农村环境保护法治建设成就、问题和改进初探

2022-11-23李洋

皮革制作与环保科技 2022年15期

李洋

（潍坊市生态环境局昌乐分局，山东潍坊 261000）

我国经济建设取得了很大成就，但农村环境保护存在一些不容忽视的问题，必须找到相应的改进措施并加以解决，才能克服困难，更好地促进农村生态文明的建设，实现乡村振兴的宏伟目标。

1 农村环境保护法治建设的成就分析

近年来，作为一个农业大国，我国对农村环境保护问题有了更多认识。加大了生态治理的力度，建立了比较齐全的环境保护类法律法规，并得到贯彻执行。可以说对农村环境综合整治与生态环境建设力度持续增强，农村生态环境保护工作取得了不俗的成绩，一些农村地区的生态环境得到了很大的改善。

经过多年的努力，农村生态环境法治建设方面取得了许多的成就，如先后制定了自然资源保护的法律十五部、环境保护的法律九部。国务院还制定及修订了包括《农业转基因生物安全管理条例》《野生植物保护条例》在内的环境保护行政法规五十多项。相关部门、地方人民政府、地方人民代表大会依法行使职权，为使国家环境保护法律与行政法规得到更好地实施，分别颁布与制定了地方法规与规章，据统计达六百多件，同时国家还颁布了八百多项环境保护标准。这些法律、法规、标准及规章，都不同程度地包含保护农村生态环境的内容[1]。例如，1996年10月，国家颁布的《乡镇企业法》中，有相当一部分是为了防治乡镇企业污染农村生态环境而出台的一些具体制度、措施。

针对农村生态环境保护工作，我国还制定了一系列的法规、规章以及其它政策文件、法律规范性文件。如水利部和国家发改委于2007年7月联合发布了《县级农村饮水安全工程“十一五”规划指南》和《全国农村饮水安全工程示范县建设管理办法》，2008年修订了《水污染防治法》，其中增设了第四节“农业和农村水污染防治”内容，其目的是为了加强农村水污染防治；为了保护农村饮用水源、防治污染农村饮用水，在2006年8月，由国务院总理主持召开国常会，通过审议并原则通过了《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》。我国已经建成初步的农村生态环境保护的法律框架与体系，同时也建成了优美村镇、生态村镇与农村环境综合整治，以及防治乡镇企业污染、农药污染、畜禽养殖污染、农村水污染等方面的法律制度。正是由于农村环境保护法制建设的推动，我国农村环境保护工作取得了瞩目的成就。

2 农村环境保护法治建设问题研究

2.1 立法制度方面的问题

在立法制度层面，主要体现两个方面的问题：第一，统一的专门农村生态环境保护法缺乏。对于农村生态环境保护立法主要分散在《大气污染防治法》《水污染防治法》《水法》《环境保护法》《土地管理法》《农业法》等法律之中，存在系统优化性与整体性不强的问题。同时，我国目前主要针对城市的环境保护立法较多，对农村极易遭受生态破坏的脆弱地区立法较少，使得农村生态环境进一步加剧了恶化。第二，环境保护立法质量不佳。对于环境保护立法，我国目前采取的都是由立法部门调查研究，然后负责起草文本，最后提交审议通过。整个过程缺少公众参与，尤其是缺少群众或代表的参与，导致环保立法质量整体不高，主要表现为：内容很多都是仅有的行为模式或假设条件，相关的处理后果缺乏，也就是其中提到的行为模式过于抽象化，法律责任过于简单，不具备实际可操作性；法律规范没有相关行政程序的规定，导致环境行政监管出现权限不明，扯皮推诿的情况，使执法效果大打折扣。

