关于片区开发建设投融资的相关探讨

2022-11-23庞亚茜山西省太忻经济一体化发展投资集团有限公司

品牌研究 2022年31期

文/庞亚茜（山西省太忻经济一体化发展投资集团有限公司）

在当前社会发展中，片区开发作为一种社会经济现象，是国家或者地区吸引外部因素、促进自身发展所形成的具有特殊性、灵活性特征的一种经济政策。随着城市经济发展水平全面提升，城市区域开发建设面临诸多考验与挑战，并且在投融资方面有着严格标准。在城市片区开发实际过程中，因投资金额大、施工周期长等因素，项目管理经常会出现投融资方案不合理的现象，严重影响城市片区资源开发及利用效果，同时也影响了城市的稳定运行以及可持续发展需求。因此，在新形势下，需要确定片区开发建设重点，审视当前投融资模式中的优势和不足，结合国家相关政策，做好片区开发建设投融资管理工作，保证将片区开发建设落实到位，提高开发效益和质量，给城市区域开发建设发展提供良好的条件。

一、片区开发建设投融资管理的意义

城市片区开发建设工作，从其基础要求来区分，主要是区域系统规划编制内容，然后利用标准管控流程，完成该区域的运营管理、投融资管理、区域招商管理等工作。若从投资建设的角度来分析，片区开发建设工作主要涉及了土地整理、基础设施建设这两项内容。做好片区开发建设工作，要结合城市发展规划来落实相应工作，顺应城市现代化发展规划，结合片区开发投融资要求，选择合适的可行性方案，以此来充分发挥片区资源优势，从而达到实现区域经济可持续发展的目标。

二、片区开发建设投融资模式

（一）PPP模式

PPP模式作为一种具有融资和管理功能的合作模式，不仅可以有效解决现阶段区域发展中的融资困难问题，化解地方债务危机，而且可以有效调动社会资本的积极性。同时，PPP模式在该地区发展中的引入也为社会资本带来了新的投资机会。2017年2月，我国第一份关于各开发区的总体指导文件《关于推进开发区改革创新发展的若干意见》对做好新形势下开发区工作进行了全面部署。文件首次提出“引导社会资本参与开发区建设，探索开发区多元化经营模式”，鼓励以PPP模式建设开发区公共服务和基础设施项目，鼓励社会资本投资现有开发区特色产业园区的建设和运营。在实际中，政府部门和社会资本之间需要承担对应的职责，在利益共享、风险共担的环节中，构建和谐、平等的关系。随着PPP模式的出现，改善了政府部门和社会资本之间的关系，创建了两者共同发展的新格局。通过PPP模式，成立平台公司，按照协议要求进行社会公共产品或者服务开发、运营及管理，根据国家相关要求，采用PPP模式的片区开发建设项目，在政府和社会资本合作下，确定合作期限，通常不得小于10年[1]。这种模式不适用于使用寿命和周期短的开发建设项目。

（二）BT投融资模式

BT模式(Build-Transfer）建设-移交。与PPP模式相比，这两种模式有一定的相似性，都是政府部门与企业的合作模式。在实际开发建设中，BT模式下的区域开发建设项目，都是非经营性基础项目，并非房地产商业项目。项目开发建设的重点是企业的施工总承包和管理。项目开发建设完成后，政府部门将根据前期与企业签订的投资建设计划回购基础项目。与财政投资模式相比，BT模式主要由企业投资和融资，这种模式可以有效缓解政府部门的财政压力，企业负责该区域的开发建设，并严格按照约定的时间要求完成项目。同时，由于项目开发建设由企业负责，可以有效提升该地区的开发建设水平，保证项目的顺利完成。BT模式的不足主要体现在回购时间相对较短，政府部门将面临回购资金的问题。基于此，BT模式仅适用于公租房或公路建设项目。政府部门在选择投融资模式的过程中，应重点分析项目属性、特点和政府资金[2]。

