供支持，实现优势资源的快速整合，最大限度保障农民的利益。生产成本也会得到有效控制，防止失地而给农民造成严重的损失。近年来，“公司+农户+基地”的形式逐渐应用于实践当中，通过利益共同体的构建创造更高的效益。转让形式借助于拍卖和协商的方式实现林权流转，林农经济收入获得提升，真正维护林业经济的长远发展，降低了传统经营模式下的风险。在名特优经济林和速生丰产林的林权流转中主要采用了租赁的方式，遵循风险自担的原则，满足外商或者企事业单位的发展需求。联合经营的形式则实现了风险共担，增进了农户和投资者之间的密切协同，按照规定划定分成比例。

2.林权流转的意义

首先，林权流转有效维护了农户的利益。在我国林业发展中面临诸多问题，比如生产成本逐渐提升，给农户带来了较大的经济负担，同时具有明确的采伐限制，使得农民的竞争力受到削弱。通过集体林权制度改革和林权流转，可以实现林业资源的优化配置，在减轻农民负担的同时，创造更高的效益。特别是在城镇化背景下，很多农民觉得林业经营的负担加重，转求其他的谋生手段，此时通过林权流转可以使其他人获得林地承包经营权和使用权，以维护林业的长远发展。其次，林权流转可以促进规模化发展。在传统小规模经营体系下，不仅难以提高农民的经济收入，而且会导致成本不断增大，给农民造成负担。而通过林权流转则能够逐步构建规模化经营的局面，真正提高了资源整合效果，形成强大的集中效应，为现代化建设创造了良好的条件。最后，林权流转可以创造经济效益。在集体林权制度改革中，真正实现了有偿使用，激发了投资者的积极性和主动性，最大限度开发林业的价值，有助于在林权流转中提高经济效益。

3.集体林权制度改革与林权流转的问题

3.1 法律法规不健全

我国集体林权制度改革工作正在全面推进，虽然制定了相关政策及法律，但是部分法律法规的细则不够全面，难以为实践工作提供科学指导，导致在林权流转中面临诸多问题，工作规范性不足，容易对市场秩序造成影响。没有法律法规的约束，则在林权流转操作中的公平性就会受到影响，严重损害农民的合法权益。特别是村干部和企业之间的勾结，会扰乱市场秩序，如果政府的干预过多，也会对市场机制的灵活性产生影响。很多农民依靠林地维持生计，由于缺乏完善的社保体系，因此在林权流转中遇到较大的阻力，无法激发农民的积极性。

3.2 制度体系缺失

无论是村干部还是群众，未能深刻认知集体林权制度改革和林权流转的内涵，在实践工作当中固守旧有思想理念，使得林权流转的规范性下降，无法创造更高的效益及利润。没有针对国家相关政策进行深入解读，为了促进林权流转采取了强制性措施，在很大程度山会引发一系列的社会矛盾和冲突问题。很多管理人员为了获得眼前经济效益，不惜损害农民的合法权益，虽然集体收益会有所增长，但是从长远来看难以维持林业经济的可持续发展。在林权流转中没有制定严格的审批及监管制度，导致随意性问题越来越严重。

3.3 流转程序不规范

未能制定明确的流转程序，也是当前林权流转中面临的主要问题，会对后续使用和经营工作造成不良影响，在林权流转中没有按照国家规定的手续和流程进行操作，采用口头约定的形式，因此会出现较多的利益纠纷问题。在签订合同的过程中没有制定详细而明确的条款，双方的义务和权利不够清晰，导致合同约束力度不足，容易引发较大的风险。在林权流转后没有进行严格监管，导致出现挪作他用的情况，不利于我国林业的长远健康发展，也会损害农民的利益。

3.4 流转管理缺位

中介服务机构的建设，可以为我国林权流转提供专业支持，但是由于起步较晚，因此在林权流转管理中仍旧面临缺位问题，未能充分发挥中介服务机构的作用。没有针对当前集体林权制度改革的要求制定相应的制度体系，对于森林资源的评估效果不佳，难以真正开发林业资源的价值。在完成林权流转后缺乏规范化的备案手续，因此会给后续管理造成巨大负担。在制定价格时由于缺乏可靠的依据，因此会出现随意估算的状况，难以构建规范化的市场交易体系。

4.集体林权制度改革与林权流转的对策

4.1 完善法律法规

构建完善的法律法规体系，是促进林权流转工作顺利推进的关键前提，因此应该针对过往工作中的问题实施总结与评估，在法律法规体系建设中获得先进的经验。在法律法规细则中对林地和林木的所有权加以清晰划分，林权流转中明确各方的收益权及承包权，避免在经营中出现严重的纠纷。以《林地流转管理办法》为依据，强化对整个流转过程的严格管理，遵循与时俱进的原则，实现对各项法律法规的全面修改与调整，增强其适用性。尤其是要针对公益林地和商品林的流转工作实施全面监管，流转后不能改变用途及现状，切实维护农民的合法权益，同时创造更高的集体经济效益。林权流转过程中还应该依法评估受让人的各项资质，包括了经营经验和经济状况等，避免在后续经营中出现较大的损失。制定林地的最小转让面积，为转让工作、出租工作和转包工作等提供依据，解决传统模式下的混乱性问题。