2.2 行政执法方面的问题

第一，生态环境保护行政执法主体权限不清楚。目前，在生态环境保护行政执法层面，实行的是分管和统管相结合的体制，这是一种属于主体分层次的行政执法。根据不同的环境保护法律法规，农村生态环境保护的行政执法主体由林业部门、水利部门、农业部门、城乡规化部门、国土资源部门、环境保护部门等很多职能部门组成，这就存在交叉的生态环境保护行政执法权限的问题，在实际执行中，各个部门之间容易出现相互推诿与扯皮，为了地区利益或部门利益，很多部门争抢着管理对自身有利的单位，有的更是越权管理，执法秩序混乱。例如，在农业部门，其内部执法权分散在环境保护、土肥、种子、植物保护等多个机构中，这就出现了执法主体的多元化。按照《农业法》的相关规定，农业部门负责农业生态环境的保护工作，却因为多种原因，有些法定的职能没有完全落实到位，因此难以进行正常地农业环境保护工作。由此可见，行政执法体制上出现的问题，根本原因在先前的立法工作中，没有明确主体权限界定。因此需要从源头上解决问题，做好立法工作，从根本上解决这个痼疾，使立法质量得到提升[2]。第二，行政执法过程中缺少规范的行政程序。行政主体在进行行政执法时，工作中应该遵守行政程序，这是一个由方式、步骤、时限所组成的连续过程。行政程序是实现行政法治重要的保障与前提。

当前，只有一部环境保护行政程序规范，就是《环境行政处罚办法》，它是由环保保护部制定的，仅属于部门规章，立法位阶不大，而且只是对环境行政处罚单项的行政行为做出了规范，却没有对重要的行政行为做出应有的规范，例如，行政征收、行政许可等，这就导致除了行政规章和法规以外，行政行为的程序规范显得十分匮乏。第三，缺少完善的生态环境行政执法监督机制。如果没有监督，生态环境保护行政执法者，可能会打着保护环境的幌子随意执法，出现滥用行政处罚权、纵容监管的以罚代刑等一系列问题。尽管刑法中有渎职罪名的规定，如环境监管失职罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等，在行政处分方面也有行政机关工作人员处分条例等，其实施起来效果并不理想，主要原因是监督力度不够。

2.3 司法保护方面的问题

在司法保护方面，我国对于生态环境保护工作做得并不理想，主要体现在对环境污染的民事诉讼，地方人民法院对于案件不愿受理立案，尽管《民事诉讼法》要求，民事起诉案件法院必须做出不受理和受理的裁定，却因为行为后果没有明确，法院的通常做法是，对环境污染民事诉讼案件符合立案受理条件的不予回复，起诉人更是不能向上一级人们法院上诉，而处于绝对弱势地位且权利意识淡薄的农民，其合法合理的环境权利不能用诉讼程序得到保护，一些农民就会采取比较极端或上访的方式，造成了很大的社会不稳定因素。当然，确立环境污染公益诉讼制度的《民事诉讼法》出现，为司法保护生态环境指明了方向；当前，很难做到对环境保护行政监管的不作为行为进行立案，尤其是这种行为对于环境的危害只是威胁时，农民提起的环境监管行政机关不作为的诉讼更是不能给予立案，即便是立案，在进行审理的过程中，也会因为不能证明可以造成实际的损害而会使诉讼请求被驳回[3]。

3 农村环境保护法治建设的改进建议

3.1 完善农村环境保护立法制度

推动公民环境权入宪。任何一个人都有一项在良好环境下生活的权利，这是重要的人权，是生存权利的应有之义。目前，有很多国家已经将公民的环境权纳入宪法，成为一种法定的权利。在我国现阶段的环境权还只是自然权利。环境保护的法律法规尽管已经颁布了多部，但还缺乏环境权的权利属性[4]。同时，要推动将全体国民应该享有的公民环境权写入宪法，这也是包括农民在内的公民基础权利之一，对改善生活与生态环境目的受国家保护应予以明确，这样才能让大众拥有更多的生态权利。

制定农村生态环境保护专项法律。在生态环境立法中，要对农村地区生态环境有所体现，这是因为其具有脆弱性与特殊性的特点。早在上个世纪，一些国家就出台了《农业环境保护法》，这部法律十分系统和完善，可以为我们国家进行农村专门性环境立法提供一些参考与借鉴。在农村生态环境保护中，可以考虑专门制定一部《农村生态环境保护法》，以维护农民的环境权益。