（三）投资人+EPC模式

“投资人+EPC”模式是通过把社会资本引入到片区开发建设中，成立项目公司，由项目公司实现片区开发建设项目的投融资、建设管理以及资金维护。并且，项目公司通常以承包商身份开展项目设计、材料采购、施工建设、合同约定等工作，对项目进行整体管理。在使用“投资人+EPC”模式过程中伴随一些风险，如果地方国有企业在该地区开展开发项目，同时会出现两种情况：（1）项目本身的收入（包括政府合法合规的财政支持）不足以支付项目的债务本金和利息；（2）地方国有企业的综合收益不足以支付债务的本金和利息（目前，大多数地方国有企业是平台公司，这种状况很常见）。从透彻的角度来看，地方国有企业未来的偿债必然依赖财政资金，因此本项目可能被认定为“以企业债务形成政府隐性债务”。在片区开发建设过程中，应包括满足数量和规模要求的经营性项目和准经营性项目，在项目回报体系建设中，不包含政府部门承诺的保底收益。

（四）ABO模式

ABO模式是指授权(Authorize)-建设(Build)——运营(Operate)模式。政府授权单位履行业主职责，根据合同提供所需的公共物品和服务，政府履行规则制定、绩效评估等职责，同时支付授权运营费用。在ABO模式下，在确定项目业主（社会资本方）时，可以通过公开招标和其他政府采购程序，也可能是同级政府直接授权确定项目业主，无须任何采购程序（例如，2016年4月20日，北京市交通委员会代表北京市政府与北京市投资公司正式签署了《北京市轨道交通授权运营协议》，提出了ABO模式，即北京市政府授权北京市投资公司履行北京市轨道交通所有人的职责，北京投资公司负责根据授权整合各类市场主体资源）。因此，ABO模式确定的合作伙伴不一定要经过竞争性采购流程。与PPP模式相比，ABO模式不需要必要的识别和论证程序以及必要的早期采购程序。

三、片区开发建设投融资存在的问题

（一）片区开发内容不明确

从法律属性来看，片区开发属于使用国有资金的企业投资项目，而不是使用财政资金的政府投资项目。在项目实施过程中，项目的立项、土地使用权和相关资产所有权均以城市投资或项目公司的名义进行，财政不出资，也不需要向项目公司注资，因此不具有政府投资的性质。虽然片区开发的一些公益项目最终使用财政资金作为项目的付款来源，但它们应该在合规使用范围内，并且仍然属于企业投资性质。在片区开发建设过程中，虽然相关部门已经对片区开发建设内各个地区的地质环境、水文条件等进行了勘察，但是在片区开发建设投融资环节中，在内容界定方面缺少明确性[3]。例如，在某片区开发建设中，因为该项目开发地质条件比较复杂，在项目前期准备过程中，因为地方政府部门和社会资本方等工作人员只是对项目开发技术进行分析，缺少对项目整体开发流程的规划和设计，使得项目在实际开发建设中可能会产生资金投放量不足的问题，给片区开发建设发展带来一定影响。

（二）投融资模式选择不合理

在使用政府授权经营的ABO模式过程中，如果应用不当，很容易引发新的隐性债务风险。现阶段，片区开发基本上是政府通过竞争程序将该区域的投资、开发和建设权（也称为“特许经营权”）授予当地国有企业，并将在整个区域内作为项目主体，实施“投资、建设和运营”活动。当然，在法律合规的前提下，实施主体也可以采取与其他社会资本合作发展的模式。然而，在项目实施过程中，由于片区内的一些项目是公益性项目，如果采用市场化融资模式，很容易触及隐性债务的“红线”。这是此类项目的一个独特特点，在实践中应予以高度重视。

（三）片区开发项目投融资实施难度高

片区开发项目具有投资额大、子项目类型多、建设周期长、涉及部门多、专业涉及广、实际操作困难等特点。例如，据统计调查，通过招标完成的片区开发项目平均投资额超过100亿元；建设期大多在5-7年以上，有的甚至长达10年；至少有五个子项目，甚至有20个子项目。此外，每个区域开发项目涉及工业、投融资、工程、成本、金融、法律、税务、规划、土地、环境保护等多个专业领域，需要更系统的专业知识和实践经验。而实施过程涉及发展改革、金融、资产监管、住房建设、审计、国有资产、环保、交通、水利等多个职能部门的监督或参与，实施难度大。

四、加强片区开发建设投融资的相关对策

（一）制定可行性的投融资规划方案

在片区开发建设过程中，要想提高片区开发建设的可行性，应结合现场实际情况，科学构建片区开发建设投融资计划，具体从以下几个方面进行：第一，结合项目实际情况和建设特点，科学规划片区开发建设投融资范畴，也就是根据项目所在区域经济发展水平，明确投融资范畴，对片区开发建设项目开发模式、开发流程、开发内容有所了解，要求社会资本在政府部门的科学引导下，创新片区开发建设投融资模式。第二，通过从社会资本统筹的项目资金，减少财政资金投放，让片区开发建设项目能够在约定时间内按时按量完成。第三，在完成片区开发建设投融资方案制定工作以后，需要将其落实到位，在市场中创建良好的经济社会发展环境。