4.2 加强制度建设

制度建设也是林权流转中的重要工作，要确保在每一个流转环节都有章可循，满足各方主体的利益诉求，解决林权流转中的冲突和矛盾问题。政府部门应该充分发挥自身的主导作用，加强对林权流转工作的管理，通过政策引导的方式建立良好的市场秩序，为群众提供更多的市场信息，解决林权流转中的信息不对称问题。引导农民了解不同的林权流转形式及其对自身经济收入的影响，消除林权流转的盲目性问题。做好各类林地和林木的登记工作，为后续长效化管理提供支持。建立林权流转合同制度，通过合同的方式明确各方主体的责任及义务，在经营生产中出现违约情况时可以依法索赔，同时能够起到有效的约束和监督作用，控制林业生产成本。林权流转评估制度的构建，也为流转工作的顺利推进奠定了保障，明确专业评估机构的职责，增进技术人员、管理人员和评估人员之间的交流沟通，从当地经济发展水平、林业资源现状及变化趋势等方面出发获取更加可靠的评估结果，以便在制定林权流转价格时更具参考价值。此外，还应该积极开展档案管理制度，针对林权流转中涉及的相关文档和资料实施收集与归档，及时做好登记和审核工作，为林权流转管理人员提供必要的支持。

4.3 建立信息平台

在现代化社会环境下，必须引入先进技术手段构建完善的信息平台，促进信息的快速共享，为林权流转创造更加便捷的环节，解决传统模式下的低效性问题。同时，信息服务平台的构建，也能够提高流转过程的透明性和公开性，避免出现暗箱操作的问题，加快我国集体林权制度改革进程。明确林权流转咨询办公室人员的职责，为相关人员提供咨询服务，使群众能够了解我国的政策方针和法律法规，防止在林权流转中遭受严重损失。针对林权流转过程中及后续经营中出现的矛盾进行处理，以构建良好的社会秩序。运用网络信息技术优化系统功能，使群众足不出户就能获取相关资讯和信息，更加便捷地了解林权流转制度、流程、手续和纠纷处理方法、渠道等等，消除农民的后顾之忧，提高林权流转的积极性与主动性。积极运用信息平台开展宣传教育工作，不仅能够提高农民的权利意识，而且可以避免出现乱砍滥伐问题，实现林业资源的高效利用，避免造成严重浪费。

4.4 实施配套改革

为了达到规模化经营的目的，还应该积极推进配套改革工作，尤其是林业产业协会组织的建设，可以为农民提供更多的咨询服务，而且能够实现不同行业的有效协同，创造更好地集中效应，在优势互补中增强林权流转成效。积极做好现代林业技术的推广及应用工作，引导种植户了解技术及设备操作方法，促进产业结构的优化升级，为现代化林业体系建设注入强劲的动力。积极做好农村劳动力转移再就业工作，同时建立完善的社会保障机制，消除农民的后顾之忧，提高他们在林权流转中的参与热情。

4.5 促进规范化建设

规范化建设工作的持续推进，可以最大限度解决林权流转的混乱性问题，保障林权流转制度的有效落实。明确林权流转的基本程序，特别是在合同签订过程中应该始终遵循自愿性和平等性原则，确保合同的法律效力，以维护各方主体的权益。构建完善的监督及举报渠道，在林权流转中出现违法违规行为时，能够自觉接受群众的监督和举报，切实提高林权流转的规范性。此外，人才培养也是当前林权流转中的关键内容，应该建立完善的人才培养机制，针对林权流转的相关政策、法律法规和管理办法进行系统化学习。

4.6 实施全过程管理

无论是在林权流转过程中还是在流转之后，都应该采取更具针对性的管理措施，构建良好的市场秩序。特别是在林权流转中农民始终处于弱势地位，政府职能部门应该以维护农民合法权益为目标实施全过程管控，确保林权流转的公平性，防止出现大范围的纠纷和冲突问题。增进登记部门和监管部门之间的交流沟通，明确各自的职责和义务，强化对林权流转过程的监督成效，主动与乡镇政府部门、林业管理单位等进行交流沟通，针对工作中的问题进行评估和分析，制定符合当地实际情况的管理办法。充分保障农民的知情权、监督权，使其参与到林权流转的整个过程当中，防止损害农民的利益。转让方式也应该更具灵活性，包括了入股、租赁和联合经营等等，为农民提供更加合理的建议，最大限度提高农民的收入水平。政府部门应该从当地林业经济的发展现状出发，制定相应的优惠政策，增强经营主体的综合能力，实现林业资源的高效利用。

结语

林权流转是当前集体林权制度改革的关键环节，只有确保整个流转过程的规范性及高效性，才能实现林业资源的高效化利用，创造更好的综合效益。林权流转不仅维护了农民的合法权益，而且有助于推进林业的规模化发展，实现资源优化配置。但是，由于在林权流转中存在法律法规不健全、制度体系缺失、流转程序不规范和流转管理缺位等问题，也会导致改革进程受到阻碍。为此，应该通过完善法律法规、加强制度建设、建立信息平台、实施配套改革、促进规范化建设和实施全过程管理等方式，为集体林权制度改革与林权流转提供支持，促进我国社会经济可持续发展。