提升立法质量，集中完善和清理生态环境立法。将农村生态环境保护的内容，加入相关的法律规范之中，同时促进立法质量的提升，让生态环境保护的相关立法变得更加系统和完善。其一，要反映农民的呼声，对农民群众的诉求加以重视，应该开门立法，整个工作要吸收并重视农民的建议，同时兼顾法学、环境学、农学等学科专家的建议及意见，立法的科学性、民主性、透明度要提升。其二，法律规范要严格按照行为后果、行为模式、假定条件的逻辑结构来制定，对环境保护义务和环境权要予以明确，让相关的责任规范变得更加系统与完善，不遗留漏洞与死角。其三，生态环境立法过程中，完善相关的行政程序规定，一些地方性的行政单位也可以根据实际情况，出台制定规范行政程序的政府规章或地方性法规，在这方面一些省区已经出台了《行政程序规定》，这样就能够更好地行使环境保护的行政权力。

3.2 强化农村环境保护行政执法

解决农村环境的问题需要打开思路，而不是仅仅从环境问题着手。要充分考虑保护生物多样性、资源短缺、生态环境影响、农业生产等多种问题，使农村经济和农村环境污染防治的方针在各个领域得到贯彻[5]。在农村干部的任用时，应该加强对环境保护的考核力度，在考核标准中加入相关的环保考核内容，主要包括：群众性环境诉求、环保投资增长率、引用水质量、空气质量、环境质量评价等要素。这方面的考核，能让农村干部从单纯的只重经济转向重视整个农村社会的综合协调。建立良好的农村生态环境法律制度，需要建立相应的农村环境管理体制，并加强统筹领导。各级农村政府与相关的职能部门要做好这些方面的工作：其一，政府要落实好同步规范和实施生态环境建设、城乡建设、经济建设的方针，对乡镇村屯的环境要统筹规划。其二，在农村地区，必须贯彻落实好环境保护的法律法规工作，相关职能部门要加大这方面的工作力度，狠抓落实。其三，有效控制污染物的排放总量，着力解决农村乡镇固定废弃物、噪声、废气、废渣等污染问题，由环境行政主导，实施环境质量行政领导负责制。

强化农村综合行政执法，主要从这些方面来实施：其一，实施综合行政执法，整合行政执法机构。原来的执法机构都设立在农业行政主管部门职能范围内，需要合并为一个综合的执法机构。这个综合执法机构要有财政全额拨款的行政机构，对其实施管理的应该是当地农业主管部门，这样能够更好地集中行使行政处罚权。其二，增强执法队伍建设，提升选拔执法人员的标准。在行政执法人员的选择过程中，要严格依据公务员的职业特点与标准，公开考试，公平竞争，择优录取，严格招聘。执法人员一旦被录用，就要进行专业培训和考核，只有全部合格后才可以执证上岗。除此之外，还要对执法人员进行持续的专业培训与素质教育，使得他们的专业水平不断提高。其三，执法制约机制和监督机制的完善。必须高度重视制约机制和监督机制，这是实现文明执法与依法执法的基础。严格落实行政执法过错责任追究制度、评议考核制、行政执法责任制，办事制度与执法程序要及时的公开。提高行政执法的透明度，严格执行收支两条线、罚缴分离等制度。

3.3 加强农村生态环境司法保护

化解生态环境冲突直接有效的途径就是司法保护，如果在司法保护方面没有有效地解决问题，农村生态环境的冲突就会成为群体性事件，甚至扩大至更大范围的社会矛盾，对农村地区与整个社会的稳定和谐造成很大的负面影响。当前，农村生态环境保护的冲突时有发生，主要体现在环境保护行政机关和污染受害者之间的矛盾，还有污染企业和污染受害者之间的矛盾[6]。前者需要保障司法的独立，也就是司法机关的人事权与财政权实现自由，这样就能够有效地监督行政权利；对于后者，要力争做到法院能够公正审判环境侵权民事案件。另外，要方便农民诉讼，从各个环节着手，建立和完善司法救助制度，为农民提供更加方便快捷的法律服务。同时要让审批职能发挥作用，通过各种途径加强农民的普法教育，让农民懂法、守法，更好地利用法律武器维护自身的生态环境权益。