（二）确定合理的项目合作期限

通常情况下，给合作期限确定带来影响的因素有项目投资规模、土地审批和征地拆迁时间、土地出让规模、投融资时机和资本投资峰值、政府财政能力、政府投融资的合理合规性、社会资本方投资收益的回收期和特许经营服务费的支付安排等。一般来说，片区开发项目的合作期为5至10年或20年，最长的特许经营期为30年。其中，根据项目总投资，建设期一般确定为3-7年，一般不会超过8年，也可以根据资本平衡和行业发展需要适当扩展。在地方政府和城市投资公司的发展战略以及城市经济快速发展的要求下，考虑到区域发展模式需要的土地出让金、房地产和产业发展三大支柱的相互支持，基础设施建设与土地价值提升合作的关键窗口期通常为3至5年。经过10多年的合作，城市发展将进入稳定运行期，城市的综合运营、蓬勃发展的人气和产业集聚将会增加经济收益，促进地方经济的稳定发展。

（三）制定资金使用计划

在片区开发建设中，需要根据项目具体情况，制定详细的资金使用计划，通过对资金科学规划和安排，提高资金使用效率。一般情况下，在制定资金使用计划过程中，如果把建设资金应用在公益性强的项目中，应将公益性项目建设价值全面发挥，通过对项目建设资金的使用、运营及流动情况的规划，展现出项目经济效益和社会效益[4]。在实际操作中，要求项目的投资建设进度与拆迁计划、土地出让计划相匹配，实现控制项目的投资峰值，减少资金占用，控制投资成本的目的。

（四）优化片区投融资规划措施

在片区开发建设过程中，投入了诸多人力和物力，回报周期长，要想防止在片区开发建设中发生资金使用不规范、设计不合理等状况，应优化片区开发建设投融资规划措施。

第一，在片区开发建设中，投融资主体以城投公司和社会资本为主，在项目开发中，可能会发生实际开发价格和计划开发价格不符的状况，为了减少该问题出现，应把投融资当作项目开发重点，通过地方政府部门的全面支持，确保片区开发建设工作有序进行，推动区域经济的稳定发展[5]。第二，政府部门在进行片区开发建设过程中，应发挥自身优势，建立与社会资本公平、合理的对话关系，防止出现不满足片区开发建设要求的投融资模式，增强片区开发建设的综合竞争实力。

（五）完善土地资源开发体系

结合片区开发建设投融资要求和特点，在片区开发建设过程中，应把土地资源开发作为重点，结合资金使用要求，开展融资工作，确保土地资源得到充分开发，给片区开发建设提供支持。但是，因为片区开发建设自身比较复杂，在实际开发建设中，容易受到区域经济、市场环境等因素影响。在片区开发建设过程中，需要把房地产项目开发作为重点，通过对项目总体规划目标的建立，确定土地出让要求，对土地价格综合评价，更好地满足土地资源使用要求，展现出土地使用价值，为片区开发建设投融资及行业发展奠定基础，防止在片区开发建设中出现不合理的问题。

（六）正确选择项目运作模式及投融资模式

片区开发项目中包含大量拆迁安置、基础设施等工程建设项目，项目投融资需求大。因此，如何规划项目的运营模式、投融资方式和路径，确保项目开发建设资金的需求，是项目实施的重点。根据《中华人民共和国预算法》《政府投资条例》《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》等财政预算管理文件，对地方政府融资和举债进行管理，根据PPP、专项债务等法律法规的规定和要求，以及相关政策文件的规定和要求，目前区域开发的投融资模式主要包括政府授权ABO、特许经营投资者+EPC模式，以及根据财政能力和各种政策资金，具体子项目的政策组合[6]。因此，根据法律法规选择项目的运营模式非常重要。

在实践中，片区开发项目常见的运营模式和交易结构有ABO模式和投资者+EPC相结合，即政府授权城市投资公司启动片区开发项目，城市投资公司公开选择投资者成立合资项目公司进行投资，根据法律法规进行片区开发项目的建设与运行。